大湾区视野：粤澳智库建设探析

刘景松

摘要：打造粤港澳一流湾区，产生国际影响力，一個关键要素在于是否拥有世界级高端智库并善用重用。在推进湾区建设过程中，智库建设不仅要同步进行，而且要加大建设力度并使之制度化、规范化、常态化。粤澳两地智库数量不菲，质量参差不齐，长远看都应有所为或大有可为。具有国际知名度和地位的澳门，需要拥有与自身地位相匹配的具国际影响力和公信力的优质高端智库。澳门建设优质高端智库，必须汇聚整合官、学、商等力量，营造良好的环境和发展氛围，明确立根之本和发展方向。智库的成熟、发展与壮大以及高效运作，有助于加快大湾区的崛起建成，也必然为推动科学决策、民主决策、依法决策，推进澳门特区治理体系和治理能力现代化、增强本地区软实力提供智力支持。

关键词：大湾区 智库 建设 公共决策 旋转门机制

过去一年，粤港澳三地之间的交流合作日益深化实化，大湾区规划和建设取得重大进展，广深港高铁香港段和港珠澳大桥相继于2018年9月和10月开通，令人振奋。目前，大湾区建设正如火如荼推进中。由于涉及三个不同的行政体制，三地如何进行有效整合，协调机制如何构建等，应尽快形成共识，早日实现建成国际一流湾区和世界级城市群的愿景目标。对建设过程中出现的问题进行深层次的“学术会诊”，及时提出富有建设性意义的建议方案，湾区各智库义不容辞。从理论层面讲，参与推动湾区建设，也将为大湾区内各家智库提供彰显才智、有所作为的空间和可能。

一

最近一段时期，“湾区建设、智库先行”的说法盛行于各类论坛研讨会。此说道出了智库对于推进湾区建设的重要性与紧迫性，备受有识之士认可。可以预见，在今后粤港澳大湾区建设发展中，智库将发挥难以替代的独特作用。

所谓智库（Think Tank）[1]，又称思想库或智囊集团、智囊机构、顾问班子，即为公共政策提供创新思想、理论、策略、方法和方案的组织团体或研究机构。一般而言，智库以公共政策为研究对象，以影响政府决策为研究目标，以公共利益为研究导向，以社会责任为研究准则。显然，作为现代社会的产物，智库是为了适应现代社会发展，以及政府决策需要而发展起来的。

作为重要的智慧生产机构，智库是一个国家或地区思想创新的源泉，也是一个国家软实力和国际话语权的标志。甚至可以说，智库的发展程度正成为一个国家或地区治理能力的重要体现。随着智库在各国经济社会发展和国际事务处理中发挥越来越重要的作用，建设国际化、高水平且具有影响力的智库已经成为趋势。著名智库如兰德公司（RAND Corporation）、布鲁斯金学会（Brookings Institution）、皮尤研究中心（Pew Research Center）、胡佛研究所（The Hoover Institution on War.Revolution and Peace）等在国家内外政策的咨询制定过程中都曾经扮演举足轻重的角色。[2]

在古代中国，专职为帝王将相服务的智囊团不可计数。比如，孟尝君门客三千，其中不乏足智多谋、精通家事国事天下事者。这类门客的主要任务在于出谋划策，服务于特定的张三李四赵福钱贵，本质上只是幕僚、策士或军师的集合体，极少甚至没有生成“智库”意识，不应视为现代意义的智库。只有欲得天下者，重视并采纳智囊的雄才大略，而智囊竭尽所能以智辅政、以智启民，增强君王决策的准确性、科学性与可行性直至推动国家治理和社会文明的向前发展，这样的智囊才具备智库的应有属性，才可称之为智库。但古代中国拥有上述特征的智囊群寥若晨星。与古代智囊团不同，现代智库服务于政府、社会，以及整个国家或地区而不是服务于某个执政者个人，以政策研究及相关国际或本地事务为中心，不再仅仅限于出谋划策。智库乃具有鲜明社会公共属性的非营利性组织，而非依附性的私人幕僚。

