美国排污权交易政府监管对我国的启示

纪圣驹

排污权交易是通过市场机制治理环境污染的重要手段，其运行机制为赋予环境容量产权属性并明码标价，允许在一定条件下进行交易，促使排污单位节能减排以减少生产成本，达到控制污染物排放目的。在排污权交易当中处理好政府与市场的关系，充分发挥市场作用的同时，又能够通过政府监管弥补市场机制的不足，是排污权交易制度成功的关键。政府的监管需要适度，既不能使市场失去活力，也不能使市场失去秩序。政府监管的度，应当由法律制度加以规范，以指导和监督政府履行好排污权交易市场监管职能。

一、我国排污权交易政府监管法律制度存在缺憾

（一）排污权交易政府监管缺乏全国性法律规范

当前，我国尚没有一部地方性法规和全国范围内通行的法律规范，明确规定政府在排污权交易当中应行使哪些职权，这就导致排污权交易政府监管在实践当中遭遇尴尬。以排污权场外交易为例来说明，排污权场外交易，顾名思义指的是不在排污权交易场所内发生的排污权交易。

排污权是有经济价值的，所以有些排污单位会把排污权交易作为一般等价物来使用，用于企业出资、冲抵账款、抵押担保等。场外交易使得排污权用途不仅限于支撑企业生产，还使排污权具备了金融工具属性，大大加强了排污权的流通性，提升了排污权的价值，能够刺激企业更加积极地参与排污权交易，对于排污权交易市场的活跃和排污权交易制度的发展无疑是一件好事。国家层面立法和规范性文件当中，对于排污权场外交易的效力如何并未进行规定，在各个试点地区的排污权交易规则当中，对于排污权场外交易的效力规定不一，有不予回应者，也有明确规定无效者。比如重庆市、湖北省。全国性法律规范的缺位和各地不同的做法，使得排污权场外交易存在法律风险，阻碍了排污权场外交易的发展。湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院就在湖北花果山实业有限公司与来凤宏发钡盐有限责任公司确认合同无效纠纷一案当中，判决排污权场外交易合同无效。

（二）排污权交易政府监管对于跨省排污权交易支持不足

目前，实行排污权交易的地区中，已经组建了省一级的统一交易平台，但是除了粤港地区的火力发电厂之间通过《珠江三角洲火力发电厂排污交易实验计划》等文件就跨区域排污权交易进行了安排之外，目前我国排污权交易制度实施过程中，暂时没有跨区域排污权交易的实践。

上述现象，与当前排污权交易监管制度密不可分。排污权交易的上位制度是污染物总量控制制度和排污许可制度，污染物总量控制指标是分解给各个省区市，然后各省区市在本辖区内将污染物总量控制指标分解给各排污单位，各排污单位所申领的排污许可的最大值就是本单位认领的污染物控制指标，各排污单位的排污指标如果有剩余才能投入市场交易。之所以大多数地方都没有开放跨区域排污权交易，是因为如果在污染物总量控制制度的执行方式不变的情况下，开放了排污权跨区域交易，一旦本省购入的排污权指标大于卖出的排污权指标，势必造成本省份无法完成污染物总量控制指标，招致国务院有关部门的处分。

（三）排污权交易并未将所有排污单位纳入控制范围

餐饮、医疗、畜禽养殖、城镇污水集中处理设施、垃圾渗滤液处理设施是人们生活正常运转所必需的排污单位，每天都在产生大量的污染物，排放到空气和水体当中。但是，以上场所目前并不在污染物总量控制制度的管辖范围之内。部分地方对于排污权交易有这样一种认识：污染物总量控制制度管辖的排污单位才实行排污权交易，不管辖的单位不实行。因此，某些排污权交易试点地区直接将餐饮、医疗、畜禽养殖、城镇污水集中处理设施、垃圾渗滤液处理设施排除在排污权交易之外。这样做法实际上放弃了以市场机制治理这些排污大户的污染，背离了排污权交易的初衷。

