海南自由贸易港税收政策影响效应评估

王培 陈颖 钟丽娟

摘   要：2020 年6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，其中自贸 港税收政策关注度较高。为了解这些税收政策的效果及对省内生产经营企业产生的影响，本文对海南省 721 家企业开展问卷调查，以此评估自贸港税收政策效应，调查结果显示：自贸港税收政策在投资贸易、消费及发展和培育新兴产业、构建现代经济体系、改善税收营商环境方面效果明显，但所得税优惠政策对推动总部经济发展和海外直接投资不明显，“一线”进口部分商品和生产要素的零关税政策激励作用不大。在此基础上，本文从五个方面提出了相关政策建议，以期更好地让自贸港税收政策惠及企业、带动自贸港产业发展，为下一步继续出台配套性税收政策措施提供决策支持。

关键词：自由贸易港;税收政策;调查

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.11.007

中图分类号：F832文献标识码：A           文章编号：1003-9031（2020）11-0057-09

2020年6月1日，中共中央、国务院印发《海南省自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》），致力于将海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户。为建立与高水平自由贸易港相适应的政策制度体系，《总体方案》从贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输往来自由便利、数据安全有序流动等11个方面，共推出39项总体改革举措和制度安排，其中对税收制度做出重要安排，配套的税收政策随后相继出台。为了解这些税收政策的效果及对省内生产经营企业产生的影响，中国人民银行海口中支对全省19个市县区721家企业开展问卷调查，为下一步继续出台配套性税收政策措施提供决策支持。

一、海南自贸港内被调查企业的基本情况及反映的问题

（一）被调查企业的基本情况

本次调查企业主要来源于海南省税务局提供的重点税源企业及洋浦、澄迈、琼海三个重点产业园区的企业，涉及19个市县区721家。从企业属性上看，地方国有企业32家、占比4.4%，中央国有企业62家、占比8.6%，集体企业12家、占比1.7%，民营企业525家、占比72.8%，外资企业21家、占比2.9%，其他企业68家、占比9.4%。从企业是否上市来看，上市企业60家、占比8.3%，未上市企业661家、占比91.7%。从规模上看，大型企业44家、占比6.1%，中型企业188家、占比26.1%，小型企业328家、占比45.5%，微型企业328家、占比21.8%。从三次行业来看，第一产业企业67家、占比9.3%，第二产业企业138家、占比19.3%，第三产业企业511家、占比71.4%。从自贸港规划的现代产业类型来看，旅游业企业89家、占比12.3%，现代服务业企业203家、占比28.2%，高新技术企业74家、占比10.3%，其他行业企业343家、占比属47.6%。

（二）被调查企业面临的问题

一是外向型程度偏低，外贸收入和利润贡献不大。在被调查企业中，95.6%无外贸业务。85.7%的外贸企业中外贸收入占比不过半，21.3%的外贸企业外贸亏损，外贸利润占比过半的外贸企业仅有14.8%。

二是总部企业较少，辐射带动能力有限。在被调查企业中，具备总部经济特征的企业占比不及四分之一（24.32%），多数主体是固守海南的本地企业，对海外、省外辐射影响较小。

三是集团经济活力不强，多数本地企业层级较低。在被调查企业中，具备集团经济特征的企业占比约三成（30.03%），集团在海南设立的企业属于最底层子公司占比高达60.16%。

四是一线投资往来占比小，二线投资内引多于外投①。在被调查企业中，九成和八成半企业未在海外和外省设立分支机构或子公司;接受海外和外省投资设立子公司占比分别为5.33%、44.26%;在海外和外省投资设立子公司占比分别为1.17%、8.98%。

五是企业转型升级难度大。受自贸港房地产严控政策和新冠疫情双重因素的影响，41.25%的企业反映市场环境恶化，21.21%的企业反映经营成本高，14.38%的企业反映资金流比较紧张。

此外，部分企业反映存在行政管制严、产品和服务技术含量低、供应链不稳定、规模不经济等不利因素，特别是在营商环境方面有待进一步改善。

二、海南自贸港主要税收政策措施

《总体方案》中要求按照零关税、低税率、简税制、强税制、分阶段的原则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度，2025年前和2035年前主要税收政策内容如下（见表1）。