明人冯梦龙言：“人有智，犹地有水;地无水为焦土，人无智如行尸。”在现代社会，智库常被誉为一个国家或地区的智商。因为，它用思想替决策挣尊严、替民众挣信心、替国家挣未来。[3] 智库既是专业知识库及高级人才库、一块思想与智慧的集聚高地，也是连接科学知识与公共政策之间的重要桥梁，更是一柄时刻等待召唤、随时出鞘争锋的国之利器。智库在西方国家已经成为政治生态的一个组成部分、政治生活不可或缺的一项内容。党的十八届三中全会把“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”作为全面深化改革的一项重要内容写进了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。党的十九大报告提出“加快构建中国特色哲学社会科学，加强中国特色新型智库建设”。在这个时代背景下，有必要密切关注、深入了解大湾区既有智库的布局与建设现状，所扮演的角色功能、所起的实际作用、所存在的问题与不足，并在此基础上预测湾区智库的发展趋势、提出相应的建设路径选择。

二

应该说，现阶段广东的智库布局与建设已经步入正轨并呈现出良好的发展态势。既有的广东智库，自内往外依次是处于核心位置的党政智库、运作稳健的社科院类智库、数量繁多的高校智库、属性多元的半官方型智库和去行政化民办官助型智库，以及近年兴起的企业智库、媒体智库、教育智库等。党政智库、社科院智库和政府决策机构之间的工作联系密切，包括承担上级交托的研究课题。这类智库具备了诸多体制优势：从事研究的专职人员学识素养高、机构人力资源充裕，研究项目资金充足。而那些淡化行政色彩、定位民间性、自主性甚至具有市场化倾向的政策研究咨询类新兴智库，由于符合时代发展需要，运作机制灵活，在智库领域表现活跃，所从事的研究课题接地气，贴近现实，时效性、战略性突出，研究成果时常令同行和社会各界刮目相看，甚至因此赢得“脑库”美誉。

为贯彻落实《关于加强广东省新型智库建设的实施意见》精神，2018年9月，广东召开省重点智库工作座谈会，强调省重点智库要坚持高起点谋划、高水平建设，紧紧围绕事关全国和广东改革发展稳定的重大理论问题、重大现实问题、重大实践经验开展战略性、前瞻性、创新性研究。会议产生了粤港澳大湾区研究院、广东国际战略研究院等15家省重点培育智库候选单位。[4] 几乎同一时间（2018年9月28日），广东省科协第九次代表大会在广州召开，会议提出到2022年，力争建立起具有区域特色、全国一流的广东科技创新智库体系，为党和政府的重大科技决策提供支撑，为广东科技创新智库建设提供智力支撑。实际上，一如建设“文化大省”“文化强省”那样投放大量资源，广东高度重视智库建设，自1999年以来先后组建了“广东经济发展国际咨询会”“省政府参事决策咨询会”“省政府决策咨询顾问委员会”等组织，广开言路，建立起较为完备的专家咨询工作机制。2012年以来，先后制定出台《广东省人力资源和社会保障厅重大行政决策专家咨询论证实施细则（试行）》等专家咨询制度，成立了第一届厅专家咨询委员会，作为行政决策的重要智库和参谋。2014年，为进一步加强专家咨询论证工作，出台《广东省重大行政决策专家咨询论证办法（试行）》，明确规定行政机关在重大行政决策前，应组织相关专家进行咨询论证。[5] 现时更是加大资源投放，以积极开放的态度，探索实践智库建设新路径、新方向，其发展后势被一致看好。

从分类和性质上看，澳门智库的分布及建设发展情况与广东颇为类似，现已形成政府智库、高校智库、社团智库、媒体智库等布局较为均衡合理的局面。[6] 这些智库创建时间跨度大，有的拥有三十多年的历史，有的则因应时代发展需要如“澳门回归”而来，也有相当比例的智库是近几年特别是“粤港澳大湾区”概念提出之后成立的。为了加强政府决策的科学性与民主性，推动澳门经济社会向前发展，特区政府先后成立了可持续发展策略研究中心、澳门基金会研究所、澳门特区政府政策研究室（2018年9月1日，升格并更名为政策研究和区域发展局）等具有智库性质的官方研究机构。几大院校属下的研究机构如澳门大学中国历史文化研究中心、澳门大学澳门研究中心、澳门科技大学可持续发展研究所、澳门科技大学社会和文化研究所、澳门理工学院“一国两制”研究中心、澳门城市大学葡语国家研究院、澳门城市大学澳门“一带一路”研究中心等也都在各自领域有序运作。在政府智库和高校智库以外，澳门民间智库建设也取得了长足进步，具体体现在智库数量多、部分智库在本地和周边地区具有影响力。这些智库多由志同道合的专业人士組成，承接政府或企业的课题、研发项目以及撰写时政报告。通过集聚并挖掘内部力量，发挥同仁慧识才智，在各自擅长领域努力耕耘，为澳门社会繁荣发展做出应有贡献。

