精准扶贫视域下农村基层治理主体的构建

刘英博

（汕头大学马克思主义学院，广东汕头 515000）

精准扶贫是国家治理活动中由政策驱动的阶段性工作，但消除贫困却是长期的制度化进程。农村基层会因贫困发生原因的改变，而逐步形成“明确政策—制定目标—调整制度”的长效治理机制，其中的核心环节无异于激发农村基层发展的内源驱动力。在扶贫政策调整和地权改革的新形势下，进一步明确农村基层治理的核心地位、主体构成和应有权责，更有利于基层治理的良性发展，进而巩固脱贫实效。

1 精准扶贫凸显农村基层治理问题复杂

精准扶贫虽在减贫领域取得巨大成绩，但在农村基层社会治理中，却暴露出农村基层治理主体（以下简称：村治主体）缺失的重要问题。

1.1 对人的关注应是精准扶贫的核心要义

个体的贫困在深层次隐含着共性的制度缺失，即非均衡的制度变革。在国家层面上，城乡二元社会结构的形成和农民基本权利的缺失，是“三农”问题出现的根源；在制度改革层面，优先发展东南沿海、“先富带动后富”、改革开放和市场化等，促成了相对明显的地区贫富差距。因此，精准扶贫不能忽视贫困产生的历史因素、制度变迁、基础设施落后和政策受惠不均等外部问题，“针对扶贫政策的外部嵌入型特征，一些扶贫干部希望能够将精准扶贫资源用于基础设施等关涉村庄整体的事务上”；[1]“在资金安排方面，重点探索点面结合、特惠与普惠相结合的资金分配方式”，[2]但最不应忽视的，是由于政策导致的对人的区别对待而引发的人为贫困，这是扶贫工作的核心所在。

1.2 精准扶贫改变了农村基层的权力关系

“驻村干部”、“第一书记”是精准扶贫工作取得重要成就的突破点，委派干部的个人能力影响着对扶贫目标项目投入的力度，“更明显的是代表国家权力的再度下沉，冲击了村民的自治能力。”[3]现实中，部分村庄直接将驻村干部视为新的权力核心，造成了扶贫干部法定权责与原基层管理者的冲突；在涉利政策安排上，政府以驻村干部为主而绕过原村治主体，也使得农民和村干部之间的关系更加微妙。基层治理的稳定来自于经由参与主体的长期博弈和磨合而产生的稳定机制，但因由驻村干部的“空降”，却引发了基层政府和农民对原村权力核心履职能力的质疑。随着扶贫攻坚即将完成，帮扶干部制度必将进行调整，如村干部将继续顺延这种缺位现状，必将影响基层治理关系的稳定。

1.3 精准扶贫应维护基层成员间利益分配的基本规则

精准扶贫是通过脱贫来缓解农村内部分化的有效途径，因此在政策制定上，多采用“区域瞄准”的方式对准特定群体。但农民之间的情感联系紧密、利益关联复杂，因集体成员发展的物质基础来自相同的资源供给，故在法律基础上又形成了特殊的共有关系。所以，向贫困户进行的资源输送和政策倾斜，其实质是对集体利益的再平衡。农民对贫困与扶贫的关系有着一种朴素的理解，“农村扶贫开发在环节贫困的同时加剧了农村内部的收入不平等”[4]，这说明扶贫政策在不能有效平衡村庄内部法律和利益关系的情况下，会出现对农村集体成员关系的损害，“农民会因为扶贫资源分配的不合理与不公平而产生矛盾与分裂。”[5]

2 经济发展因素对农村基层治理的必然改造

2.1 农地制度对农村基层治理的影响

当前的土地承包经营权早已不能实现“统、分结合”的原定目标，特别是经过两轮的土地承包经营关系确认，土地已在事实上成为农户的私有财产；因在农地所有者上的立法留白，及“三权分置”的政策导向，土地承包经营权的实际效用早已超越集体土地所有权。经过几十年的“分而不统”，农村缺少对土地的统一规划和利用，对集体财产的侵占倒是屡见不鲜；农业税取消之后，基层财政没有来源，公共服务难以为继，村民自治难以形成合力，部分宗族势力、黑恶势力把持村政；在村庄征地等敏感问题上，农民只有影响到个体利益，才会参与。“经济基础决定上层建筑，没有经济基础的村治主体只能是无力的。”[6]