为落实上述税收政策制度，财政部、税务总局、海关总署等部门对有关税收政策进一步细化，先后下发《关于海南自由贸易港企业所得税优惠政策的通知》（财税〔2020〕31号）《关于海南自由贸易港高端紧缺人才个人所得税政策的通知》（财税〔2020〕32号）《关于海南离岛旅客免税购物政策的公告》（财政部 海关总署 税务总局公告2020年第33号）。

2020年7月31日，国家税务总局海南省税务局下发《关于海南自由贸易港企业所得税优惠政策有关问题公告》（国家税务总局海南省税务局公告2020年第4號），对15%所得税率适用，旅游、现代服务、高新技术产业企业境外直接投资所得免税，新购置资产一次性扣除或加速折旧和摊销等有关问题的税收管理予以进一步明确，作为财税〔2020〕31号的对接补充。2025年以前，鼓励类产业目录采取正面清单方式管理，名录内行业将首先享受税率优惠，包括国家发改委发布的《产业结构调整指导名录（2019年本）》、国家发改委和商务部发布的《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》以及国家发改委2020年9月1日发布的《海南自由贸易港鼓励类产业目录（2020年本）》，但最后一项新增鼓励类产业名录目前正处在征求意见阶段。2025—2035年，鼓励类产业名录将过渡到负面清单方式管理，除名录中限定或禁止行业外，全部可享受15%税率优惠。

2020年8月26日，海南省政府印发《海南自由贸易港享受个人所得税优惠政策高端紧缺管理人才清单管理暂行办法》（琼府〔2020〕41号），作为财税〔2020〕32号的对接补充，对在海南自貿港实质工作满1年、连续缴纳社保满6个月、纳税年度收入达30万元人民币以上、并经过本省人才管理部门认定且属于紧缺人才需求目录范围内的境内外人才，实际税负超15%部分，在汇算清缴时退还本人。同时，该文件以附件形式推出《海南自由贸易港行业紧缺人才需求目录》，列示了在旅游、现代服务、高新技术、农业、医疗、教育、体育、电信、互联网、文化、维修、金融、航运、物流建筑海洋油气统计类等、其他共计15大类。2020年9月16日，海南省政府又印发《海南自由贸易港外籍“高精尖缺”人才认定标准（2020—2024年试行）》（琼府〔2020〕43号），补齐了外籍人才认定标注。

三、海南自贸港税收政策影响效应总体评估

（一）税收政策在投资、贸易、消费及发展和培育新兴产业、构建现代经济体系等方面发挥积极作用

调查显示30.59%的企业认为可有效促进投资，15.77%的企业认为有利于促进与“一线”的投资往来，14.82%的企业认为有利于促进与“二线”的投资往来。其中，8.42%的企业认为有利于本地对海外投资，7.35%的企业认为有利于海外对本地投资;2.71%的企业认为有利于本地对外省投资，12.11%的企业认为有利于外省对本地投资。28.71%的企业认为可以促进贸易，其中，18.03%的企业认为可以促进与“一线”的海外贸易，10.68%的企业认为可以促进与“二线”的外省贸易。15.03%的企业认为有利于促进海南免税品购物消费。2020年7月1日—9月30日，海南免税品销售额同比增长3.65倍，显示该政策对消费的巨大拉动作用。15.52%的企业认为有利于引入市场主体增量，培育和发展新兴产业，构建现代经济体系。5.17%的企业认为有利于促进生产，4.76%的企业认为利好资本市场，有利于本土企业在境内外金融市场融资。总体上，被调查企业认为自贸港税收优惠政策有积极作用。

（二）自贸港税收政策能及时有效对冲疫情不利影响，灵活性存在不足

新冠疫情虽导致国内外经济环境转差，对省内企业冲击较大，疫情期间的临时性纾困税收政策叠加自贸港税收政策后，30.24%和60.55%的企业认为对冲作用非常明显和比较明显。但由于自贸港税收政策采取正面清单管理及政策本身固有限制，一些遭受疫情影响的困难企业，当下难免感受不到政策红利。一些企业认为，自身所处行业在鼓励类产业名录之外，不会享受到直接红利。一些企业认为，疫情仍在海外肆虐、国内外经济环境难言乐观，当前内外贸都远未恢复正常水平，加上海南省企业存在诸多短板，税收政策发放的红利杯水车薪;一些企业表示，疫情影响下有营收才是首要问题，没有营收时所得税优惠政策无效。

