精准扶贫资金统筹使用问题研究

张玉彪

到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民做出的郑重承诺。党的十八大以来，我国脱贫攻坚工作取得了举世瞩目的成就，全国贫困人口从2012年底的9 899万人减到2019年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7年每年减贫1 000万人以上。2020年，是脱贫攻坚的收官之年，要完成剩余2700多个贫困村出列、避免近500万人返贫或致贫风险，年初遭遇新冠肺炎疫情影响，各项工作任务更重、要求更高。要把党中央决策部署落实好，确保如期完成脱贫攻坚目标任务，必须加大资金投入，统筹各类资金，用好管好扶贫资金，发挥资金杠杆的撬动作用，使扶贫资金形成合力，确保脱贫目标如期实现。

一、贫困村扶贫资金的来源

十八大以来，为确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困的目标任务，中央财政、各级政府、各帮扶单位及社会各方面投入了大量的扶贫资金。可以说，目前，各贫困村的脱贫攻坚政策是有保障的，工作力量是充足的，资金支持力度也是空前的。从贫困村的扶贫资金来源来看，主要有以下几个方面。

一是财政专项资金，指中央、省、市、县财政安排的财政专项资金。既包括各级财政设立的专项扶贫资金，也包括各级财政设立的配套资金。例如，为深入贯彻落实习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上重要讲话精神和党中央、国务院脱贫攻坚决策部署，财政部于年初就下达2020年中央财政专项扶贫资金1 396.36亿元，用于支持各地克服新冠肺炎疫情影响，推动脱贫攻坚相关项目及早落实见效。例如，广东省要求各级财政对扶贫开发对象按人均2万元安排财政扶贫投入，所需资金由省、对口帮扶市、贫困人口属地市按6∶3∶1的比例共同分担，资金用于直接促进扶贫开发帮扶对象增收，包括扶持就业、发展特色产业、增强创收能力、资产收益扶持、扶贫贷款贴息及教育、基本医疗保障等。

二是捐赠资金，指省、市、县组织开展“6·30扶贫济困日”等活动募集的捐款，包括个人捐赠资金、企业捐赠资金、福利彩票扶贫资金等。例如，为营造扶贫济困浓厚氛围，经中央批准，广东省自2010年起设立“广东扶贫济困日”活动（以下简称“6·30”活动），每年为扶贫攻坚筹集到大量资金。2019年，华南理工大学在“广东扶贫济困日”活动中，共筹集到扶贫捐款109万元。

三是行业资金，指由行业部门申报、行业部门使用、行业部门管理且用于精准扶贫的扶贫项目资金。例如，教育部门掌握使用的贫困地区义务教育资金，卫生部门使用的保障基本医疗资金，住建部门管理的危房改造资金等。

四是自筹资金，指各级帮扶单位筹集用于自身帮扶对象的精准扶贫资金。2015年5月，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（组通字〔2015〕24号），要求向党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村派驻第一书记，并要求保证第一书记工作经费，加大支持帮扶力度。据统计，全国共有12.8万个贫困村。近年来，各派出驻村第一书记帮扶单位，加大了对被帮扶村的资金投入。2015-2019年，仅华南理工大学就自筹经费，向帮扶对象广东省惠来县隆江镇孔美村投入资金400多万元，这还不包括学校规划设计、慰问、动员社会力量和校友资源投入的其他资金。

五是“以购代捐”资金，指助力消费扶贫活动，各级机关、国有企事业单位和民营企业、社会团体、公民个人等以线上线下相结合的方式，通过购买帮扶对象农特产品等支付的资金。以华南理工大学为例，仅采购被帮扶对象孔美村的大米，就筹集了75万元。

六是其他资金，指除上述渠道外其他来源的资金。如产业扶贫资金产生的股息收入、“万企帮万村”行动中企业帮扶资金，农民、农村小企业加入“农村资金互助社”所交的入股资金以及村民加入“扶贫互助组织”所交纳的互助金等。

二、整合资金使用中存在的主要问题

近几年，各贫困村在统筹使用扶贫资金方面取得了一定成效，统筹的资金越来越多，体量越来越大，有力地支持了扶贫攻坚工作。但在推进统筹使用扶贫资金方面还存在一些问题，需要加以解决。

