农村集体经济的价值功能、现实症结和发展思路*

刘晓玲 张璐

摘要：发展和壮大农村集体经济，是实现农业现代的有效途径，是实现农民财产性收入长效增长的物质保障，是完善农村治理体系的重要基础。当前，我国农业发展正处于由第一个飞跃到第二个飞跃、逐步蜕变的关键阶段，农村集体经济发展过程中存在集体资产股份收益的分配偏向纯福利性，集体经济组织“形”与“实”双重缺位，政府的内部性干预多于外部性支持等主要症结。鉴于此，发展和壮大农村集体经济的当务之急在于科学有效设置个人股，健全集体经济组织，优化外部性支持。

关键词：农村集体经济 农村集体经济组织 农村集体产权制度改革

*基金项目：本文系2018年湖南省社科基金项目“乡村振兴战略下农村集体经济实现形式创新研究”（项目编号：18WTC36）的阶段性成果。

习近平总书记历来高度重视农村集体经济。党的十八大以来，他在不同场合多次强调要“发展壮大集体经济。”在党的十九大报告中，习近平总书记首次提出“实施乡村振兴战略”，并将“壮大集体经济”列为乡村振兴的重要内容。党的十九届四中全会《决定》也指出要“发展农村集体经济”。2020年中央一号文件提出“探索拓宽农村集体经济发展路径”。可见，在新时代，发展农村集体经济不仅是一个重要的理论问题，更是一个重大的现实问题。

一、新时代农村集体经济的价值功能

（一）发展农村集体经济是实现农业现代化的有效途径

2020年全国两会期间，习近平总书记在看望参加政协会议的经济界委员时，讲了一个“金扁担”的故事。习近平总书记说：“‘金扁担，我把它理解为农业现代化。”农业的出路在现代化。农业现代化是一个动态的过程，包含了农业机械化、农业科学化、农业服务社会化等内容。首先，从农业机械化来看。与小农户分散经营小块土地不同，集体经济本身就是一定程度的规模经营。集体统一经营可以将土地化零为整，进行规模化机械化生产，提高劳动生产率。其次，从农业科学化来看。小到智能灌溉、精准施肥以及水肥一体化控制，大到大数据、云计算、物联网，这些具体而特定的农业科技服务，基层政府基本包揽不了，同时单个农民由于资金、市场、信息等制约又难以掌握，需要集体经济来予以解决。再次，从农业服务社会化来看。集体经济能够通过各种形式将农民有效组织起来，把服务渗透到从生产到流通的各个环节，既能解决“一家一户办不了”的事情，又能以集体的形式有效进入市场和对接市场。

（二）发展农村集体经济是农民财产性收入持续增长的物质保障

“小康不小康，关键看老乡”，“要更加重视促进农民增收，让广大农民都过上幸福美满的好日子”习近平总书记多次这样讲。党的十八大以来，农村居民人均可支配收入从2013年的9430元增至2019年的16021元，年均增长11.6%。在农村居民四项收入中，绝对值最小、占比最低、与城镇居民差距最大的集中指向财产性收入。这说明，无论从短期来看，还是从长远来看，提高农民的财产性收入将会是促进农民增收的关键环节。相较于城镇居民，农民的财产性收入不仅来源于银行存款、有价证券、房屋、车辆等个人财产所获得的收入，而且依赖于集体土地经营权流转收入和集体经营性资产收入分红。单就集体经营性资产而言，据中央农办、农业农村部统计，截至2019年底，全国集体资产账面价值6.5万亿元，其中经营性资产3.1万亿元，占比47.4%，并且高度集中在村一级。若按此比例简单套算过来，农村本级集体经营性资产村均386.9万元（据中央农办、农业农村部统计，截至2019年底，村均资产816.4万元。若按经营性资产占比47.4%简单套算，则村均经营性资产为386.9万元。），具体见表1。基于此，党中央提出，2021年底基本完成农村集体经营性资产股份合作制改革。股份合作可以让农民以股东的身份按份额获得相应的分红，从而增加他们的财产性收入。

