贫困治理：一条中国特色化道路——演变历程、路径及困境

蓝 婷 梁慧丽 郭秀平 董惠清

贫困是自人类进入文明社会以来就一直存在的问题。作为全球性的治理难题，它受到世界各国的关注和重视。各国为了帮助民众脱贫致富，改善民生，进行了大量扶贫的理论研究，也积累了丰富的实践经验。但随着社会水平的不断提高，各国的贫困形势、贫困需求以及扶贫的具体要求都在不断发生变化，这些现象要求我们就目前存在的问题进行深入研究。

西方学者针对反贫困问题作了大量的研究，为世界贫困的缓解和消除做出了重要贡献，如反贫困理论及反贫困模型的提出和应用。1901年英国学者Rownterr第一次提出贫困的定义，他认为如果家庭总收入不能够维持全家人最基本的生存要求时，就意味着这个家庭基本陷入了贫困状态。1981年世界银行以消费水平为标准，把贫困定义为当某些人、某些家庭或某些群体没有充分的资源，无法获取社会公认的、一般都能享受到的生活和饮食条件，以及参加某些社交活动的机会时，就是处于贫困状态。2000年贫困在世界发展报告中被重新定义：贫困即为缺乏摆脱贫困的能力，不仅包括物质匮乏、教育水平低下和健康状态无法得到保障，还包括面临风险时的脆弱性、解决困难和问题的低效性，以及自身需求表达的不完全性。

作为发展中国家，我国一直着力于解决贫困问题。从机制的建立到政策的实施，再到模式的推广，许许多多的成效都见证着我国扶贫工作的进展。经过三十多年的发展，扶贫工作稳定了社会关系，促进了经济发展，推动社会朝着公平正义的方向迈进，同时为全球反贫困事业也做出了应有的贡献。我国贫困问题主要发生在农村，扶贫经历了一个持续演变的过程，大致可分为五个阶段：1949-1978年的救济式扶贫、1978-1985年的农村经济体制改革下的发展型缓贫、1986-1993年的以贫困县为重点的区域型开发、1994-2000年以特困区域为重点的攻坚型扶贫、2001年至今的以建设小康社会为目标的综合型扶贫。我国1986年设立了国家贫困县，经历了从区域扶贫到县域扶贫，到村域扶贫，再到户域扶贫，不断精细帮扶目标的过程。虽说取得了一定的成效，但统计调查显示，目前仍有近1亿农村人口生活困难，数据表明我国的贫困问题仍然值得重视，解决贫困现状依然不容懈怠。2009年6月，广东省委省政府提出“双到”扶贫，全省启动、全面实施“规划到户、责任到人”，以靶向疗法，定责定人，定村定户，驻村帮扶，一户一法，一村一策，一定三年，限期脱贫，分批解决贫困问题为基本思路，也体现了后来的精准扶贫、定点清除的理念。

2013年11月，习近平总书记在考察调研湘西偏远贫困地区时，第一次提到了“精准扶贫”，指出要对症下药，不摆花架子，落到实处。接着中央出台了相关办法，通过建设全国性的、覆盖面广的信息系统，运用网络技术手段，为贫困户建档立卡，提高科学甄别贫困人口的能力。2015年1月，习近平总书记在考察调研云南贫困地区时，再次指出扶贫工作要注重“精准”，先要深入了解致贫原因，再针对具体原因采取有效措施，实现真正意义上的脱贫。同年6月，习近平总书记为扶贫工作的进一步开展做出重要指示，要求扶贫对象、资金、项目、措施、人员安排以及脱贫成效都要做到精准，要避免盲目性扶贫。2016年政府提出“因地制宜，分类施策”的工作要求，力争在2020年全面完成脱贫任务，实现贫困人口不愁吃穿，享受医疗养老、义务教育和住房安全等社会福利。“十三五”阶段是我国精准扶贫工作的战略决胜期，目前的工作思路是，要根据现有的贫困人口状况，调整扶贫工作的侧重点，通过改革创新，建立一套科学、精准、行之有效的扶贫体系，完善有关机制、制度和措施。