（一）基层组织力量薄弱，统筹意识不高

近年来，尽管从中央到地方都强调必须加强基层党组织建设和强化乡村治理能力，夯实基层的“战斗堡垒”，但基层面临青壮年劳动力外出务工、留守党员干部能力有限的问题，村党支委和村干部大部分由农民组成，缺乏扶贫工作和资金管理的专业知识，对各类项目实施和资金使用缺乏统筹意识。有些基层干部忙于农活，有多一事不如少一事的思想，懒于学习相关政策文件，也不愿到上级部门和财政部门沟通，导致统筹整合使用财政资金的意识不强。基层组织普遍存在无能力、无干部做统筹工作的情况。

（二）资金来源渠道多，统筹协调难度大

当前统筹的扶贫资金来源渠道广，资金过多过散，且大部分资金有专门的管理办法和使用规定，资金管理部门出于本部门利益考虑，分配资金碎片化，相关扶贫资金使用矛盾难以协调，致使各类资金使用缺乏有机配合，统筹的资金合力达不到预期效果。

（三）统筹资金责任重，监督问责压力大

由于统筹的扶贫资金种类多，体量大，用途广，一些资金是否可统筹使用不明确，是否违规难以界定，一些村干部怕政策把握不准踩“红线”，一旦上级部门开展监督检查，统筹财政资金工作将面临较大的问责压力，存在畏难情绪。

（四）统筹规划不明晰，资金闲置与短缺并存

由于基层缺乏扶贫工作规划，项目库建设严重滞后，加之缺乏相应的专业技术人员和项目管理经验，即使掌握了大量扶贫资金，也不知道做什么，怎么做扶贫项目，从而导致资金趴在账上“呼呼大睡”，增加了资金占用成本，造成了资源浪费，严重影响了脱贫攻坚进程。有些资金由于使用范围较窄，规范要求多，招投标和报账手续繁杂，村干部嫌麻烦而不愿意使用。事实上，农村建设还存在许多短板，离脱贫攻坚目标任务尚有相当差距，还需要投入大量资金建设。

（五）扶贫资金使用不规范，存在违规使用现象

由于不熟悉各种来源资金的使用范围和相关规定，或是由于基层干部少数法律法规意识淡薄，存在不规范使用扶贫资金或是违规使用扶贫资金的现象。例如，各级政府设置了农村危房改造专项资金，用于解决农户包括贫困户住房保障问题，由于无法筹集危房改造自筹部分的资金，农户本身没有资金，村内也赚麻烦，故没有申报危房改造项目，导致贫困户住在危房内，经督查发现问题后，由于已过危房改造资金申报期限，难以使用扶贫资金解决贫困户危房改造问题。这种做法表面看没啥问题，但实际上占用了扶贫资金，把本该应由其他专项资金解决的问题而挤用扶贫资金解决。

三、统筹使用扶贫资金的措施

推进扶贫资金统筹安排是提高扶贫资金安全、规范其运行的迫切需要，也是提高扶贫资金使用效益的重要举措。统筹使用扶贫资金，既可以唤醒“沉睡”的资金，加快扶贫资金使用进度，也可以化“零钱”为“整钱”，提高扶贫资金的整体合力，保障脱贫攻坚任务的顺利完成。

（一）存量资金和增量资金的统筹

各贫困村必须与各上级部门或资金来源部门联系，对存量资金和本年度资金做全面清理，了解各种来源资金的设立依据、来源渠道、投入规模、执行期限、用途和管理规定等。只有这样，才能清楚知道有多少资金可用，用来干什么，怎么用。特别要注意的是，有的财政拨付专项扶贫资金，连续两年未使用的，由同级财政清理收回。对于此类资金，必须在规定期限内使用完毕，在使用资金时，必须优先安排。在安排当年扶贫项目时，既要统筹安排当年预算资金，也要加快消化历年结转结余资金。在摸清可用扶贫资金的同时，要做好项目库建设。需要对照中央和地方贫困村退出、贫困人口全部脱贫的要求，查找在村集体收入和贫困人口增收、村基础设施和公共服务设施建设、贫困人口“两不愁三保障”方面存在的短板，立足于补齐短板，兼顾提升，做好项目储备，同时做好项目前期工作，扶贫项目到位后，按照先后顺序和成熟程度，统筹安排项目资金。论证不充分、没有确定扶贫目标的项目，不可进入项目库，没有进入项目库的项目则不安排资金。

（二）开发式扶贫和保障性扶贫资金的统筹

按照中央要求，脱贫攻坚工作需把开发式扶贫作为脱贫基本途径，针对致贫原因和贫困人口结构，加强和完善保障性扶贫措施，造血输血协同，发挥两种方式的综合脱贫效应。因此，扶贫资金在使用方向上，必须坚持开发性扶贫和保障性扶贫资金的统筹，确保所有贫困户和贫困人口都得到帮扶。