澳门非官方智库多冠以协会、学会、研究会、促进会、研究中心等名称，实际运作与现代智库无异。扮演着服务政府决策，追求公共利益的改进，承担社会责任，为社会发展出谋划策的智库角色。诸如澳门社会科学学会、澳门学者同盟、澳门经济学会、澳门政策研究所、澳门发展策略研究中心，以及2018年9月成立的澳门创新发展研究会[7] 等。直接冠名智库的则有思路智库、汇贤智库、群力智库、民联智库等。上述智库研究会多以精研学术，促进社会和谐发展，参与推动澳门经济社会多元发展为己任。如澳门创新发展研究会，成立伊始即致力研究创新发展和提升澳门整体利益的公共政策，倡议前瞻性、科学性、可操作性的政策方案，提供交流合作的平台，以配合澳门融入国家发展大局和建设“一个中心、一个平台”和“一个基地”的发展需要，为推进澳门经济社会可持续多元发展提供智力支持。作为非官方、非牟利的政策研究和决策咨询机构，这些智库表现活跃，所提出的观点和建议，既具全局性、战略性、前瞻性，又重对策性、操作性、可行性，大多能引起政府关注，部分建议被政府采纳[8]，其影响力也因此逐步提升，为丰富和发展澳门“一国两制”实践，提升特区治理能力建设，促进澳门与国际和内地的经贸、文化、教育等领域的交流合作方面起着桥梁中介的作用。

三

长期以来，特别是澳门回归之后，特区政府和社会各界对智库在社会发展中所起的现实作用有着一以贯之的清醒认识。在官方智库建设以外，政府亦创造条件助推智库建设，鼓励民间智库发挥自身优势建言献策。如果仅以城市规模、辖域面积、人口数量为基数推算，现时澳门人均智库拥有量与密度高居世界前列。广东智库尤其是高校智库建设近年更是取得可喜成绩。2017年“中国大学智库百强排行榜”中，广东高校有5家智库上榜，其中有2家入围前30，1家（中山大学粤港澳发展研究院）更是获得排名第四的高位。

总体上看，粤港澳大湾区的智库建设发展表现不俗，个别智库在全国居于领先地位，产生了较大影响。然而，需要指出的是，由国际权威机构发布的世界级智库排行榜，如“2018全球顶级智库百强榜单”等，粤港澳三地智库鲜有上榜者，澳门的智库数据更是长时间呈空白状态。这一现状固然锥心刺眼，让有心人“很受伤”，但也真实地折射出大湾区智库在建设发展过程中存在的种种问题与不足。战略规划能力不足、储备性研究不够、“有库无智”现象普遍，这些都是现阶段粤港澳大湾区智库建设中比较突出的问题。一个不应掩饰的事实是，现有智库在人才队伍建设方面普遍存在“搞理论研究的多，搞对策研究的少;写学术专著的多，写研究报告的少;关注策略的多，关注战略的少;会写的多，会说的少;学术专家多，智库管家少，领军人物和杰出人才较为匮乏”[9] 等现象。

关乎智库建设的种种问题，归根到底还是人才集聚、人才配备与人才使用问题。要打造一流湾区，产生国际影响力，核心要素之一在于是否拥有世界级人才和团队并善用重用，使之充分释放智力与创造力，从而实现人才和团队效率产能最大化。粤港澳大湾区对标纽约、东京、旧金山三大湾区，这三大湾区既是全球经济中心，又代表所在国家或地区的核心竞争力。这些地方创新不停前进不止，某种意义上代表科技生产新水平与发展新方向。要对标甚至超越三大湾区，意味着粤港澳大湾区首先要达到与之接近或对等水平，然后再蓄力伺机超越。粤港澳大湾区的一大使命是代表中国参与全球竞争，亮出中国智慧，发出中国声音。一个国家或地区智库的水平和研究成果，一定程度上代表并展示这个国家所具备的软实力，并最终影响本国本地区的国际地位。粤港澳大湾区建设需要一定数量的智库，更需要有世界影响力的高端智库。大湾区的规划、建设、发展与崛起，离不开优质高端智库的智力支持，而智库自身的成熟、发展与壮大，也同样有助于加快大湾区的崛起建成。