（三）自贸港税收政策对冲海南省企业短板有一定效果，对提高本地企业竞争优势有难度

与外省企业相比，海南省本土企业面临着要素供给不力或成本过高、经营费用高、制度遵从成本高、产业不配套、基础设施保障能力弱、市场容量小、规模效益上不去、融资难融资贵等一些短板。海南自贸港税收优惠政策出台后，12.99%和25.14%的企业认为可超额、完全对冲，可获得与外地企业竞争优势或至少获得同等竞争力;54.24%的企业认为根据税收政策中性原则，可大部分实现对冲，能在一定程度上提高本体企业竞争力，但未必会获得竞争优势;7.63%的企业认为这种对冲效果不明显，因海南省要素成本高、生产保障能力弱等短板问题，非一朝一夕、一时之功可以克服，加上税收政策要保持中性，不可能赋予过多超额优惠。

（四）自贸港税收政策对改善税收营商环境作用明显，发挥实效存忧

按照“零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段”的原则，逐步推进实施自贸港税收政策体系的改革红利，会显著改善企业税收营商环境。除直接降低税负外，还会享受到较低的税法遵从成本，增强税企合作信赖关系，提高纳税服务满意度。调查显示，24.01%和58.38%的企业认为自贸港税收优惠政策对改善税收营商环境效果会非常明显和比较明显;12.64%、2.27%、2.70%的企业认为效果一般、偏弱、不明显，主要原因是：具备高新技术资格或西部大开发地区鼓励类企业，在已享受15%税率和所得税加计抵扣政策的情况下，当前自贸港税收政策实质吸引力不大;一些企业认为现行政策主要是引进外地或境外资金进驻本省新设主体，由于市场成长空间有限，短期新增过多主体会加剧竞争，反而不利于本土企业发展;本土小微企业认为，自贸港税收政策主要针对两头在外的大中型企业，对自身利好不多;还有一些企业担心，自贸港税收政策具备可复制性，海南一旦试行成功，国家可能会再推广到其他地区，届时海南省将不具有唯一性和独占性，本土企业进而又丧失税收优势。

（五）自贸港税收政策可良性吸引经济增量，大量“虹吸”现象不会发生

调查显示，57.50%的企业认为，由于当前税率优惠力度较大，政策惠及面预期铺开后，受低所得税率、对进口原材料和生产设备实行零关税、新购置固定资产一次性扣除和加速扣除等优惠政策刺激，出于合理避税、延迟纳税和降低采购成本目的，外省一些企业会选择将原本准备投资或已投资其他地方的各种生产资源转移至海南。42.50%的企业认为，大量“虹吸”现象不会发生，不会冲击全国其他地区利益格局。一是税收政策仅是企业投资的一项衡量因素，企业大范围调整生产布局，如人员迁移和固定资产搬迁、理顺供销产业链、重建政商关系等各项成本都比较高，外地企业未必会选择大规模转向海南省。二是减税降费是近年税改的趋势，鉴于近几年国家减税降费力度不小，符合条件的企业在其他地区也可以享受一定的税收优惠，15%的所得税优惠税率也并非海南独有。三是应对税收洼地的制度设计科学合理，自贸港税收优惠政策预设的实质经营原则和判定标准严格科学，享受优惠政策都需符合一定条件，如不在产业名录范围之内，不能享受优惠政策。