二、美国排污权交易政府监管实践

（一）大气污染物排污权交易监管实践

1974年，美国国家环保局（EPA）开始推进“清洁空气项目”，将戴尔斯等人的排污权交易理论付诸实践，用于治理大气污染。“清洁空气项目”由气泡政策、补偿政策、银行政策三项组成。1977年修正的《清洁空气法》将补偿政策正式纳入法律当中。补偿政策的要旨在于政府可以批准空气质量不达标的地区进行项目新建、扩建，但是需要购买排放指标。政府有条件许可环境质量不达标的地区新建、扩建项目，看似加剧了污染，但同时也鼓励了现有污染源通过排放指标交易获得经济利益，使得企业治理污染的成本得以回收甚至能够有所盈余；另一方面，空气质量不达标的区域也可以通过新建、扩建项目所获得的收益改善空气质量。银行政策的主要内容是，赋予现有污染源通过减少污染物排放所获得的排污征信以货币属性，企业可以将排污征信存入排污银行，政府允许企业将排污征信出售以获得经济利益。排污银行在排污权交易当中扮演着中介的角色，为减排信用的购买者和出售者牵线搭桥，帮助两者达成公平合理的排放信用买卖协议。气泡政策主要面向的是排放点不唯一的污染源，允许污染源各个排放点之间的排污量互相调剂。“清洁空气项目”的成功运行代表美国排污权交易制度已经初具规模。

在上述政策实践的基础上，1990年美国国会通过《清洁空气法》修正案，在法律上确认了“清洁空气项目”当中三项政策的效力，赋予了大气污染物排污权交易制度的法律地位。1995年，为应对酸雨问题，EPA在全美启动了酸雨计划（Acid Rain Programs，ARP）。酸雨计划旨在减少二氧化硫与氮氧化物排放，以提升空气质量。二氧化硫与空气中的水结合将形成酸雨，破坏环境的同时危害人民的人身与财产安全。

ARP在美国政府的主导下，分两个阶段实施：第一阶段从1995年至1999年，第二个阶段从2000年开始。第一阶段的目标是在2000年之前使分布在110个污染严重电厂的263台机组减排至570万吨二氧化硫。为此，美国政府于1995年发行了869万吨排放许可，其中555万吨二氧化硫许可分配给263个严重污染电厂所有的机组。第二阶段，参与主体扩大到更多电厂：2 128家装机容量超过25兆瓦的发电厂、生产规模将扩大至25兆瓦的老电厂、1991年后投产运营的新电厂、自愿申请并获得批准的排污企业。有排污企业自愿意味着排污权交易在排污单位当中已得到了认同，标志着美国排污权交易已经步入正轨。

在美国，政府不会在维持市场基本秩序中缺席，但是对于大多数市场交易行为政府持放任态度，保持最低限度的干预，排污权交易也是如此。美国国家环保局根据美国联邦政府与美国国会的授权，在排污权交易当中行使如下职权：一是设置污染物排放量控制指标，出台初始排污配额分配规则，并按照规则进行分配；二是定期调整污染物排放控制指标，持续降低排污配额以减少污染物排放；三是核查排污权交易出让方的污染物排放情况，确认富余排放配额的真实性；四是建立污染物排放实时监控系统，对企业的所有污染物排放进行跟踪监测，以监督排污权交易进展情况；五是对超额度排放行为给予行政处罚，除了按照超排放许可排放量扣减下一年度的排放配额之外，另外给予高额罚款，每超排1吨二氧化硫，按1990年不变价罚款2 000美元。

（二）水污染物排污权交易实践

1977年美国国会通过《清洁水法》，该法目的旨在减少水体污染物排放，改善水体环境质量。以《清洁水法》为核心，美国的水污染防控体系自此开始建立。《清洁水法》为两个制度赋予了强制执行力：国家污染物消减许可证制度和污染物最大日负荷总量制度。国家污染物消减许可证制度规定从点源向水体排放污染物的排污单位，如果没有获得水污染物排放许可证，排放行为即为非法，将要受到处罚。国家污染物消减许可证制度奠定了美国水污染物排污权交易的基础。以该制度为出发点，美国构建了水污染物排放信用交易制度。所谓水污染物排放信用制度指的是企业自愿减少的水污染物排放量获得环保部门认可后，可以作为排放信用进行交易。而污染物最大日负荷总量制度的运转机制是：对于水体每天可以容纳的最大排污量进行测算，并以此为基础，核定排污单位可以向该水体排放的最大污染量，以此为基础，向各排污单位发放排污许可。上述两个重要制度，为美国在全国范围内推行水污染物排污权交易提供了法律依据。

