加强项目支出绩效评价管理思考

徐文贞

一、引言

为加强对财政资金使用效益的评价管理，2011年4月2日财政部印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预﹝2011﹞285号）。办法实施后，财政支出绩效评价工作得到了有效规范，财政资金使用效率显著提升，初步构建起了科学合理的绩效评价管理体系。但在实施过程中，也逐渐暴露出该办法评价对象较为宽泛、评价方式没有细化、评价结果应用不够充分等问题，难以满足绩效评价现实需求。为更好地指导项目支出绩效评价工作，2020年2月25日，财政部印发了《项目支出绩效评价办法》（财预〔2020〕10号），此办法落实了全方位、全过程、全覆盖的预算绩效评价要求，进一步完善了全覆盖的项目支出绩效评价体系，形成了全方位的项目支出绩效评价格局，完备了全过程的项目支出绩效评价链条，体现了财政绩效管理政策的连续性和系统性。按照办法要求，项目绩效评价优先选择部门履职的重大改革发展项目，原则上以5年为周期，实现部门评价重点项目全覆盖。

二、加强预算绩效运行监控

为加强中央部门预算绩效运行监控（以下简称绩效监控）管理，提高预算执行效率和资金使用效益，2019年7月26日财政部印发《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》（财预〔2019〕136号），办法要求，按照“谁支出，谁负责”的原则，预算执行单位（包括部门本级及所属单位，下同）负责开展预算绩效日常监控，并定期对绩效监控信息进行收集、审核、分析、汇总、填报；分析偏离绩效目标的原因，并及时采取纠偏措施。应对重点政策和重大项目，以及巡视、审计、监督检查、重点绩效评价和日常管理中发现问题较多、绩效水平不高、管理薄弱的项目予以重点监控，并逐步开展中央部门及其所属单位整体预算绩效监控。绩效监控的主要内容有：绩效目标完成情况；预算资金执行情况；重点政策和重大项目绩效延伸监控等。

从该办法看出，预算绩效监控的重点是重点政策和重大项目，而这些项目也往往是巡视、监督检查中发现问题较多的地方，因此应当在日常工作中，着力加强重点项目立项申请、预算编制、预算执行、效果验收等过程管理。下面笔者结合我局省财政“十三五”规划重点项目“防震减灾能力提升工程”项目，谈一谈对加强重点项目绩效管理的一些思考。

山东省FZJZ社会服务能力提升工程项目是经省发展和改革委批准、由省DZ局承建的科技型项目，着眼于进一步优化FZJZ业务，强化科技支撑，全面提升基层基础能力，创新社会管理与公共服务，践行最大限度减轻灾害损失，满足信息技术条件下实现与经济社会融合发展的新需求，而提出的一项战略性安民惠民利民工程。该项目分为监测效能提升、综合防御能力提升、应急救援能力提升和信息化服务能力提升4个分项目，分项目下设17个子项目，子项目下设若干单位工程。

三、日常工作中加强重点项目绩效管理

（一）注重项目个性化绩效指标设置

做好预算绩效目标设置，是申请到预算资金和做好预算安排的基础，更是项目运行过程中实时监控、科学评价的衡量指标。我局上级主管部门发文对科学设置绩效目标的要求是：编制项目预算时，业务主管司负责设置本领域一级项目、打捆二级项目的绩效目标和指标；二级预算单位根据中国地震局部署和业务主管司要求，设置本单位二级项目的绩效目标和指标。发展研究中心负责一级项目和打捆二级项目绩效目标审核，发财司依据审核结果组织业务主管司调整完善；业务主管司负责二级预算单位二级项目绩效目标审核并指导二级预算单位进行调整完善。审核通过的绩效目标和指标随部门预算报财政部审批，一经批复，不得随意更改。

依照财政部和上级主管部门要求，我局在服务能力提升工程项目绩效评价指标设置时，主要考虑了与评价对象的密切相关性，全面反映项目决策、项目和资金管理、产出和效益，选取出具有代表性、直接反映产出和效益的核心指标，明确、具体、便于衡量。注重结合项目特点和要实现的目标，设计出了个性化评价指标，以实现科学开展预算绩效管理工作，全面提高预算绩效管理水平。在FZJZ社会服务能力提升工程项目个性化指标设置时，我局注意做到以下几点：（1）分类设置项目支出绩效评价个性化指标体系。设置指标时，充分考虑我局所在行业支出方向、支出重点和支出目标等特色，考核项目的产出和效果。（2）从部门职能出发，构建项目支出绩效评价个性指标体系。个性化的指标体系设立，应充分反映出部门职责履行效果。绩效评价指标是开展绩效评价的工具，部门职责的履行应成为项目支出绩效评价个性指标体系设计的逻辑起点。（3）从行业发展政策出发构建个性化指标体系。在指标体系构建过程中，着重把握相关国家战略，并融入到指标体系建设中。