致力社会善治是2019年度澳门特区政府施政报告的重要内容和亮点，报告中的“优化多元沟通机制、让居民更有效参与社会事务，鼓励更多年轻人和专业人士加入咨询组织”等表述，以及“推进社会善治是落实施政为民理念的必然要求”等承诺，[10] 颇为振奋人心。2020年4月20日，澳门特首贺一诚发表任内首份施政报告，强调将提升公共治理水平、优化人才政策、打造文化合作基地、促进人文交流等作为施政重点。[11] 报告内容更是成为各智库建设发展征途上的号角与福音。真正务实求真、以民为本的政府，在施政道路上总是愿意广开言路、乐意听取民意。施政报告相关内容，彰显了特区政府听民意聚民力、励精图治的决心，这为澳门智库的建设与发展提供了可贵的社会氛围、成长土壤和精神动力。

现时，无论政府还是民间，对智库建设的现实意义及其重要性与紧迫性都有深入认识，并且乐意培育助推智库发展，智库建设迎来了最佳发展期和增长点。但粤港澳大湾区各地政府与所在地智库尤其是民间智库大都缺少合理坦诚的沟通机制，彼此之间的互动机制尚未完全形成，包括澳门在内的湾区各城市政府所属的智库建设亦有有待提升和完善的空间。对一个优质高端智库而言，充裕的资源、宽松的研究氛围和高水平专职研究员三个条件必不可少，这些条件常被认为是衡量智库运作稳健与否、成功与否的重要参数。澳门智库多数具备前两个条件，但拥有第三个条件即高水平专职研究人才的智库数量不多。

“广州诸泊口，最是澳门雄。”（屈大均语）全球史视野中的澳门，是一座有历史、有文化、有特色、有地位的城市，具备一定程度的文化优势和竞争力。作为一个具有文化优势的地区，在合理科学的顶层设计和统筹规划下，澳门的智库建设应致力于将优势文化转化为建设智库的动力源，进而为自身的建设与发展提供源源不绝的动力保障，卓有成效的智库建设反过来也将进一步巩固甚至提升澳门在全球的文化竞争力。具有国际知名度和地位的澳门，理应拥有与自身地位相匹配的具国际影响力和公信力的优质高端智库。需要强调的是，作为一项丰富多元的智力工程，智库建设涉及面广、内容繁多，在建设发展过程中，务必避免重蹈“官办智库大而不强、高校智库曲高和寡”的老路。现简要陈述关于澳门智库建设路径选择的粗浅设想如下：

1. 坚持国家利益至上、湾区利益澳门利益优先的原则，这是澳门智库建设中自始至终要秉持的基本学术操守。树立以倡导创新精神、精研学术、推动澳门经济社会适度多元发展为核心任务的使命感与价值观。

2. 要从推动科学决策、民主决策、依法决策，推进特区治理体系和治理能力现代化、增强本地区软实力的战略高度，把建设澳门新型优质高端智库写入财政年度施政报告并作为一项重大而紧迫的任务贯彻落实。

3. 成立智库建设办公室，架构编制由公职人员、民间人士和专家学者组成，统筹本地智库建设事务，分析预测全球和湾区最新发展态势，为分析形势、把握大局和科学决策提供翔实可靠的依据和智力支撑。

4. 优质智库是思想观点和价值目标的创造者、社会公共利益的代言人、政府与公众的沟通桥梁、全球合作交流的智力平台。要结合澳门实际，鼓励推动建设思想类、决策类并举，前瞻性、实用性兼备的小而精型智库。

5. 设立公益专项基金，通过法律和政策鼓励社会公益捐助，鼓励民间资本作为政策研究资金的有益补充。完善政府机构课题和项目的申报机制，向所有智库开放项目申请，鼓励高端智库单独或联合申报，实现智力共享。

6. 加快规划建构政府与民间高端智库之间的互动机制，并使之制度化、规范化、常态化。建构高效畅通的恒常性沟通渠道，有助于将智库的建议与研究成果向政府最高决策者直接输送呈报。

7. 政府在制定推行决策前，将酝酿期的咨询工作交托给专业智库，智库为政府和公共机构提供决策咨询服务，符合智库以公共政策为研究对象，以公共利益为研究导向的原则，既有助于提高施政效率，又可推进智库建设。