四、海南自贸港税收政策影响效应分项评估

（一）所得税优惠政策可普遍降低企业税负，有效推动高端和紧缺人才引进，对推动总部经济作用有限

1.超七成企业認为鼓励类产业15%的企业所得税税率优惠政策可降低企业税负。调查显示，71.71%的企业认为会下降，其中，预计会下降一成、两成、三成、四成的企业占比分别为30.69%、24.61%、10.47%、5.94%;28.29%的企业预计不会有实质影响。鼓励类产业的企业中，72.95%的企业认为税负会下降;27.05%的企业预计不会有实质影响，因为小型微利企业实际税负5～10%①、高新兴技术企业享受15%优惠税率的该政策不能叠加，亏损企业、鼓励清单以外企业该政策对其影响不大。

2.五成多企业认为15%企业所得税税率优惠政策对鼓励总部企业进驻作用有限。调查显示，56.02%的企业认为不大，其中4.90%和15.75%的企业认为较弱或几乎无作用，因税收优惠政策降负带来的增量收益难抵总部设立或搬迁带来的各项增量成本，选择设立分支机构比较稳妥可控。

3.近六成企业认为免征实际税负超15%的个人所得税优惠政策对吸引和留住人才作用明显。调查显示，59.19%的企业表示很需要高端和紧缺人才，认为该政策对吸引和留住人才作用很强或较强企业占比分别为26.37%、32.82%。30.72%的企业表示虽有高端和紧缺人才需求，认为该政策对吸引和留住人才作用一般或较弱的企业占比分别为25.95%、4.77%。10.10%的企业表示不需要高端和紧缺人才，该政策对其无用，因为建筑施工、住宿餐饮、农产品加工等行业技术含量不高或多属传统劳动密集型，高端人才对企业助益不大;或者高端人才看中长远发展，不一定为享受个税减免就选择去留。

（二）对进出口贸易、生产或投资，“二线”出口免关税效果明显，“一线”进口零关税、境外直接投资所得免税效果有限

1.过半数企业认为“二线”出口免关税政策效果明显。调查显示，53.19%的企业认为可明显提升海南产品在国内市场竞争力，认为对扩大生产的激励作用很大或较大企业占比分别为19.24%和33.95%。但部分企业认为自身生产不涉及进口料件，短期内仍将从国内采购，生产后多在省内销售，对“二线”出口可能性较小。

2.六成多企业认为“一线”进口部分商品或生产要素零关税政策激励作用不明显，但企业有意愿借此扩大生产、更新设备、降低成本。调查显示，外贸企业中有43.74%认为这一政策激励作用不大，主要原因是：业务“两头在内”特征明显，无进口需求或国内采购优于进口;缺乏进口经验，出于稳定经营目的，短期内不会轻易转向国外采购;进口的生产设备、交通工具等价格高，缺乏资金支持。

3.超六成企业认为海外直接投资所得免税优惠政策效果不明显。调查显示，61.83%的企业认为该政策对海外直接投资的激励作用不大，特别是鼓励类产业中占比高达55.19%的企业认为该政策影响不大。主要原因是：部分企业目前不属于三大鼓励海外投资产业，无海外业务也无走出的投资计划，在当前国际经济环境下，贸然去外国经营风险太大;根据现行税法，境外利润汇回国内时可实行分国抵扣，由于在海外直投国家税率普遍高于15%，按国内税法计算的抵免限额往往低于在海外实缴的可抵免境外税额，按孰低原则以抵免限额准予抵扣后，海外多交的尚不足抵扣部分一直累积往后结转，境外利润汇回国内时根本不需要补税，这项减免政策意义不是很大。

（三）离岛免税购物新政可有效刺激旅游购物消费，境外展品进口和销售免税政策对推动国际消费中心建设效果明显

1.近九成企业认为离岛免税购物新政可有效刺激旅游购物消费。调查显示，89.33%的企业认为，该政策可刺激消费购物、提升海南旅游业吸引力，其溢出效应会给本企业带来很多直接或间接收益，如购物游客旅游消费可带动批发零售、住宿餐饮、文化体育、医疗康养、物流租赁和商务服务、信息咨询、景区游览等业务增长。35.99%和21.62%的企业视为重大或较大发展机遇，10.67%的企业认为该政策无溢出效应，不能给本企业带来直接或间接收益。主要原因是：红利主要惠及经营免税品及旅游相关服务的企业，对一些生产经营普通商品和服务的企业作用不大;海南旅游购物成本高，免税品价格优势不明显，配套服务跟不上，购物体验感有待加强，短期追风消费增量可观，长期看是否能吸引回头客消费有待进一步验证;免税销售主要是瞄准外地高端客群，本地居民收入低，对岛内需求拉动力有限;疫情期间限制出行和疫情过后出于社交谨慎都减少了外出消费，预期收入下行降低居民消费欲望;面临着国内其他地方免税同业竞争。