（三）发展农村集体经济是完善乡村治理的重要基础

党的十九大报告强调，“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[1]自治、法治、德治，这三者都与农村集体经济发展壮大息息相关。具体言之，自治意味着乡村治理最终要实现村民自我管理、自我教育、自我服务。仅就自我服务来说，若没有农村集体经济所积累的物质基础，对于农民生产生活所需的各种公共服务，只能是“心有余而财不足”，村民自治也就成为空谈。法治意味着乡村治理要以法治为根本遵循。农村集体经济的实现必须在法治框架之下进行。反过来看，这就意味着发展农村集体经济的过程同时也就是国家法律、法规、政策等规范性文件输入乡村的过程。例如，村级集体经济资金管理使用、农村“四荒”资源开发利用、农村集体经济组织法人资格等等与集体经济密切相关的问题，不仅仅是一个经济问题，更是要遵循明确而具体法律规范。德治意味着乡村治理要以道德规范、习惯规约等良善的社会规范来维风导俗。[2]一旦农村集体经济能提供足够的经济支持之后，农民的价值体系将发生重大变化。发展农村集体经济能够有效体现社会主义的温暖，并提高农民作为共建共治的主体自覺性和创造性。

二、当前发展农村集体经济的现实症结

（一）集体资产股份收益的分配偏向纯福利性

农村集体资产是发展农村集体经济的物质基础。从某种意义来说，发展农村集体经济本质上就是管好用好农村集体资产。农村集体资产属于本集体成员共同所有，不可分割到个人。在现实中，集体往往变为了村委会或集体经济组织的代称，脱离了个体农民而存在。这就造成了农民共有的集体资产名义上“人人有份”、实际上“人人无份”，农民个体对集体资产的股份或股权成为一种模糊的虚置产权。为了明晰农民的财产权利，党的十八届三中全会提出，要“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”[3]从各地已完成集体经营性资产股份合作制改革的试点村来看，原先被虚化农民的集体收益分配权都得以有效实现。但是，其分配方式往往偏重于强调福利性、成员性，忽视了各种生产要素的贡献度。这种状况会让集体经济在发展过程中的生产和分配的责权利不明，作为集体成员的农民无法从中获得与其劳动付出、为集体经济做出的贡献成正比的收益，其自身的正当权益得不到有效保障。这些必然打击到他们的积极性，降低了农民的参与度。因此，集体资产股份的分配方式纯福利性的色彩过浓，使得农民没有足够的积极性为集体经济的发展壮大出谋划策。如果没有农民的主动参与，发展农村集体经济，终将会是纸上谈兵。

（二）集体经济组织“形”与“实”的双重缺位

发展农村集体经济必须依靠一个独立的集体经济组织。但是，在很多农村地区，集体经济组织存在形式上和实质上的双重缺位。一方面，从形式上来看。我国现有的乡镇、村、村民小组三级组织是由原来的人民公社、生产大队、生产队三级政权演化而来。原有的三级组织是高度集中的“政社合一”组织，既是国家政权组织，又是集体经济组织。这种模式发展和运行了20多年。人民公社全部解体之后，大部分农村地区并没有及时建立新的集体经济组织，而是由村民委员会代行经济职能。当这种现象被农村生产生活的长期实践所认可与确定之后，农村集体经济组织与村委会之间的职能界限就越发模糊，农村集体经济组织的独立性被大大弱化了。另一方面，从实质上来看。当前我国农村集体经济组织主要有三种类型：集体企业、农业专业合作社和股份合作社。农村集体企业是在农村土生土长的企业类型，至今仍保留了“企业办社会、企业办福利”的特点，这与市场经济的运行机制是难以融合的。农业专业合作社是目前农村数量最多、最为普遍的集体经济组织。2019年2月农业农村部决定联合11部委开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作，[4]可见仅在这类制度上成立但并没有实际业务活动的“空壳社”“休眠社”大量存在。股份合作社是以农村集体资产入股形成的新型集体经济组织，但目前大都集中在有经营性资产的发达农村，没有经营性资产的农区农村如何开展股份合作仍处于初步探索阶段。