在扶贫工作中，政府是起主导作用的。但纵观全国，贫困人口众多，且较为分散，贫困原因又错综复杂，可见工作难度非常大，仅通过政府的行政干预、宏观调控等手段，难以真正实现预期目标，况且在现有一些政策中还存在与实际情况不相适应的问题，都会增加扶贫工作的难度。贫困治理的研究符合我国新时代的现实要求，分析扶贫工作中政策制定和执行过程的问题，有助于帮助解决贫困的根本性问题，对国家今后制定政策有一定的借鉴意义。

一、国外反贫困研究

不同的划分和界定标准，会影响贫困人口的统计。世界银行运用购买力进行评价统计，将生活费每人每天1美元以下的人列为贫困人口。1987年全球贫困人口达到12.3亿，1993年为13.2亿，2000年有13亿，联合国统计2017年6月底全球仍有7亿极端贫困人口。虽然贫困在世界各国都有发生，是全球都需要正视的重大难题，但主要集中在低收入国家和经济增长较为缓慢的中等收入国家。统计显示，二分之一的贫困人口生活在非洲地区，三分之一生活在南亚地区，剩下的生活在拉美和加勒比海地区。

（一）世界贫困产生的原因

贫困的产生源于各种各样的因素，可以归纳为资源因素、经济因素、地理因素、社会因素等四个方面。自然资源的相关研究表明，土地资源、矿产资源等经济类自然资源不足、结构不合理可能会导致贫困，环境的承载能力以及资源的丰富程度直接决定了该地区所能容纳的最大人口数量以及群体的贫困状况。经济因素导致贫困的相关研究指出，地区发展不平衡，各种医疗、卫生、教育、住房等公共资源集中在经济发达和具有发展潜力的地区，限制了经济欠发达地区的资源和机会，使得经济欠发达地区人口积累的环境进一步恶化；而且由于产业和资金缺乏，通讯、交通、能源等基础设施严重落后，无法充分开发利用自然资源，引发了贫困的恶性循环。地理位置的相关研究表明，偏远的地理位置与长期贫困的高发生率之间存在着显著相关性，居住地点越靠近城市，越有助于增加收入，缓解贫困。基于非洲的研究发现，农户到集市的距离影响其销售农产品或者购买原材料，离集市越近，获得的原材料种类越多、质量越高且价格更低，而且地理位置偏远也不利于政府官员和专业技术人员的考察、调研和帮扶。社会因素导致贫困的相关研究也发现，政府在公共服务和基础设施等方面支出不平衡，居住偏远地区的居民或者经济条件落后的农户，为了获得同等的医疗和教育资源，需要付出比普通人更高的成本。

（二）世界反贫困措施

联合国指出，贫困群体无法自主受益于经济的增长，需要政府建立配套的机制和制度去保障贫困人口获得教育和健康的权利，使其从社会福利中受益。世界各国针对相对落后的地区和贫困人口，制定了反贫困策略，并运用数据模型进行计算和分析，从而因地制宜地分配资源，进行对口帮扶，在此过程中为反贫困实践积累了丰富的经验。

发达国家经济条件较好，主要通过援助资金的方式进行贫困帮扶。德国政府每年提供10亿欧元的资金援助东部欠发达地区建设；法国则直接为失业者提供补助金；英国通过数据统计得出失业率，再根据失业人口的多少确定援助地区，并以鼓励厂商投资、兴建基础设施、转移贫困人口等措施，为失业人口提供就业机会。

发展中国家由于经济能力欠佳，多通过帮助贫困人口提高自身能力和改善工作条件来进行扶贫。巴西通过建立社会救济项目、保障制度和援助方案等方式减少贫困，实行家庭补助金计划，直接向贫困者支付现金，取代发放生活物资；墨西哥给予贫困者衣食、教育、健康三个方面的照顾和补助；智利针对极端贫困家庭提供家庭救济金、保障性现金补贴、社会心理支持，推动贫困家庭优先纳入社会各类发展计划；印度直接支付救助金给贫困人口，取代传统的扶贫方式；泰国通过扫除毒品、普及教育、改善基础设施、推广经济作物种植、发展旅游业等组合措施，促进经济开发，试图根除极端贫困。