2.近九成企业认为境外展品进口和销售免税政策对推动国际消费中心建设效果明显。调查显示，89.94%的企业认为该政策有利于提高国际消费品博览会吸引力，扩大对外宣传推介和交流合作力度，加快国内企业品牌建设，提升海南国内外知名度，进而吸引国际知名企业和人才入驻创业。其中，37.48%、24.46%的企业认为该政策溢出效应会给本企业带来很大、较大的机遇和好处;38.06%的企业认为该政策溢出效应会给本企业带来的机遇和好处不大或没有，主要原因：一是国际消费展览会是非常态、示范型、小众化消费促进策略，不代表能够长期、持久带动消费增量;二是本土企业可拿得出手的产品较少，难以与该平台实现对接。

（四）洋浦保税港税收优惠、航空业税收优惠效果明显，资本性支出税收抵扣激励作用有限

1.超八成企业认为鼓励洋浦保税港发展国际海洋运输业的税收政策效果明显。调查显示，83.93%的企业认为该政策可吸引境内船舶入驻洋浦港，降低国际海运经营成本，确保海运企业享受便利退税，带动岛内或“二线”货物出口和进口贸易，有利于尽快提升洋浦港功能、加快西部陆海新通道重要物流枢纽建设;34.43%、22.38%的企业认为该政策溢出效应会给本企业带来很大或较大机遇和好处，如降低航运物流成本。该政策未被部分企业视为较好的发展机遇，主要原因是：许多企业所处行业与国际海洋运输无关，不能直接享受;一些本土企业，外贸进出口业务量为零或较少，难以间接惠及。

2.八成多企业认为进出岛航班加注保税航油的税收政策对鼓励航空运输业的效果明显。调查显示，84.24%的企业认为该政策有利于提振疫情影响下的航空业，可降低航空企业运营成本，提高本土航空业竞争力，带动客货航空运输业务增长;28.13%、29.55%的企业认为该政策溢出效应会给本企业带来很大或较大机遇和好处，如降低航空出行或物流成本。

3.近六成企业认为资本性支出税前抵扣优惠激励作用不明显。调查显示，57.93%的企业认为该政策激励作用不大，但86.13%的企业有意愿借此来扩大生产、更新设备、升级技术;4.91%、13.32%的企业认为较弱或几乎无作用，主要原因是：一些企业当前购置的大额资产主要是房屋、建筑物，不属于政策优惠范围的;一些企业不属于重资产制造业或高技术行业，如小微企业、服务型企业等，无需购置如此大额固定资产或无形资产;疫情当下，不是开展大额资本性支出的最佳时机;固定资产投资税前一次性抵扣政策并非新政，此次只是把优惠范围扩大至无形资产，而对无形资产设置高达500万的金额门槛，企业较难符合享受条件，实际意义不大;无论是一次全额或加速抵扣，只是延缓纳税而非减少纳税所得，时间或早或晚，递延所得税义务仍不可避免。

（五）简税制改革和税权下放意义重大，存在隐忧

调查显示，31.98%的企业认为税制改革能够推动税种结构简单科学，20.61%的企业认为税制改革能够促进税制要素充分优化，20.08%的企业认为能够明显降低税负水平，19.08%的企业认为能够显著降低税收征管和遵从成本、改善税收营商环境，7.31%的企业认为能够促进企业成长发展、扩大税基，0.93%的企业持有其他态度。但是税权下放地方存在一些隐忧，主要原因是：政府主要依靠税收来组织财政收入，随着自贸港建设推进，财政开支规模会越来越大，按照财政收支大体均衡原则，多税合并成销售税后，征收尺度不见得能够降低;不同企业当前纳税的各税种结构比例差别较大，未来统一为一个销售税税种后，反而会出现个别企业税负上升的可能性。