（三）政府的内部性干预多于外部性支持

政府在很大程度上已经成为发展农村集体经济的重要力量。与国有经济相比，集体经济尤其是农村集体经济，更容易受到政府的影响。政府对农村集体经济的影响大致可以分为两种：一种是成为发展农村集体经济的直接参与者和主导方；另一种是成为发展农村集体经济的外部型主体，通过政策扶持、法律保障、行政管理、社会服务等方式作用于集体经济。前者属于内部性干预，后者属于外部性支持。一般来说，当政府对农村集体经济的内部性干预过多、过强时，将导致集体经济过多地依赖于政府的直接帮扶，也就是常说地“输血型”扶持。当政府对农村集体经济的内部性干预较小，却提供较多的外部发展条件（如产业扶持、乡村建设、培育新型经营主体、惠农政策、生态补偿等），此时农村集体经济将体现出内生性的特点，也就是具备了“造血”功能。从区域板块来看，广大中西部地区的农村，由于集体经济体量不大，产业层次不高，市场竞争力不强，各级政府容易产生“母爱泛滥”，通过直接插手干预农村微观生产经营来推动集体经济的发展。政府尚未完全厘清“扶持”与“主导”边界，有时候甚至事无巨细地规定了农村集体生产每个细节。政府包办以及行政替代经济，不仅会导致农村集体经济趋于僵化，缺乏活力，而且严重压抑了农民的积极性，同时又反过来使得村集体对政府的内部性干预形成了一定程度上的惯性依赖。

三、新时代农村集体经济的发展思路

（一）科学有效配置个人股

1.增设“贡献股”。发展农村集体经济，必须要激发农民参与的动力。党中央部署的深化农村集体产权制度改革就是激发农民参与动力的关键一招。其中，折股量化又是关键中的关键。这是因为量化后的股份或者份额将成为农民未来参与年终集体收益分配的依据。因此，如何有效地配置个人股将影响农民参与发展农村集体经济的积极性和主动性。从改革试点的地区来看，个人股配置方式不一，但总体来说以人口股和劳龄股为基础股权，占大头。这符合农村集体产权制度改革的目标：能使每一位成员获得最基本也是最公平的股权收益，保障了农民的正当权益，使集体经济的发展与农民利益紧密关联起来。但无论是人口股，还是劳龄股，都是附着在成员权基础上的，并不能完全有效激活农民发展集体经济的主创性。甚至会出现，少数成员的努力付出成全了多数成员的坐享集体收益的“搭便车”现象。鉴于此，在基础股之外，设置一定比例的“贡献股”用来为奖励各类生产要素对发展本村集体经济所作的贡献。让农民共享集体资产保值增值成果的同时，激发农民对集体经济的参与热情，从而更好地推动农村集体经济发展。

2.“贡献股”分配方式要由市场决定。为避免“贡献股”被“内部人”控制，必须对各类生产要素实行有效地评价。党的十九届四中全会提出，要“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。”[5]这一分配机制完全适用于农村集体经济。“贡献股”的分配比例不宜一概而论，而应根据市场决定的原则确定，同时综合考虑农民集体的民主决定。

（二）健全集体经济组织

1.明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系。农村集体经济组织和村民委员会是两个不存在任何依附关系，也不构成上下级关系的不同性质的组织。农村集体经济组织是经济组织，其最主要職能是管理好农村集体资产，使其保值增值，并让农村集体经济组织成员的收入获得增加；村民委员会是村民自治组织，其最主要职能是组织村民自治，但是现实中它受到乡镇政府管理，有准政府的性质，故而具备了政府公共服务职能。这两者性质不同、职能不同、相对独立、难以相互替代。可以通过建立农村基本公共服务清单，清单以内的事项完全由公共财政承担，以此减轻农村集体经济组织负担，让其集中精力于最主要的发展集体经济的职能之上，管理和运营好农村集体经济。