西方学者认为，社会各个群体都为资源的分配做出了贡献和牺牲，应当通过定量计量的方式，计算出贡献和牺牲的多少，从而分发报酬。但现实中常常会因为资源的不合理开发或分配，导致资源利用不合理，产生恶性循环，导致长期贫困。马尔萨斯和莱本斯坦等西方学者认为，需投入更多的资源要素到贫困偏远地区，促成资本叠加和财富积累，从而促进经济增长。总的来说，西方学者较为全面且深入地研究了贫困产生的原因及有关解决方法，在实践中积累了丰富的经验，收集了众多经典的案例，具有较强的理论意义和现实价值，世界各国可以利用、学习和借鉴这些成果与好的经验，去解决当地社会的贫困问题。

二、国内扶贫问题研究

贫困地区的经济发展水平通常相对落后，村民的生活质量、医疗保障和义务教育等无法得到有效保障，通过一些政府宏观措施改善后的效果，也并不十分明显。随着扶贫工作的推进，仍未脱贫人口会变得比较分散，而且具有特殊性和复杂性，导致靶向瞄准的难度加大，这些贫困人口的脱贫工作将是彻底解决贫困问题的关键点。传统扶贫工作存在扶贫机制不科学、扶贫对象瞄不准、方式选取不合理、政策针对性不强、资源使用不精准、项目粗放不集约、效率效果不显著等问题。

（一）中国贫困产生的原因

在分析国内贫困产生原因的研究中，比较一致的观点是，中国现阶段农村贫困群体的致贫原因包括身体、个人能力、家庭状况、劳动力不足、农村基础设施薄弱、缺乏社会资本以及公共政策实施中的问题等导致贫困产生。而人口挤压、土地权利不足、资源分配以及社会保障的缺失等外界影响因素，是中国贫困的根源。在资源有限的前提下，人口挤压进一步加剧了资源短缺，而且长期以来实行农村供养城市以及牺牲农民的部分利益来换取加快发展工业的政策，还受到城乡二元制度产生的差异和政策倾斜的影响，社会资源分配不均加大了城乡贫富差距，并且农村的社会保障覆盖不足，无法享受与城市居民同等的社会保障和福利，这些都是贫困产生的原因。

（二）中国扶贫的方式及效果

在扶贫方式和效果的研究方面，国内将反贫困称为扶贫，是以政府为主导，通过资金投入、项目扶持、政策倾斜等，对贫困人口进行救济式帮扶的行为。相同的条件也会因地区和时期的差异，带来不同的减贫效果。自然资源条件在东部地区可产生明显的减贫效果，劳动力资源条件在中部地区可发挥有效的减贫作用，技术因素在不同地区不同时期对局部减贫的作用都较为理想，而资本要素和制度质量的减贫异常化效应比较明显，制度质量与自然资源、劳动力和资本要素等组合后可产生良好的减贫效果。

宏观上，主要有常规扶贫、非常规扶贫、专项扶贫三种模式，常规扶贫以科层制为载体，通过惠农政策和转移支付逐级逐层向下部署，以省政府-市政府-县政府-乡政府-村两委-贫困村民的路径执行；非常规扶贫是指管理部门突破了科层制的限制，和贫困村、贫困户直接进行联系，选派驻村干部，采取省政府—省直、市直、县直—驻村干部—村两委-贫困村民的路径执行；专项扶贫是由各级扶贫办牵头实施并贯彻执行的专属性扶贫项目，以省政府-省扶贫办-市扶贫办-县扶贫办-乡扶贫专干-村两委-贫困村民的路径执行。