2.2 土地经营权流转引发治理格局的变革

土地经营权流转是解决承包地权属分散、土地细碎，难以形成规模经营及品牌合力的重要措施。承包户通过地租获利，而农民集体却仍旧缺乏公共服务的资金来源；经营权流转形成了部分农民从农村生活的实际退出和新用地主体的长期介入，然其在治理中的作用都仍属于法律空白；农民在向有限的土地要财富、要生活、要住房的同时，势必要求对农村现状进行科学再规划；国家粮食安全、农民增收和粮价稳定问题必须寻求一个平衡点，粮食经营体制、流通体制、政策变化和农村经济制度变迁都影响着农村稳定和农业改革，而这些都不是个体农民能够应对的，因此，培育适应农业现代化的村治主体势在必行。

2.3 农业市场化急需新型治理主体介入

政府是扶贫工作的主力，但引进市场化扶贫机制是大势所趋。“公司+农户”等新兴方式即成为首选。但首先，市场化扶贫因村庄管理格局不可避免会引发精英捕获；其次，市场化扶贫必须附加带动贫困户脱贫的责任，“这就要求参与产业扶贫的经营主体必须要让渡一部分经营利益，形成‘利益捆绑’与‘责任连带’模式，”[7]故主体来源是有限的；最后，贫困户难以适应市场游戏规则，而现有规则的不可改变性又成为市场化扶贫广泛推行的瓶颈。所以，如何保障贫困户权益、增强“造血能力”、提供“兜底性”福利，是应当由村治主体承担的重大责任。

3 当代农村基层治理主体的重构及路径

权利的虚置是农民集体虚位的根本原因。因此，要坚持集体土地所有权，发挥其主导作用并明确其代行主体，通过代行集体权利、管理经营性收益、承担成员个体基本生活保障、负担公共服务等，探索农村集体治理的有效途径。

3.1 重新明确村治主体的组成范围

首先，学界的争议集中于对农民集体的外延是“行政村”还是“自然村”。长期以来，以行政村领导集体为村治核心的模式已经形成习惯，从治理稳定的角度应予延续。其次，农村人口流动加剧，可以从个体生存与农地联系的“农业生存权”角度，将现有农户分为“离土农民”、“半离土农民”和“留土农民”；“离土农民”的经济来源及生活区域和农民集体不再关联，且根据中央关于居住证政策的相关精神，这些“离土农民”的政治生活将参与到所居住社区中，所以他们不再成为村治主体的组成部分。最后，经营集体土地的非集体成员来说，他们因承包合同将与集体产生长期关系，经济利益也来源于集体，应当被纳入到村治主体的范围。

3.2 重构村治主体的生产经营能力

首先，组建符合农村现代化发展的实用人才队伍。当前农村劳动力老龄化严重且受教育程度低，负面影响就是排斥科学技术和现代化经营方式，有学者将农业现代化寄希望于“中坚农民”，但这部分农民组成的规模经营十分有限，也无力逆转农村治理“空壳化”的现象；而当前农村需要的人才一定是在经济、科学、卫生、技术，特别是科技和教育领域能够起到带动和示范作用的劳动者，能够通过自身在土地上经营的成功带动其他农民学习并予以实践的引领者。所以村治主体在选择合作主体的时候，应当特别注意其对农村人力资本提升的能力和作用，形成农村劳动力的结构性优化。

其次，培养村治主体参与市场运作的经营能力。市场化扶贫模式虽然可以比行政单向帮扶，更能调动贫困人口的致富的积极性，产生脱贫的内源动力，但当前的贫困村对合作内容、合作对象、合作方式，或者是收益计算和最终分配都没有能力进行参与和谈判，有时候帮扶对象还未必愿意参与，可以说，这样的脱贫效果是不能巩固的。有能力的经营主体，在引进项目的同时更应该注意项目的落地和后期配套支持。在调研中，很多贫困户都接受了项目制扶贫，但合作方只提供了启动资金而缺乏后期配套的资金支持，使得项目难以维护。贫困户个体也难以邀请技术人员的团队帮扶，最终使得落地政策不能发挥持续造血作用。

