国家储备成品油收储轮换机制改革研究

国家储备成品油收储轮换机制改革是新时代国家粮食和物资储备部门深化管理体制改革的重要内容。建立常量常新、滚动循环的成品油收储轮换新机制，实现国家储备成品油在收储、轮换过程中既能维护国家能源安全，又能参与宏观调控，还能保障国有资产保值增值，实现三者有机统一，具有十分深远的战略意义和显著的社会效益。

一、发达国家石油储备品种、规模、收储轮换方式及启示

美国战略石油储备以原油为主，加上少量成品油，储存量可供美国国内消费约139 天。其收储轮换机制由政府决策，采取招投标形式以市场化的方式运作。自1977 年10 月以来，美国储备石油实现了多次高抛低进，达到吐故纳新的目的。

德国石油储备以成品油为主，能满足德国90 天的国内消费。自2000 年开始，德国不再保留政府储备，而是建立由大型炼油企业、进口销售公司和用油发电厂组成的储备联盟进行石油储备，政府通过立法和制定政策对石油储备进行调控。

日本高度依赖石油进口，其国内产量仅占全国供给量的0.2%。因此，日本将石油储备作为一项战略国策，自1978 年就开始推进国家石油储备和民间石油储备。日本国家石油储备以原油储备为主，加上民间原油和成品油储备，储备总量可供其国内消费160天。

对以上三个国家石油储备情况的分析，给我们带来三点启示：第一，在品种数量上，可以原油储备为主，辅以成品油储备，并加大原油储备数量，力争达到90天的国内消耗量。第二，在储备方式上，可将国家储备与社会储备、民间储备有机结合，实行储备方式多元化。第三，在收储、轮换方式上，既可以完全按国家计划的方式进行收储、轮换，也可以按市场运作方式进行，以实现国家储备油品的吐故纳新和保值增值。

二、国家储备成品油收储轮换机制存在的问题

当前，我国成品油收储轮换主要依靠政府行政机构以行政手段来实施，主要考虑国家战略安全，对社会调控、服务实体经济的考量较少，基本属于静态储备。

收储存在的主要问题有：第一，我国成品油收储决策机构较多，决策链条比较长，单位之间沟通协调、信息交流不畅，适应瞬息万变的市场能力不强，决策效率不高，容易错过最佳收储时机。第二，我国成品油收储没有从市场价格波动和解决国有企业销售不畅等着手，无法抓住市场的低价位收储，“蓄水池”作用发挥不明显。第三，我国成品油收储油源主要来自中石化、中石油、中化石油等几家大型央企，没有将符合国内外质量标准的其他企业纳入采购名单，也很少考虑从国际期货市场采购，收储渠道不宽，价格竞争不充分。

轮换存在的主要问题有：第一，被动轮换现象突出。近年来国家储备成品油往往是在质量标准快要淘汰时才考虑轮换，导致储备部门在价格谈判时无法占据主动，留给接收企业的消化时间也不够宽裕，还容易造成对成品油消费市场的较大冲击。第二，轮换时机把握不准。目前尚未形成常态化的轮换机制，对成品油市场的宏观调控作用发挥不够明显，考虑市场因素不充分，很难做到在市场短缺和价格相对较高时轮换出库。第三，轮换销售渠道不宽。现在国家储备成品油的轮换出库，主要还是面向中石化、中石油等大型央企，地方相关国企和民营企业参与国家储备成品油轮换的机会较少。

三、建立国家成品油储备常量常新、滚动循环收储轮换机制的操作原则及方法

我国成品油轮换机制改革的主要方向和原则是以维护国家能源安全、保障储备油品质量为前提，以保障应急救援、调节市场需求平衡为导向，实现由当前的被动静态储备向有计划动态储备转变。

主要操作方法如下：

第一，根据当前我国国家储备系统所拥有的总罐容，确定我国国家储备成品油年储备常量，按每年20%～30%的比例进行计划轮换，进行最低储量控制。

第二，根据国家成品油储存时间、化验结果，实行计划轮换。对储存时间长、质量指标下降、不宜继续储存的成品油优先轮换，对适宜继续储存、质量指标合格的也要按照先入先出的原则进行有计划轮换。

第三，国家储备成品油应在以下四种情况下进行轮换：

1.发生突发事件时轮换。若国内某地区发生突发事件，造成道路交通损坏，区域性供油紧张，国家储备成品油应无条件紧急轮换，参与应急救灾。

2.当国内成品油市场供应紧张、价格飞涨时应及时轮换，为稳定市场、保护消费者利益发挥作用。

3.政策性轮换。由于环境保护标准的提高，造成在库国家储备成品油即将淘汰，必须尽早轮换，确保国有资产保值增值。

4.计划性轮换。按照每年库存20%～30%的比例计算每年轮换总量，在充分考虑以上三种情况的基础上，对剩余需要轮换的进行有计划轮换，实现在库油品循环滚动、质量完好。

第四，国家储备成品油应在以下三种情况下进行收储：

1.当国内成品油价格出现低迷时，应及时收储。

2.当国内石油加工企业出现销售困难，为帮助企业解决库存压力，此时也是国家储备收储的好时机。

3.当国家储备成品油总量不足时，必须在年内收储，及时补充不足，实现库存总量不变。

第五，国家储备成品油的每年收储轮换方式和时间应结合国家宏观调控政策、市场行情、紧急因素综合决策，可以先出后进，也可以先进后出，还可以边进边出。

四、改革国家储备成品油收储轮换机制的政策建议

第一，制定《国家战略储备成品油收储、轮换管理条例》，明确国家成品油储存数量、资金保障办法、轮换决策程序，提升储存国家战略成品油单位的法律地位。

第二，建立由国务院主导、各有关单位分工负责、共同参与的国家储备成品油收储轮换协调决策机制，采用行政、经济等多种手段协调解决国家储备成品油收储轮换中出现的问题。

第三，建立国家成品油期货交易市场，拓展期货交易的品种和规模，将国家储备成品油库作为成品油期货交割仓库，把国家储备成品油收储、轮换与成品油期货交易结合起来。

第四，与中石油、中石化和信誉佳的民营企业、股份制企业联合成立收储轮换组织工作机构，签署战略合作框架协议，实现成品油市场信息共享，形成油源稳定、保障有力的新型合作关系。