（三）中国扶贫的策略

扶贫实践中依然存在市场调查不充分、自然资源短缺、人力资源匮乏、市场风险不被重视、精英帮带欠缺，以及政府强制干预等现象，并且数据共享的开放程度不够，存在大量的碎片化、冗余数据，制约了跨区域、跨行业、跨部门间的沟通协作，从而影响科学决策导致扶贫失败，通过引入云数据和“互联网+”技术，搭建农业市场、农业生产、生态环境和自然资源等数据云平台，可显著提高扶贫成效。“造血式”扶贫比“输血式”扶贫的效果更显著，作用发挥的持续性更强，在实践中借助扶贫资金配套机制，加以运用小额信贷和资本补贴这些“造血式”扶贫方式，通过“自上而下”和“自下而上”两种扶贫机制有机融合，可以提高扶贫瞄准的效果，改善贫困状况。随着扶贫方式的角度不同，采取的策略也有所不同，具体包括财政扶贫、金融扶贫、教育扶贫、旅游扶贫、产业扶贫等方式。

财政扶贫模式，主要包括专项转移支付或专项资金、税收优惠、财政体制等向贫困地区倾斜的帮扶方式。参与权力与项目信息配置的不匹配、农村社会分化及精英角色转变、参与式发展悖论的存在、项目内外力量的合力与互作，都会导致财政扶贫项目偏离目标的情况。财政扶贫资金只关注贫困户收入的阶段性增长速度，忽视了增长质量，资金使用等绩效考核没有以提高贫困户的根本反贫能力为导向。政府应建立有效的综合绩效评价体系，引导资金根据抗贫能力进行合理安排。

金融扶贫模式，是通过向贫困地区和贫困户提供特定金融服务的一种方式，推行扶贫贴息贷款和小额信贷，用以扶持贫困户的生产经营，这种市场化运作方式又体现了一定程度的公共性和政策性等特点，用以弥补财政投入不足，解决财政扶贫因规模受限导致效率不高的问题。然而金融扶贫在实际操作中也面临着困境，金融机构的网点分布与金融扶贫的能力不相适应，金融机构提供的产品与农村贫困户的资金需求不相符合，金融产品的门槛与贫困户的资格之间存在不对等，金融监管机制的设计与金融扶贫的要求不相适应等，都影响了金融扶贫的效果。

教育扶贫模式，是通过提供教育服务和投入教育设施，开通普通教育、职业教育、技能培训的“绿色通道”，从而提高贫困户的技术能力和文化素质，以治愚扶智为目的的一种扶贫模式。贫困问题多源于知识的匮乏和能力的缺失，教育扶贫的目的，就是帮助阻断贫困的恶性循环，通过提高贫困人口的综合素质，促进贫困劳动力与生产要素紧密结合。教育在脱贫中发挥了先导性、基础性和持续性作用，因此政府应着力增加农村教育资源，提升贫困地区整体师资水平，扩大帮扶资助政策覆盖面，并加大对民族地区和革命老区教育的倾斜力度。目前在贫困地区，政府着力推行学前教育，普及义务教育，推广普通高等教育，扩展职业教育，用以帮助贫困户摆脱知识和能力的限制，提高教育贡献率。

旅游扶贫模式，是以旅游资源为依托，开发利用贫困地区自然和人文资源来发展旅游，通过旅游产业带动经济发展和项目开发，以达到脱贫目的的一种扶贫方式。但实践中旅游扶贫的成效并不明显，大多数贫困人口被排除在当地旅游发展项目之外，在发展过程中未获得参与或工作的机会，旅游扶贫招商与项目选择更多是以经济利益最大化为准绳，并没有完全依照贫困人口的利益需求。因此学者们认为，贫困地区的基层政府应该更全面、更积极地参与到旅游扶贫战略规划中去，注重旅游扶贫发展模式的选择，重点发展有利于贫困人口参与并受益的旅游项目，加强扶贫成效分析，同时要发挥好旅游产业的关联优势，带动其他旅游商业活动及商品开发，与当地主导产业协调融合，构建新的本地化产业链，此外还要发挥旅游扶贫试验区的建设、示范和监督作用。