上世纪80年代开始，美国部分州已经展开了流域排污权交易的探索。1981年，在福克斯河流域，威斯康辛州启动了水源排污权交易计划试验，参与交易的主要是在流域内的14个造纸厂。1984年，科罗拉多州在狄龙湖流域和Cherry Creek流域试行磷排放交易计划。2003年美国环境局出台《水质交易政策》。《清洁水法》当中的交易与许可证制度在水质交易政策中结合在一起，该政策将点污染源、非点污染源、流域总许可证等交易方式一概予以认可，认同各个流域视自身情况选择交易方式。当然，该政策的主要任务和《清洁水法》是一脉相承的，也是要追求水污染物排放量的降低和水体质量的改善。按交易对象不同划分，美国水污染物排污权交易大体可以分为三类：一是生化需氧量交易，主要发生在点源之间；二是氮、磷排放权交易，主要发生在点源与非点源之间；三是是油脂和重金属排放权交易，主要发生在厂内排污口之间。据不完全统计，美国至少已经有20个州级行政区域启动了水污染物排污权交易，另外还有一部分州际间的流域排污权交易也已经开始，比如发生在切萨皮克湾流域的水体营养物质排放权交易。

三、美国排污权交易政府监管对我国的启示

（一）全国性排污权交易法律制度应当建立健全

在排污权交易领域，美国的立法走在了推行政策的前头。大气污染物排污权交易当中，美国国会1990年通过《清洁空气法》修正案，以法律形式要求政府推行排污权交易，为1995年推行酸雨计划扫清了法律障碍。1990年《清洁空气法》修正案当中，纳入了酸雨计划和氮氧化物的交易方案，以法律的形式赋予了交易计划强制执行力，使得美国的排污权交易项目于法有据。美国《清洁水法》中确立的国家污染物消减许可证制度和污染物最大日负荷总量制度，成为了美国水污染物排污权交易的法律依据，美国各州和联邦环保局以《清洁水法》为依据，使推行水污染排污权交易变得畅通无阻。反观国内目前为止还没有一部具体规范排污权交易的全国性法律法规，国家立法对于排污权的性质和法律定位没有明确界定，学术界实务界莫衷一是，各个试点地区因为缺乏明确的法律依据，排污权交易的进一步发展受到限制。

（二）排污权交易市场主体应当扩大到所有与治理污染有关的主体

美国政府对各类主体参与排污权交易持开放态度，除了排污单位之外，环保公益组织和个人也可以基于维护生态环境公共利益的目的，参与到排污权交易当中。排污权交易控制范围的广泛性，使得所有污染源都不能在排污权交易当中置身事外；同时，可以买卖排污权的主体泛化，也就意味着市场竞争更为激烈，排污权的稀缺性相应提高，排污权的市场价值也就水涨船高，这也就意味着企业如果没有办法很好地控制污染物排放量，就要付出更多的成本以购买排污权，维持正常生产。这就迫使排污单位必须在清洁生产、减少污染排放上加大投入。在市场机制作用下，越来越多的排污企业出于节约成本提高效益考虑，纷纷致力于污染治理技术提高，使得社会治理污染压力减小。当然，为使得排污权的价值能够保持在高位，在风险可控的前提下，允许一定程度排污权投机行为，也成为了美国排污权交易当中一大特色。然而在我国，部分地区将餐饮、医疗、畜禽养殖、城镇污水集中处理设施、垃圾渗滤液处理设施排除在排污权交易市场之外，这就使得我国排污权交易制度并不能控制所有的污染源，排污权交易主体范围也被限缩，不利于排污权交易的发展。

（三）应当推动排污权跨区域交易发展

从排污权交易的区域来看，酸雨计划覆盖美国全境，25MW以上的机组无一例外被列入排污权交易范围，所有的排污单位都可以在全美范围内进行买卖；美国水污染物排污权交易更是以流域为单位，而不是以行政区划为单位，实现了跨行政区域的排污权交易。美国的排污权交易打破了行政区域的局限，形成了全国统一市场，排污单位不论是购买还是出让，都有非常充足的选择余地。实践证明跨区域排污权交易的活跃，成为了美国排污权交易取得成功的原因之一。

反观我国排污权交易除极个别例子之外，仅局限于试点区域之内，并未形成跨区域排污权交易市场，全国统一市场的建设推进缓慢。排污权跨区域交易的不通畅最直接的后果是：治理污染成效显著的排污单位排污权存在结余，但是只能在本省份范围内出售，不能在更大范围内兜售，在交易当中处于不利地位。排污权的价格容易被压低，排污单位通过排污权交易取得的经济效益有限，自然就会打击到企业治理污染、节能降耗的积极性。与此同时，其他省份一些技术水平落后的企业排污权配额不足，在当前制度下没有办法购买到其他省份的排污权，只能向本省区域内的其他排污单位采购，选择的范围被压缩了，在交易当中处于弱势地位，不得不接受更高的价格。简而言之就是想买的买不着或者必须高价购买，想卖的卖不出去或者卖不出好价格，排污权交易市场的资源配置没能达到最佳状态。