新时代推进事业单位内部控制体系构建的思考

2020-12-24容啟赞

中国农业会计 2020年5期

容啟赞

内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。健全内部控制机制能合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实，有效防范舞弊和预防腐败，提高单位运转效率，促进事业单位控制目标实现。

一、全面推进事业单位内部控制的重要意义

（一）全面推进内部控制是贯彻党中央依法治国方略的重要举措。党的十九大报告论述“习近平新时代中国特色社会主义思想”时，把全面推进依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一。习近平总书记2015年在十八届中央纪委第五次全会上也强调，推行权力清单制度，公开审批流程，强化内控流程控制，防止权力滥用。可见，全面实施内部控制体系建设是依法治国的重要保障。

（二）全面推进内部控制是落实党风廉政建设的重要保障。全面实施内部控制规范，要求权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗授权，定期轮岗，优化内控流程，以达到防治权力滥用，有效预防腐败行为发生。同时，全面实施内部控制，将对应的管控措施嵌入到事业单位日常业务活动全过程，实现了防治腐败“关口前移”，推动廉政风险防控体系构建，把权力真正关进制度的笼子。

（三）全面推进内部控制是识别防控各类风险的重要工具。全面构建内控体系建设，是构建事前、事中、事后全过程监督管控体系，形成一体化动态监控和防范各类风险的体制机制的重要措施，为实现全面识别风险，科学评价风险，制定风险应对策略，发挥内控体系建设“免疫”功能和保驾护航作用。

（四）全面推进内部控制是实现现代治理体系的重要途径。十九大报告提出，要以新发展理念为指导，谋划带动单位科学、健康、绿色、高效发展，全面提升单位履职能力。全面推进事业单位内部控制建设，是贯彻落实十九大精神的重要举措，要求规范内部经济和业务活动，完善内部权力的运行机制，健全科学高效制衡机制，转变职能定位，规范管理活动，优化业务规程，注重服务质量和服务效率，努力构建科学、合理、廉洁、高效的服务型机构。

二、事业单位内控体系存在问题分析

事业单位健全内部控制体系建设，以达到保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、有效防范舞弊和预防腐败，提高事业服务效率和效果。然而，内控体系建设和实施过程中依然存在弊端和问题。

（一）内部控制建设不健全并缺乏有效实施。一方面，内部控制缺乏全面性和重要性。内部控制未能全面贯穿于单位经济活动决策、执行和监督全过程，未能全面实现对经济活动控制。内部控制风险评估和风险管理不到位，未能全面关注到单位重要经济活动和重大风险环节，个别内控制度形同虚设。另一方面，内部控制缺乏制衡性和适应性。内控制度在单位内部管理、职责分工、业务流程等方面发挥相互制约作用，但随着外部环境、单位经济活动调整也需不断修订完善制度。但是，检查发现依然存在不相容岗位不分离等失衡问题，内控制度更新滞后，制度与事业发展实际适应性不强等突出问题，一定程度上阻碍了事业健康发展。

（二）内部控制和风险管理缺乏系统化认识。一方面，全员参与内控建设重视程度不够。内控体系建设是一项由单位各层级成员自上而下共同参与完成的一项系统工程，实际建设和实施过程中，缺乏强有力单位组织保障，各层级成员责任不明确，领导层不重视，内控体系建设工作难以推进。另一方面，缺乏内控风险全局性考虑。内部控制组织保障和风险评估管理还未真正落实到位，存在内部控制沟通协调和联动机制不健全，经济活动的决策、执行、监督未实现相分离，议事决策机制、岗位责任制、监督机制未形成有机整合。同时，内控关键岗位人员专业化、系统化管理多有不到位。

（三）内部控制绩效考核和监督机制未形成。一方面内部控制报告缺乏公开透明。内部控制信息公开是对内部体系建设起到促进作用，但是普遍存在推进内控信息公开不力问题，未能定期按月、按季或按年度公开内部控制信息，难以形成规范有序、及时可靠的内部信息公开机制。另一方面内部控制内外监督力度不够。保障内部控制有效实施必须有一套完整的内外监督机制，而内控建设和实施过程中，存在内控检查、审计及巡视工作与内控体系建设工作相脱节，内控体系存在的问题得不到充分重视，整改落实不到位。

（四）内控刚性执行不力和信息化建设水平低。一方面，内部控制执行意识和专业水平较低。单位层面对内控执行重视不够，制度执行意识不强，部分内控制度形同虚设或流于形式，无法达到事前、事中、事后一体化管理效果，未能形成沟通协调机制。内控体系构建需要全员参与，关键岗位人员既要懂业务，也要懂管理，实际上却是存在只有懂业务而不懂管理，或者只懂管理而不精通业务的问题。另一方面，内部控制信息化构建程度较弱。内控信息化建设是确保各层级、各业务内控制度有机连接和形成系统化监控的有效保障，然而存在内部控制信息系统建设重视程度不够，信息化建设投入不足，出现工作效率低下、管理漏洞监控不到位、内控制度碎片化等现象。