在众多的扶贫方式中，产业扶贫模式是一种利用当地产业结构带动村民脱贫的有效方式。研究表明，产业项目申请阶段容易出现“精英捕获”和“弱者吸纳”的问题，条件相对比较好的“精英村庄”容易获得更多的扶贫项目和资源，而基础条件较差又没有足够政治资源的贫困村庄容易被排除在政策之外，甚至被忽略。实力雄厚的公司不愿申请承担带动贫困户脱贫的产业项目，反而是一些经营不善、缺乏产业发展动能的公司，为了争取国家资金的扶持却表现出很强的欲望，因此国家扶贫资源最终会被“弱者吸纳”。另一方面，中央和地方的目标利益、任务权责、发展理念不同，导致双方追求的绩效存在差异，迫使地方政府以打造“戴帽项目”和“政绩工程”来进行权力寻租，农村产业的规模化和扶贫资源的资本化，使得地方政府重产业发展而忽视贫困的真实状况，产业扶贫以项目制为核心，追求短、平、快的发展方式，会造成产业发展不可持续性。

在扶贫实践中，存在的问题纷繁复杂、致贫原因千差万别、扶贫困境各不相同，瞄准目标偏离、精英捕获、弱势吸纳的现象大量存在，传统扶贫模式的方式方法已经不能彻底实现脱贫目标，精准定位、个体识别、因人施策的精准扶贫新模式应运而生。

三、关于“精准扶贫”问题研究

精准扶贫与粗放式扶贫相对应，以“精准扶贫”作为正式概念的学术研究始于2015年。教育、金融、农业经济、林业、水利水电工程、旅游等众多学科对精准扶贫都非常关注，涉及政治、经济、文化等多个领域，表现为精准扶贫和多学科、多领域交叉研究的特点。精准扶贫除了精准识别、精准帮扶和精准管理，还应该加入精准考核的内容。精准扶贫意味着国家权力大规模向农村渗透，联合社会各部门进行超出正式官僚机构能力的公共活动。传统扶贫模式的实施主体是政府，多种政策措施之间没有形成有效协同和配合，而且扶贫模式和政策措施大部分都只针对贫困群体，缺少对贫困个体有针对性的彻底识别。

（一）精准扶贫政策机制研究

众多专家学者从不同的视角，运用不同的理论对精准扶贫进行了大量的研究，然大多还停留在对于政策内容、瞄准方法、执行设计、绩效考核、实施问题和难点等方面的研究。也有学者对精准扶贫政策的实践机制以及运行逻辑进行剖析和总结，将精准扶贫与乡村治理、教育扶贫、产业扶贫以及“第一书记”等研究主题相结合，研究此政策的社会性和制度性影响。但在各种行政、半行政或非行政的扶贫工作中，原科层制下的正式制度难以发挥作用，不得不采用半正式或非正式制度来解决问题。

精准扶贫应发挥扶贫主体的作用，通过一系列的脱贫机制，使贫困者具有自主脱贫的能力。从精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个维度，结合政府行为、社会参与、执行者素质和施政环境影响等四个因素，构建扶贫绩效与影响因子的关系模型，发现良好的政府行为、执行者素质、社会参与和施政环境都会显著提高减贫成效。其中精准识别、精准考核受政府行为的影响最大，精准帮扶受社会参与的影响最大，精准管理受执行者素质的影响最大，各维度又都受施政环境因素的影响。精准扶贫不仅要因地制宜，还要有一套科学的标准、系统的程序，更重要的是具备精准的考核机制以及动态的准入退出机制。

（二）精准扶贫政策运作模式研究

实践中很多偏远地区并没有严格按照规定程序进行贫困农户的甄别，而是采用了原有的约定俗成的方式，因此识别的精确度难以保证。加之很多人的收入可能存在隐性部分，无法完全计量，因此难以精确计算贫困群体的实际收入。一些地区政府为了获得贫困县资格，希望得到扶贫政策的支持和优惠，在上报贫困人口时会弄虚作假，导致贫困户信息数据不完全真实，这将会影响扶贫工作的有序开展。目前缺少对整个行业扶贫资源的统筹考虑，造成地区间扶贫资源的差异和不合理，资源利用效率低，而且单一行业的资源有限，难以解决贫困地区发展的综合性问题。当前精准扶贫实践中资源供给与需求未达到最优配置、社会组织参与帮扶不足、资源动员未能制度化等问题突出，需要创新制度、完善政策机制来解决。