8. 注重专业化、高质量和独立性，宣扬“服务决策，适度超前”意识，排除利益干扰，追求高远目标。要避免一味解读或宣传政策，敢于“谏言”发声。独立的声音不一定就是反对的声音，科学决策需要智库根据自己的专业知识不受影响做出判断，使研究成果接地气，更具前瞻性可操作性，更好地服务澳门社会。

9. 践行“旋转门”[12] 模式，鼓励人才流动转换。智库与政府之间关系好比思想者与行动者，在合作过程中，通过“旋转门”机制，智库学者与政府官员拆除了学界与政界的认识樊篱，拉近了彼此之间的思想认识距离，价值判断有望相互渗透。以“旋转门”形式实现身份转换，其优势在于：一方面，智库人才进入政府任职，从政策研究者转变为政策制定者，增强了智库对政府制定政策的影响力;另一方面，智库适量吸纳具真才实学胸襟宽阔的政府离任官员，建筑起高级人才的蓄水池和引力场，并借此提升智库政策研究的质量与分量。

结语

粤港澳三地同宗同族，语言相似，通婚联姻普遍，民众生活方式与价值观接近。携手打造国际一流湾区和世界级城市群，是三地政府和民众的共同奋斗目标。随着国际竞争的日益激烈，其背后不仅仅是政治、经济、科技、军事等领域的竞争，也体现在智库实力的较量。作为大湾区利益和命运的共同体，要实现目标，就要充分发挥粤港澳地区的综合优势，高水平参与国际合作，参与全球最高端的竞争。

世界已经进入了智库的时代。澳门是个社团社会，现阶段澳门不缺智库和研究机构。由于公信力和影响力不足，也就谈不上拥有国际地位和国际话语权，这是澳门智库的现实图景。不论政府决策机构、官方智库还是民间智库，其综合实力和影响力都有待提高;不论政府中人、社会人士、学界人士乃至智库中人，都对澳门智库的建设与发展寄予希望和期待。智库建设要找到立根之本、明确发展方向，世界级高端智库的建设，既需要良好的环境和发展氛围，更需要汇聚整合官、学、商等多方力量。澳门智库在世界级智库排行榜中拥有一席之地，甚至跻身全球顶级智库百强榜单，是我们的愿望，但愿这一天早日到来。

（作者单位：澳门科技大学国际学院）

注释：

[1] [2] [3] 王辉耀、苗绿：《大国智库》，北京：人民出版社，2014年，第8、40、6页。

[4] 首批15家广东省重点智库分别是：粤港澳大湾区研究院、广东省省情调查研究中心、中华人民共和国生态环境部华南环境科学研究所、广东亚太创新经济研究院、地方治理与公共政策研究中心（中山大学）、中山大学自贸区综合研究院、广东省社会治理研究中心（华南理工大学）、华南理工大学政府绩效评价中心、国家农业制度与发展研究院（华南农业大学）、广东党的建设研究院（华南师范大学）、广东制造业大数据创新研究中心（广东工业大学）、广东国际战略研究院（广东外语外贸大学）、华南商业智库（广东财经大学）、华南创新金融研究院（广东金融学院）、深圳大学文化产业研究院。

[5] [9] 李彧钦、俞贺楠：《广东省典型智库研究》，《人事天地》，2017年，第4期。

[6] 作者注：有關数据显示，澳门约有近9000个社团，不少社团具备智库属性。

[7] 作者注：澳门创新发展研究会以拥护“一国两制”，弘扬爱国爱澳传统为宗旨，以精研学术，参与推动澳门经济社会多元发展为己任。成员主要来自各大高校和商界，领导层中有3位大学副校长，理监事成员拥有博士学位者约85%。是现时澳门最具规模与实力的新型智库之一。

[8] 作者注：2019年度和2020年度特首施政报告发布前的咨询期间，澳门创新发展研究会收集整理理监事成员建议15条、36条递呈政府部门，其中有多条建议被回应。

[10] 详见《中华人民共和国澳门特别行政区2019年财政年度施政报告》，第26页。

[11] 详见《中华人民共和国澳门特别行政区2020年财政年度施政报告》，第26至33页。

[12] 作者注：盛行于西方社会的一种人才交换模式，泛指在智库与政府间存在一种特殊的人才交换通道。学者与官员通过“旋转门”机制实现身份转换，在一定程度上沟通了学界与政界、思想与权力，实现了二者的相互渗透。详见王辉耀：《如何打造中国特色智库人才“旋转门”》，《光明日报》，2016年10月19日，第16版。