（二）加强项目经费日常管理

财政等相关部门对项目支出绩效评价的内容主要包括：决策情况；资金管理和使用情况；相关管理制度办法的健全性及执行情况；实现产出情况；取得效益情况；其他相关内容。从评价内容看，评价指标确定后，项目执行过程管理对项目是否达到预期目标至关重要。具体执行中，项目管理部门要把控项目整体运转流程。在FZJZ社会服务能力提升工程项目执行中，财务部门应着重从以下方面予以关注：（1）加强财务管理制度的制订和执行，保证资金支付依法依规；（2）严格政府采购管理和工程招投标管理，保证固定资产和无形资产采购等依规进行；（3）严格预算执行全过程管理，强化预算执行过程中的刚性，不得随意调增或调减预算金额；（4）严格项目产出会计档案管理，为后续项目评价打好基础。

（三）加强业财融合及信息联通

在FZJZ社会服务能力提升工程项目管理中，我局注重以业务为先导，业务部门发挥专业优势，明确业务规范和标准，提供专业支撑，指导项目设立和实施论证，抓好项目绩效目标执行和落实。在预算资金分配时，发展财务部门负责统筹资源、明确分配程序、健全监督机制，牵头开展项目支出计划编制和预算执行、绩效评价等。从该项目实施情况看，存在的较大制约是向业务前段延伸不足。由于未能搭建起整体性信息平台，导致无法将业务部门信息和财务信息统一在平台内统筹管理，财务、业务、绩效等信息管理系统之间，未实现纵横联通和项目管理信息共建共管共享，难以达到真正意义上的业财融合。同时，在项目实施中体会较深的一点是，应在财政部门、上级主管部门、预算单位间建立起高效的信息上传下达渠道，实现项目库建设、项目预算编制、审核、下达、执行等工作在统一的信息平台上完成，以实现增速提效。

四、项目支出绩效评价过程中的风险点及建议

（一）预算绩效观念宣传不足，绩效自评起不到自评作用

在项目实施过程中，深感对已经出台的预算绩效管理制度和办法宣传明显不足，使得大多数专业人员和部分领导在预算资金管理上，依旧延续多年的“重申请、轻支出”、“重投入、轻评价”的观念。往往认为项目预算落实、预算资金支付完成就完成了任务，缺乏主动性思考，如何使国家资金发挥最大效用考虑不周；缺乏通过对绩效自评，深入检验部门在项目管理过程中的问题，从而达到逐步提升的目的。

建议：在单位全员范围内加强预算绩效观念，强化绩效评价全过程管理，做好项目绩效自评工作，并通过该项工作开展，切实提升项目管理水平。

（二）预算绩效目标设置不尽合理，针对性不强

预算绩效目标编制缺乏全员参与，指标体系无法体现项目全貌；指标设置笼统，针对性欠缺，利用财政部门的绩效评价共性指标多，缺乏依照行业、部门、项目的特点设计出精准的个性化指标；指标量化不足，实施过程难以评估。

建议：在编制绩效目标前，需要充分进行前期调研论证，力求全员参与，尤其是专业人员要充分参与，结合部门工作特点、项目领域要求等，细化项目整体规划目标，设定出符合实际、切实可行的评价指标体系。

（三） 绩效自评报告和绩效评价结果未得到充分应用，预算绩效责任未真正落实

项目预算绩效评价结果运用是强化绩效管理的重要措施，目前不少单位对运用好绩效评价结果缺乏足够认识：自评报告编制讲成绩多，说问题少；对第三方出具的绩效评价报告和结果，往往仅作为项目结束前一个必要程序，不能主动研究、提炼出今后提高预算绩效管理水平的思路和做法。

建议：组织参与主要业务人员和管理人员，研究预算绩效评价结果运用，查找问题，明确责任，加强内控管理。

（四）项目库前期调研工作不充分，入库项目实施性不足

项目库建设对部门后续发展至关重要，不少单位在项目入库筛选要求、入库后动态化管理、入库后淘汰机制、入库项目最终预算支持等实施过程中，依旧存在这样那样的问题，导致项目实施性不足。

建议：完善项目库滚动管理机制，将绩效目标事前评估作为入库的必要条件。委托专门的业务部门对入库项目进行评估，重点评估立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、资金来源合规性等。项目库实施滚动管理，当年未纳入预算的项目自动转入下一年。