对于有劳动能力的贫困户，扶贫资金要用于做好产业扶贫，实施好“一村一品”、“一镇一业”工程，要大力发展农业合作组织，鼓励贫困村建立农民专业合作社，加强进村入户电商平台、物流配送体系和金融服务体系建设。扶贫资金要用于支持消费扶贫，特别是帮扶资金，要通过消费来自贫困地区和贫困人口的产品与服务，帮助贫困人口增收脱贫，调动贫困人口依靠自身努力实现脱贫致富的积极性，促进贫困人口稳定脱贫和贫困地区产业持续发展。资金还需用于就业扶贫，提高贫困人口就业能力，开展相对贫困户劳动力技能培训，支持贫困地区建立基层就业和社会保障平台，完善输出地与输入地劳务对接机制。实施“家门口”就业计划，在有条件的镇村创建“扶贫车间”、“扶贫工坊”等。实施公益性岗位安置，在道路养护、园林维护、山林看护、治安巡逻、城管交通、环卫保洁、安全管理等公益性岗位中，优先安排一定比例的贫困人口就业。支持创业致富带头人在相对贫困村创办各类企业，带动当地贫困人口就业。在新农村建设和扶贫开发项目招标建设过程中，优先吸纳当地贫困人口就业。

对于没有劳动能力的贫困人口或贫困户，资金重点投向保障性扶贫项目。实施文化教育扶贫，大力推进教育扶贫，让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，防止贫困代际传递。全额资助贫困人口参加城乡居民基本医疗保险政策，完善大病保险政策，提高支付比例，减轻贫困人口医疗费用负担，防止因病致贫、因病返贫，将贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围。做好贫困人口养老保险资助，确保贫困人口老有所依，安居乐业。

（三）村集体增收和贫困户脱贫项目的统筹

按照要求，基层脱贫攻坚工作必须实现贫困村退出和全部贫困人口脱贫两大目标。如广东省要求，贫困村退出的标准是基本公共服务主要指标相当于全省平均水平，相对贫困村年人均可支配收入达到当年全省农村居民人均支配收入的60%，村贫困程度、农民收入、集体收入、人居环境和基础设施、基本公共服务、党组织建设等达到脱贫标准。贫困人口脱贫的标准是贫困人口稳定实现“两不愁三保障”（不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障），有劳动力的相对贫困户年人均可支配收入达到当年全省农村居民人均可支配收入的45%，符合条件的无劳动力贫困户全部纳入政策性保障兜底。要实现这两大目标任务，扶贫资金必须统筹安排这两方面的工作，既要发展产业项目，增加村集体收入，又要带动贫困户增收或做好政策兜底。

在支持贫困村退出方面，扶贫资金不仅要投向基础设施建设、公共服务设施建设、人居环境改善、水利和电力设施、电视信号和宽带网络、党组织建设等方面，关键还要解决贫困村没有产业或是产业发展滞后的问题，找准发展符合本地实际、贴近本村村情的产业项目，真正将扶贫资金投入到具有“造血功能”和发展潜力的好项目上，确保扶贫资金效益最大化，从而提高农民收入和贫困户收入，增加集体组织收入，降低贫困发生率。

为实现全部贫困人口脱贫，必须将一部分资金用于解决贫困户“两不愁三保障“的问题，既要使他们的教育、医疗和养老等有基本保障，为他们缴交基本医疗和养老保险、发放教育补助、报销医疗保险外的费用等，又要通过产业、消费及就业等项目，使他们收入增加，达到或超过脱贫标准。同时，还要查漏补缺，对吃穿有问题、住房存隐患、非义务教育有困难的贫困户，设立专门的扶助项目，彻底解决他们的“两不愁三保障”问题。