“接点治理”是指国家选派“第一书记”进驻村庄，通过携带的项目和资源促进村庄组织建设，带动产业发展，融合基层社会，最终实现治贫的目的。这种方式实现了基础设施建设、村庄发展和公平正义等发展效果，但同时也揭露了因制度本身的投机性带来了自治的消解及双重治理失效等发展弊端。精准扶贫的形式包括总体权力、技术权力和实践权力，总体权力借助技术权力来实现治理目标，而技术权力需要实践权力落实具体的政策，实践权力的执行基础是地方社会的乡土秩序，它会对国家政策绩效产生实质性影响，只有梳理好三种形式权力之间的关系，才能进而完善基层治理。通过逐步分解的技术，将脱贫目标兑换成相应的技术指标，可以进一步落实总体动员的要求。

四、贫困治理困境

在贫困治理实践中，为了完成扶贫任务，尝试采用数字技术建档立卡，将治理对象、治理行动和治理效果通过数字化的方式来衡量，最后进行指标量化考核。在扶贫实践中还存在因不同的利益诉求，编造不同的数字，并将不同的数字报给不同的部门，把数字当作游戏，当作一种操作和治理手段的现象。省级政府作为数字技术任务的发起者，市、县政府作为承上启下、推动任务传递的承担者，乡政府作为数字技术的执行者，村干部是数字信息统计的委托人。省级政府利用互联网技术不断扩大数字层面的设计与统计，每年度或者每季度都需要进行常规的材料报送，而且不时还要临时报送。作为承担者、执行者和委托人，对于数字本身的真实度都不太关注，却更注意数字填报是否符合上级的要求、考核的指标以及传递的效率，有时甚至会人为改变数字来确保完成任务。村干部也只关心扶贫项目的执行和落实是否按照自己的利益和意愿进行分配，在过重的考核压力下，常常通过统计加估计的方式应对扶贫考核。此外，数字技术的有效发挥依赖数字收集，而农民通常只考虑养家的概念，无工资和收入的认知，大多数贫困户无法说出自家年收入是多少。这样就无法保证数字的可计算性、可信度和有效性。因此数字无法顺利下乡，最终导致扶贫治理效果不显著。

一味地追求数字，而不追求质量，造成有些方面只能是通过做账的方式去完成，然实际的东西却没有办法实现，比如种养一年收入可以解决劳动力，理论上是说得过去的，但实际上没有这样的地理条件、气候条件和发展产业条件，这一切就无从谈起，扶贫干部苦的不是干活累，也不是工作量大，主要在农村开展扶贫工作对政策消化、扶贫感觉压力大。又如小额贷款、低息贷款，听起来像白拿钱，但具体在村里当地操作的时候比较困难，因为小额贷款的门槛不会因为是贫困户就降低，贷款是有风险的，村委会也无法担保，金融机构该如何防范就如何操作，各种申报材料、佐证材料非常繁琐，而且村民文化水平低，根本应付不了这种材料的准备和递交。通常贷款是有需要的人才贷款，没有需要的人就不用贷款，但是省级扶贫办也会下达这个贷款完成的指标任务，变成一种量化的考核，比如省里下达的指标中要求每个村必须完成多少单小额贷款、低息贷款，最后将积极的东西变成消极的东西，导致村干部和驻村工作队只能变相完成任务，反正指标制定了小额贷款、低息贷款的具体数量，也没有规定每单的金额，那在实际操作中，往往偏向于申请一两千元的贷款，资金批复时间短，任务也能顺利完成，但这一两千元对农民来说，实际没有多大帮助，村干部和驻村工作队只是为了配合上级任务完成，这就是上级政策和基层在实施过程中的主要矛盾，也体现了数字扶贫的问题。

五、结语

贫困治理需要一种内生发展机制，旨在促进贫困群体与贫困区域协同发展，激活发展动力，阻断贫困发生的动因。解决好贫困治理实践中存在的具体问题，才能以各种扶贫策略为杠杆促进扶贫开发，才是推动贫困地区发展、增加贫困农户收入的有效途径。如何采取有效措施进行贫困治理，从根本上消解贫困产生的因素，值得我们作进一步深入研究。