五、完善海南自贸港税收政策建议

（一）淡化财政收入功能，助力税制改革目标

海南自贸港税收政策主要功能导向应是调节区域经济和引导产业发展，通过做大做优经济，为地方培育长期、稳定、高质量的税源。《总体方案》明确“中央财政加大支持力度”、“地方财政收支大体均衡”原则后，为地方政府组织收入不应成为税收政策的首要目标。顶层设计应始终基于系统化改革思维，充分考虑到能将各种税收政策集成为一个相互联系、相互补充、高效运作的有机整体，激发出制度整合系统集成创新优势。简税制改革基本方向确立后，要抓住税权下放的历史机遇，做好前期准备与新旧对接，以现行税制为起点扎实推进制度迁移，打造出经得起实践检验的自贸港税制。

（二）体现增量优惠特点，增强精准施策实效

自贸港税收政策应具备特殊或独有的优惠属性，多出台一些国内其他地方享受不到或虽能享受到但实际优惠程度明显不及自贸港的税收政策，提升实质经营企业获得感。同时，以服务实体经济为本，正视实体经营困难，有的放矢出台一些企业呼声较高的减税政策，让在自贸港实质经营的企业，处于略微有利的位置，使其在竞争中占据主动。

（三）贯彻税负普降原则，坚持均衡发展方针

在确定税收政策惠及范围时，要尽快由“正面清单”过渡到“负面清单”管理，不断扩大优惠覆盖面，让不同类型的企业能同步享受到政策红利。同时，制定税收政策时，短期可考虑支持产业形成重点突破，中期应兼顾引导产业形成多头并进，长期就要保持税收中性去营造公平市场环境，平衡推进才有利于均衡发展海南自贸港现代经济体系。

（四）尽快落地对接，防范税收风险

在地方法规和规范性文件层面“打好补丁”，及时出台细则、补充规定，明确有关具体适用标准和操作规程;按照路线图、时间表列明事项，保证执行进度不落后于政策兑现预期，执行效果不偏离政策制定初衷。同时，在税收政策“放得开”同时，要利用先进信息技术手段，在“一线”、“二线”预设好两道税收安全围网，形成“管得住”的机制;认真评估税收政策运行漏洞，加强税收风险监管，防范以避税为目的的有利组织形式选择、主体居所转移、税基转移和中介公司利用以及错配等制度套利筹划安排，守住海南自贸港税收权益底线。

（五）简化税收管理，做好税收服务

统一稅收政策执行尺度，减少主观评判标准。企业申请享受政策优惠时，多用后置审批代替前置审批;简化操作流程，提高办结效率，实现“一网办通”;行政部门间要信息共享，减少涉税资料提交数量。同时，系统性开展税收政策宣传，方便纳税人理清脉络应享尽知，加大政策解释辅导力度，及时回应纳税人关切问题。

（责任编辑：李兴发）

参考文献：

[1]中共中央 国务院.海南自由贸易港建设总体方案.[M]北京：人民出版社，2020.

[2]中华人民共和国中央人民政府.关于海南自由贸易港企业所得税优惠政策的通知[EB/OL].[2020-06-30].http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-06/30/content_5522949.htm.

[3]国家税务总局.关于海南离岛旅客免税购物政策的公告[EB/OL].[2020-06-29].http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810755/c5153841/content.html.

[4]国家税务总局海南省税务局.关于海南自由贸易港企业所得税优惠政策有关问题的公告[EB/OL].[2020-07-31].http：//hainan.chinatax.gov.cn/xxgk_6_1/31128075.html.

[5]海南省人民政府.关于印发海南自由贸易港享受个人所得税优惠政策高端紧缺人才清单管理暂行办法的通知[EB/OL].[2020-08-28].http：//hainan.chinatax.gov.cn/ssxc_3_5_1/28128761.html.

收稿日期：2020-09-28

作者简介：王    培（1980-），男，河南平顶山人;陈    颖（1978-），女，湖北黄梅人;钟丽娟（1992-），女，江西赣州人;以上作者均供职于中国人民银行海口中心支行。