（四）扶贫资金与新农村建设资金的统筹

按照扶贫工作要求，必须加快实施交通扶贫行动，在贫困地区加快建成外通内联、通村畅乡、客车到村、安全便捷的交通运输网络。尽快实现具备条件的乡镇、建制村通硬化路。要大力推进水利扶贫行动，加快实施贫困地区农村饮水安全巩固提升工程，显著提高农村集中供水率、自来水普及率、供水保证率和水质达标率，到2020年全面解决贫困人口饮水安全问题，加快贫困地区大中型灌区续建配套与节水改造、小型农田水利工程建设。要大力实施电力和网络扶贫行动，实施贫困地区农网改造升级，加强电力基础设施建设。要深入实施网络扶贫行动，统筹推进网络覆盖、农村电商、网络扶智、信息服务、网络公益五大工程向纵深发展，创新“互联网+”扶贫模式。要实施人居环境改善扶贫工程；加大贫困村村庄规划、生活垃圾处理、污水治理、厕所革命和村庄绿化美化力度。要加大传统村落保护力度，扎实推进美丽宜居乡村建设。要实施农村危房改造扶贫工程，以长期居住危房且危房为唯一住所的农村分散供养“五保户”和建档立卡贫困户为重点，全面实施危房改造。为改善农村面貌，带动新农村建设，各地推出了新农村建设资金。以孔美村为例，新农村建设专项资金达1500万元，主要用于公益性基础设施建设及合理管护支出，包括村道建设和巷道硬化建设、垃圾处理设施建设、集中供水、污水处理及雨污分流设施建设、卫生站和公厕等部分公共卫生设施建设及部分公共文化设施建设等六个方面。

从扶贫工作要求和新农村建设资金支持方向可以看出，脱贫标准内的村道建设和巷道硬化建设、垃圾处理设施建设、集中供水、污水处理及雨污分流设施建设、卫生站和公厕等部分公共卫生设施建设及部分公共文化设施建设等可以在新农村建设资金中解决，鉴于新农村建设资金规定的范围较窄，为避免该资金闲置，可优先使用新农村建设资金解决这些方面的问题。其他方面，如交通运输网络、农田水利建设、电力和网络建设、村庄规划设计、村庄美化绿化、传统村落保护等项目则可以从捐赠资金或帮扶资金中支付解决。

（五）集体基建及产业项目资金与贫困人口增收项目资金的统筹

围绕脱贫攻坚两大目标，必须做好村落基础设施建设，如村道、农田水利、污水处理、垃圾清理等设施，也要使村集体增收和贫困户增收。因此，在资金投向上，要统筹考虑两个目标的实现。例如，可为贫困人口设立公益岗位，为村内进行日常污水处理管理和垃圾清理，促进他们就业以增加收入。在小型基础设施建设方面，可采取贫困户承包与建设的方式，利用其劳动力，既做好小型项目，又增加他们的收入。对利用扶贫资金建设的大型基建项目，可在招投标或施工合同中附加聘用贫困人口的条款，要求施工单位必须聘请一定数量的贫困人口，助力贫困人口增收。在发展产业方面，也可聘用贫困户，支付劳务费。如种植产业，聘用贫困人口播种、施肥、除草及收割等。

（六）扶贫资金使用力量的统筹

用好管好统筹好扶贫资金，关键在人。据统计，截至2019年底，全国共派出25.5万个驻村工作队、累计选派290多万名县级以上党政机关和国有企事业单位干部到贫困村和软弱涣散村担任第一书记或驻村干部，目前在岗91.8万人。这些干部大部分既有行政管理经验，又具备一定的专业知识，还熟悉各类资金的使用安排。驻村干部为贫困村注入了统筹使用资金的专业力量。贫困村原有的村干部，熟悉上级政府相关资金管理规定，熟知本村经济状况和贫困户收入情况，了解本村需要优先解决的问题和资金投入的方向。因此，必须把驻村干部和村干部结合起来，形成合力，发挥各自优势，统筹使用好扶贫资金。驻村干部帮助摸清资金情况、多方面筹集资金、做好资金台账及理清项目流程等工作，村干部负责提出具体项目需求、组织具体项目实施、协调施工队与村民关系等，村“两委”和驻村工作队联席会议负责审议项目立项、资金拨付等问题。通过统筹人的力量，从而达到统筹资金的目的。

四、结语

为使扶贫资金统筹过程科学合理，各贫困村必须切实加强组织领导，建立统筹协调工作机制，明确任务职责，跟踪资金使用进度，接受上级资金管理部门的管理。要完善信息公开机制，除法定涉密信息外，所有扶贫项目和资金使用都要公开，公开内容要细化，从立项、招投标、资金支付到验收，进行全过程公开，从而接受村监委和村民的监督。要强化扶贫资金的监管，进一步落实责任和追究机制，对以资金统筹之名，挤占挪用、截留私分、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的，追究相关个人的责任。总之，要建立健全扶贫资金统筹使用的有效机制，科学统筹扶贫资金，提升管理水平，努力提高扶贫资金的使用效益，精准帮扶，全面打赢脱贫攻坚战。