最后，提升村治主体使用补贴资金的能力。当前扶贫的重要措施之一是农业“四补贴”。“农业四补贴政策的施行，将财政支农资金捆绑在农业基础生产资料上，成为单纯消耗性补助。”[8]以粮食直接补贴为例，因为地方政府将其简化为“见田就补”的方式，使粮食补贴直接蜕化为“福利补贴”，这不仅提高了土地流转成本，“也不利于土地集中与粮食专业化、规模化，不能成为种粮农民的持久激励。”[9]同样，其他三种补贴也不能有效抵消快速上升的粮食生产成本，而且补贴政策不能因地制宜、因户所需，所以不能起到最好的效果。在市场经济条件下，补贴的本质是政府向农民购买粮食生产安全的交易行为，而非政府的单方面施舍和恩惠。既然是交易行为，补贴的方式、方法、规模、程度就应当由双方共同协商，然而政府和单个农户进行协商会减弱政策的时效性，这就要求村治主体能对补偿范围和人群进行精准确认和个性化发放，以将补贴的效果真正落到实处。

3.3 重构村治主体的基层事务管理能力

第一，创新基层公共服务，凝聚基层建设力量。要让农村重新焕发积极进取的状态，就要求村治主体通过重构基层公共服务来凝聚人心。新型基层公共服务应主要包含对集体成员社会保障费用的缴纳，让基层成员产生强烈的归属感；为了提升农民集体的市场竞争力和经济实力，应当由村治主体根据市场需求、产业规划、地区特点和内部劳动生产的实际情况，将集体内分散的各家各户的工作，统筹为相互配合的结构体系，通过合理分工降低个体生产成本，形成地区产业经营优势，目的是提升农民的专业技能和经营管理能力，促使职业农民的形成；村治主体还应当以良好的家风家训和地方文化为纽带，打造属于本集体的文化氛围，从情感和心理上让成员产生凝聚力，最终形成稳固的集合体。

第二，落实成员帮扶责任，巩固精准扶贫效果。农民集体和城镇居民的社区本质上是完全不同的，其成员的经济来源和生活环境都依赖集体资源，血缘相近、生活互助，且于法有据。所以，无论从亲情、友情还是法理上讲，每个成员都对本集体内部的贫困户有帮扶义务，村治主体也应能够对贫困主体进行精准区分、对贫困原因进行精准分析、对帮扶措施提出精准意见。当前的扶贫形势已经从“大水漫灌”转为“精准滴灌”，但扶贫是一项长期的工作，今天的脱贫并不意味着永久脱贫，现在的脱贫并不意味着以后的小康，在技术支持、项目选择，特别是项目后期维护资金的持续投入上，形成强有力的“造血干细胞”，才能让扶贫工作或致富工作由“精准滴灌”升级为“集水自助”。这是作为经营核心的村治主体所应当承担的成员性责任。

第三，实现集体财产增值，提升资本运营能力。村治主体作为新型治理主体，要具备对集体财产进行维护、运营的能力，使其保值、增值；要实现土地的财产属性、承担集体自治责任、巩固扶贫效果，这是村民自治的最基本要求；要做到账务公开，开展投资理财，带动成员们共同致富，实现农村致富小康；要持续激发内源驱动力，通过和具有经济实力及社会影响力的主体合作，实现农业现代化并提升市场竞争能力。这些目标的实现，必须要有资本运营能力和市场经营能力，所以，要求原集体成员外的土地经营者进入村治主体构成，更有利于实现人才结构的快速优化，不但增强了基层治理的效果，而且促进和带动了松散集合向经营实体的转化，这才是真正意义上“人的城市化”。

4 结论

“美好的生活需要的不仅仅是健康的身体和足够的金钱。要远离贫困，人类也需要拥有更好的教育以及更广泛地参与公民事务的能力。”[10]所以，除了经济支持和项目扶助之外，制度倾斜与能力培养是引导脱贫的更高层次，对于贫困者来说，学会利用制度培养自身能力的关键，更深层次原因在于其主观能动性的发挥。对于一部分满足于“等扶贫、吃补贴”的人来说，扶贫是国家天经地义该做的事，吃国家的扶贫无碍于他人。要推动这类主体自觉脱贫，在强制性行为于法无据的情况下，就只能转向思想教育与道德约束。新型基层治理主体的构建，是通过“集体的财富”建设“财富的集体”，村治主体用集体的财富帮扶贫困户，那么给予其他成员的资助、补贴就必然相应减少；交通阡陌、鸡犬相闻，不思进取的懒惰就是对邻里亲朋的盘剥，将贫困户的单方获利与所有集体成员的利益付出关联起来，打破了“自扫门前雪”的生活隔断，贫困户就必须承担其他成员为其付出而产生的心理压力。相信在这种道德与情感的双重压力之下，任何人都不会无视集体成员为了整体幸福而做出的努力，农村才能成为真正意义上的集体。