科研事业单位实施内部控制管理的思考

薛彩荣 沈丽丽

一、某研究所内部控制管理现状

某研究所是中国科学院下属的科研事业单位，负责某高端科研领域的研究与开发，是国内该科研领域的中坚力量，科研经费是研究所的主要收入来源，科研项目为主要核算对象。研究所领导历来高度重视内部控制建设，严格执行《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），召开领导班子会议专题讨论并布置了内部控制工作，成立了“内部控制工作领导小组”，所长和党委书记任组长，纪委书记和副所长担任副组长；并由纪检监察审计办公室和财务处共同牵头，协调各职能部门梳理制度、编写各经济活动的内部控制流程和风险防控控制流程；以科研项目经费管理为重点领域，以收支业务管理、合同、采购、基建项目、对外投资等为主要风险点开展风险评估和防控。通过调研、召开会议，在研究确定风险防控点的基础上，梳理管控制度、完善工作流程；在实际工作中严格执行流程，定期自查、评估并持续改进。

2012年至2018年，研究所共完成经济活动内部控制流程88项，包括：预算控制、合同控制、工程项目控制、科研项目控制、采购控制、固定资产控制、对外投资控制、货币资金和票据控制、财务报告控制、内部控制监督与评估、综合控制等内容；风险防控控制流程共126项，具体情况如下。

1.在科研项目管理方面，通过组织协调项目申请、执行、结题验收等全过程的监督管理，建立起了在科研项目管理、科研经费管理、科技成果管理和科研道德管理四个方面共计22项经济活动内部控制流程和21项风险防控控制流程，保证了从科研项目管理责任、立项控制、经费管理包括子课题预算控制及项目转移等流程控制。

2.在收支管理方面，严格按照收支预算，通过层次审批、审核与复核程序，确保相关业务的真实性与合法性。

3.在合同管理方面，通过制度修订关注主要管控的风险点，进一步完善了合同管理制度，加强合同订立、归口管理以及对合同履行的控制，降低了风险，历次审计未发现不符合项。

4.在采购业务管理方面，通过分析政府采购业务内部控制风险点，完善研究所采购制度，严格按照各项业务流程办理日常工作，尤其关注关键控制点，避免出现不按管理规范组织报价、开标过程不透明的问题。

5.在建设项目管理方面，通过规范基建项目建设程序，项目立项、招投标及质量管理水平逐步提高；造价控制能力得到加强；并逐步实现规划、计划、申报、审批、实施、验收及运维等各阶段有节奏、有步骤的进行。

6.在对外投资方面，为规避产业化方向不明确、股权结构不合理、治理结构不规范以及研究所在企业运营过程中无话语权、投资协议存在法律漏洞等风险，组织行业专家、产业顾问对技术成熟度、市场情况作深入调研，进行产业化前景审慎分析；对合作方进行深入了解，对投资方案进行反复研究论证；投资协议经过法律顾问审核；对外投资前组织尽职调查；对于投资已有公司或者股权比例发生变化，组织对公司进行整体价值评估，防范国有资产流失。

7.在内部控制的监督管理方面，针对重点经济业务领域，纪检监察审计办公室按照内部审计工作流程，认真开展科研经济业务真实性合法性内部审计。同时，根据研究所内部控制管理规定，坚持“精细化管理”理念，把握关键环节，注重风险防控，严格过程管理。

二、内部控制应用情况

（一）科研项目管理方面

1.预算变更。研究所财务处成立预算管理部，由财务处与科技处人员组成，专门就纵向科研项目实行全过程预算管理。在项目执行过程中，有自发的预算调剂需求或预算管理部在过程监督中发现项目需进行预算调剂的，项目组填写“预算变更申请及审批单”，科技处牵头、会同财务处从目标相关性、合规性、合理性方面初步审核预算变更申请。

初步审核时，区分一般事项预算变更和重大事项预算变更：一般事项预算变更，预算变更申请经财务处负责人、科技处负责人复核签字后报主管所领导和单位法人审批；重大事项预算变更，科技处牵头，会同财务处，组织所内“预算变更评审小组”（含至少2名副高级职称以上所内或所外的科研人员）论证评审，通过评审后，预算变更申请（附评审意见）经财务处负责人、科技处负责人复核签字后报主管所领导和单位法人审批。

2.赤字运行。部分科研项目立项后，资金拨付缓慢，为了支持科研业务开展以及减少因此而引发的调账情况发生，单位允许科研项目“赤字运行”。由项目负责人填写《账号赤字运行申请表》，所在研究部门领导签字同意后，提交科技处审核和主管财务的所领导审批，财务处依据已审批的赤字金额为项目录入保留款，并控制支出。