三、全面加强事业单位内控体系构建的策略

根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关规定，要全面推进内部控制建设，规范经济业务活动行为，强化内部权力运行制约，防止权力滥用，建立健全科学高效制约和监督体系，促进单位公共服务效能提高。提升内部治理水平，应该从以下四个方面强化内控体系建设。

（一）加强组织领导，完善制度建设

1.完善内控组织架构是前提。《行政事业单位内部控制规范（试行）》第六条规定“单位负责人须对内部控制的建立和健全有效实施负责”。因此，强化单位负责人在内控体系建设的主导作用，建立内部控制领导小组，由班子成员担任成员，确定内部控制工作牵头部门、参与部门、监督部门各负其责，并设置内控工作联络员岗位、专员管理岗位等，以此形成沟通协调机制。

2.更新观念强化意识是关键。要加强宣传内部控制的重要性，单位主要负责人和各部门负责人要起到带头示范作用，积极组织全体成员参与内控体系建设业务学习，强化对关键内控岗位成员和重要业务骨干的培训，改变原先“内控与我无关”的旧观念，形成全员积极参与、上下同心同步等联动机制。

3.健全内控制度是重要保障。梳理业务流程，明确业务环节，分析隐患漏洞，针对隐患找到应对策略，完善内控制度建设，设计出一套不相容岗位相互分离、相容岗位互相监督的内部审批控制程序，最终形成一套分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗的制度体系。

（二）梳理重点业务，制定管控措施

1.梳理和制定预算编制和收入支出流程。着重分析和评估预算编制的沟通协调机制，要确保财务预算、资产配置、实际工作有机结合，严格执行预算批复内容强化收入支出管理。分析和评估经济业务发生是否执行审批程序，各类凭据是否具有真实性和合法性，是否按规定保管使用财务印章，确保决算报表具有真实性、完整性和准确性。

2.梳理和制定政府采购和资产管理流程。加强分析评估政府采购和资产管理归口部门是否明确，要严格按照预算、计划等有关规定组织执行政府采购活动和执行验收程序，并强化资产清查盘点，规范政府采购档案资料管理，避免国有资产流失，确保国有资产保值增值。

3.梳理和制定重大项目和合同管理流程。分析和评估重大项目是否依照概算批复、预算批复、经济合同条款等办理经济业务活动，“三重一大”事项应该履行集体决策程序，有效监控合同履行情况，提升纠纷协调和处置能力。完善重大项目资料和重要合同归档管理，确保各项经济活动支出具有真实性和合法性。

（三）持续优化内控，强化风险评估

1.持续推进内控体系建设，强化治理体系创新。内部体系建设是以风险为导向的，是一个动态的、不断创新和完善的过程，是以风险识别和风险评估为基础，对现有制度继而分析、继而设计、继而创新、继而完善，不断发现问题和不断创新管理方式，形成一套动态创新的治理制度体系。

2.完善风险评估机制保障，强化风险防范管理。建立经济活动风险评估管理机制，对内部管理风险进行全面、系统和客观的评估分析，明确风险评估管理机构及成员，明确风险评估方法和风险管控方式，形成定期公布风险评估报告工作机制。

3.借助现代电子科技工具，优化内部控制管理。借助信息系统技术实施内部控制流程设计，减少人为干预因素，形成沟通协调的联动机制，做到不相容岗位相分离，明确内部电子授权审批流程，明确流程归口管理部门。另外，加强预算会计及重要凭据等电子化档案管理，培养使用一批既懂得现代信息化系统、又懂得内控管理的新时代技术人才。

（四）加强监督检查，注重绩效考评

1.健全内控考核评价，加强绩效评价管理。狠抓内控制度建设，加大内控执行检查力度，强化内控制定、执行和自我评价能力，强化问责机制，加强内控考核评价和结果运用。另外，坚持单位自评和外部专家考评相结合方式，积极探索内控体系建设与绩效目标考核相融合的工作机制，并将内控考评结果作为单位及个人评优、评先的重要参考依据。

2.融合巡视审计工作，强化外部监督管理。将内控单位层面和业务层面的内控情况纳入巡视和审计范围，重点关注被检查单位内控运行机制、决策机制、评价和监督机制以及关键岗位设置、重点领域管控等情况，发现内控运行问题并提出整改意见，督促其完成整改，进一步提升巡视和审计结果运用水平，促进被检查单位内控体系持续建设完善。

3.建立内控报告制度，加强内部督促管理。应该按季度、半年、年度向主管部门和单位内部公开内控制度建设执行情况。重点关注单位内控层面包括内控机构组成情况、运行情况、权力集中重点领域和关键环节制衡机制建设情况。重点关注业务层面包括制度适用领域、内控职责分离情况、健全内控制度情况及内部控制执行情况。重点关注信息系统层面包括内部控制信息系统建设方式、涵盖范围、改造升级、互联互通实现情况以及内控数据平台建设情况。