2.集中清退“空壳化”的集体经济组织。对于自成立以来就没有任何实际经营活动或近5年内没有任何实际经济活动的农村集体组织应该采取集中清退的措施，规范引导集体经济组织从追求数量到体质增效转变。

3.完善农村集体经济组织内部治理。有条件的地方，可以参照现代企业的治理制度，成立股东（代表）大会、董事会（理事会）、监事会等机构，凡涉及村集体资产的事项，由股东（代表）大会决定。在破除集体经济组织管理人才困境方面，可以从“内选”和“外引”两方面着手。“内选”即从本集体经济组织内部选拔有一定专业背景及丰富实践经验的优秀人才，组织他们进行经济管理、农业知识、市场营销等多方面知识和技能的培训，充分发挥他们对农村集体经济发展的带动作用。“外引”即从外部聘请职业经理人对农村集体经济组织进行专业化的管理，也可预防少数内部人员对集体经济的控制。在集体资产管理方面，要建立财务管理制度，明确权责，定期内部审计，防止集体资产流失和腐败现象产生。

4.加强农村集体经济组织外部监督。建议建立农村经济组织事项公开平台，对涉及农村经济发展的各项事务，尤其是“三资”相关事务都进行信息公开，以便外部对其运行进行监督。

（三）优化外部性支持

1.把发展农村集体经济作为农村基层党组织建设的核心工作来抓。强化基层党组织对农村集体经济的集中统一领导，充分实现农村基层党组织的经济引领功能。通过制度规定的形式将农村基层党组织在发展集体经济的职责与任务确定下来，明确其对集体经济发展中的发展战略、重大部署和重大事项的决定权和领导权。同时，加强农村基层党组织领导班子建设，强化农村集体经济发展人才支撑。

2.修改完善保障农村集体经济发展的法律法规。在我国现有法律对农村集体经济组织和村民委员会的职能规定基础上，从法律上对二者的界限及职能进行进一步明确，理顺二者关系，使其各司其职，相互配合促进农村集体经济发展。

3.构建更有利于农村集体经济发展的政策体系。整合已有的产业扶持、乡村建设、生态补偿等惠农政策，使之与农村集体经济发展形成有机关联的共生体，互促发展，并在实践中不断查找优惠政策的缺口，及时补充完善。同时，设立针对性更强的、更为精准的支持农村集体经济发展的专项基金。

4.多举措鼓励广大农民群众积极支持和参与。做好集体经济发展的各类政策宣传工作，让农民明白自己的个人利益与农村集体经济发展休戚相关。通过开展各类集体活动，强化农民的集体观念，激发他们的主人翁意识，积极参与到集体经济发展中去。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：32.

[2]高其才.健全自治法治德治相结合的乡村治理体系[N].光明日报， 2019-02-26.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.[EB/OL].

http：//www.xinhuanet.com//politics/ 2013-11/15/c_118164235.htm.

[4]魏广成，李洁琼.增量转向提质的十字路口：如何規范引导合作社发展[J].Z中国农民合作社，2020（6）：65.

[5]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定.[EB/OL]. https：//www.xuexi.cn/lgpage/detail/index.html？id=9003306536285 15973.

Functions，Practical difficulties and Suggestions for development Of Rural collective economy

Liuxiaoling Zhanglu

Abstract： To develop and strengthen the rural collective economy is an effective way to realize agricultural modernization， a material guarantee for the long-term growth of farmers property income， and an important foundation for improving the rural governance system. At present， Chinas agricultural development is in the key stage of gradual transformation from the first leap to the second leap. There are some main problems in the process of rural collective economic development， such as the distribution of collective assets share income is biased towards pure welfare， the collective economic organization lacks both "shape" and "reality"， and the governments internal intervention is more than external support. In view of this， the urgent task of developing and strengthening rural collective economy is to set up individual shares scientifically and effectively， improve collective economic organizations， and optimize external support.

Key words： rural collective economy； rural collective economic organization； rural collective property right system reform

（作者单位：中共湘潭市委党校经济教研部）

责任编辑：凌玉