（二）收支管理方面

财务处建立并完善“三级复核体系”，将“审核、复核、再复核”贯穿于整个会计业务处理的全过程，保证单位经济活动合法合规。财务人员从基础审核工作入手，按照国家、中科院及单位相关财务规定对每笔科研经济业务的真实性、合法性、合理性进行审核并形成记账凭证；复核人员对记账凭证及后附单据进一步核对；财务负责人最终对关键环节、重大资金往来再一次复核，形成三级复核体系。

（三）采购与外协外包业务管理

1.采购业务。项目组提交“采购申请单”，经所在的研究部门核准后，资产处审核相关内容，审核通过后签订合同并实施采购。到货后，资产处、研究部门对采购物品履行验收、入库、出库领用登记手续后，再到财务处办理结算手续。

2.外协外包业务。项目组提交“外协外包申请单”，经所在的研究部门核准后，质量处审核相关内容，审核通过后签订合同并实施采购。外协业务完成后，质量处、研究部门对外协结果履行验收、验证等手续后，再到财务处办理结算手续。

三、取得的成效与存在的问题

（一）取得的成效。 研究所通过内部控制体系的建设与实施，取得了一定的成效。

1.增强了研究所各级负责人对内部控制工作重要性的认识。在内部控制工作领导小组的协调推动下，各职能部门积极参与内部控制建设，充分认识了内部控制建设与评价对履行管理职能的重要意义。

2.初步建立了内部控制工作运行机制。各职能部门结合业务实际，梳理、更新了经济活动内部控制制度和相关流程，组织开展内部控制专题培训，进一步明确了内部控制管理在研究所的定位。

3.促进了内部控制工作的队伍建设。以内部控制评价为契机，加强了各部门对内部控制知识的学习，增强了全体职工的内部控制意识，强化了重点人员的内部控制理念，为内部控制工作的有序开展、不断完善奠定了良好的基础。

4.提高了整体管理水平和风险防范意识。通过内部控制管理体系的建立，研究所进一步完善了决策机制，细化了重大事项的决策流程，有效引导各业务环节的风险分析和防控，提高了全员风险防范意识，在重大风险评估和防控方面有所突破。

（二）存在的问题

通过日常工作反馈、自我评价，以及巡视、审计等外部检查工作，也发现了自身在内部控制风险评估、合同管理等方面存在薄弱点：

1.内部控制风险评估方面仍存在不足。在编制《经济活动内部控制流程》过程中，对每项业务进行了风险评估，但未形成专门的风险评估报告，也未针对风险评估结果一一制定整改措施，从而对经济活动中的风险评估不够全面和系统。

2.制度执行方面仍会受人为因素影响。单位虽然建立了一系列内部控制制度，编制了较全面的内部控制流程图，但制度和流程的执行往往会受“人”的因素影响，造成执行偏差，出现控制漏洞。比如合同管理方面仍存在合同要素不全、合同订立环节存在倒置等情况；采购管理制度方面存在非中央国家机关会议定点场所召开会议情况；差旅费审批制度方面存在未严格执行事前审批、事后补批的情况。

四、改进建议

自2019年1月1日起，包括科研院所在内的事业单位全面实行《政府会计制度》，要求建立权责清晰、规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。同时，《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，要求科研管理应以结果为导向，放权与问责相结合，坚持内控建设、成本核算、科研人员诚信底线，关注经济、效率、效益、公平。

在中央科研经费体制改革的新形势下，研究所在稳步开展各项业务工作的同时，积极学习掌握国家对科研院所的新政策，将政策“红利”和内部控制风险防控综合考虑，修改完善风险防控流程，在把握关键的风险点防控的前提下，落实“放管服”要求。同时，将内部控制工作机制、风险评估、信息化建设、合同管理等领域作为单位下阶段内部控制的重点工作和改进方向，进一步提高内部控制水平和效果，逐步构建内容全面、程序严密、配套完备、有效管用的内部控制体系：

1.完善内部控制工作方案，修订和完善研究所内部控制管理制度，形成一套较为完善的内部控制手册和经济活动内部控制流程，建立健全研究所内部控制长效工作机制。

2.在修订风险防控控制流程、经济活动内部控制流程的基础上，定期开展内部控制风险评估，形成风险评估报告，并有针对性的制定整改措施，持续追踪关注重点风险领域的整改措施落实情况。

3.加强内部控制管理的信息化建设，降低内部控制管理中“人为”因素的影响。在制度设计和执行中，引入信息化系统，将流程固化在系统中，通过系统审批，规避“人为”影响因素。

4.加强合同管理，进一步完善联合审议机制，尤其是对影响重大或法律关系复杂的合同文本，强制要求各职能部门开展联合审查，并要求对其负责的合同履行情况进行有效追踪和监控。