国家重点研发计划重点专项精细化管理与实践

孙珍全，杨 斌，张 阳，陈义祥

（1.中国科学院理化技术研究所，北京 100190；2.科学技术部高技术研究发展中心，北京 100044）

2014 年以来，国家科技计划进行了改革，国家重点研发计划成为国家科技计划项目类型中极为重要的国家科技计划体系之一［1］，根据立项公示结果统计，2018 年度拟安排的重点研发计划重点专项中央财政经费达到200 亿元左右。经过近几年的组织实施，重点研发计划重点专项在申报、评审、立项、实施、监督检查和综合绩效评价等方面形成了更加科学、规范的流程，建立了决策、咨询和执行管理分工明确的管理模式。目前已制订发布了《国家重点研发计划管理暂行办法》（国科发资〔2017〕152号）、《国家重点研发计划资金管理办法》（财科教〔2016〕113 号）、《国家重点研发计划项目中期检查工作规范（试行）》（国科资函〔2018〕3 号）和《国家重点研发计划项目综合绩效评价工作规范（试行）》（国科办资〔2018〕107 号）、《关于进一步优化国家重点研发计划项目和资金管理的通知》（国科发资〔2019〕45 号）［2-6］。目前，针对国家重点研发计划的组织实施管理，部分研究关注如何开展申报立项工作、注意事项和思考或者立项后实施管理［7-11］,部分研究对立项和实施管理做了论述但发表时间早于后续制订发布的重点研发计划相关政策和办法［12-13］。总之，对重点专项全生命周期的流程梳理和实施管理进行全面和系统性论述的不多，因此，本文针对重点研发计划重点专项，结合目前发布的政策规章制度以及作为承担多项项目的牵头单位的实践经验，对重点专项特点、申报立项流程和立项后实施管理进行系统的分析和总结，以期为重点研发计划重点专项的组织申报和实施管理提供更好的指导和服务。

1 国家重点研发计划重点专项特点

1.1 重点专项定位

国家重点研发计划由中央财政资金设立，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求，重点资助事关国计民生的农业、能源资源、生态环境和健康等领域中需要长期演进的重大社会公益性研究，事关产业核心竞争力、整体自主创新能力和国家安全的战略性、基础性、前瞻性重大科学问题、重大共性关键技术和产品研发，以及重大国际科技合作等，加强跨部门、跨行业、跨区域研发布局和协同创新，为国民经济和社会发展主要领域提供持续性的支撑和引领［2］。

国家重点研发计划按照重点专项、项目分层次管理。重点专项是国家重点研发计划组织实施的载体，聚焦国家重大战略任务、以目标为导向，从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范进行全链条创新设计、一体化组织实施［2］。

从定位来看，重点研发计划很明确的提出了资助的领域、支持的方向和项目类型，体现了一体化和全链条的组织实施，区别于整合前科技计划的组织模式。

1.2 重点专项的形成

重点专项的形成根据“自下而上”和“自上而下”相结合的原则，围绕国家重大战略和相关规划的贯彻落实，由科技部牵头组织，征集相关部门和地方的重大研发需求，并会同相关部门和地方研究提出国家重点研发计划的总体任务布局，经战略咨询与综合评审委员会（以下简称“咨评委”）咨询评议后，提交部际联席会议全体会议审议［2］，经国家层面报批，形成最终的实施方案（图1）。

图1 重点专项的形成过程

启动报批的实施方案是重点专项年度申报指南编制的依据，科技部会同专项的参与部门、项目管理专业机构（以下简称“专业机构”）和重点专项专家委员会，共同编制重点专项的项目年度申报指南［2］，申报指南（征求意见稿）经过国家科技管理信息系统公共服务平台（以下简称“信息系统”）向社会广泛征求意见和建议，根据收集到的意见和建议，科技部会同有关部门、专业机构和专家认真研究做出修改和完善［14］，形成最终发布的重点专项的项目年度申报指南，并通过信息系统向社会公开发布，启动项目的正式申报。

1.3 重点专项架构及组织方式

重点专项按照指南支持方向的研究内容以项目形式整体组织申报，项目须全部覆盖支持方向的研究内容和考核指标［15］。项目根据指南要求和研究内容的实际需要可设置一定数量的课题（申报指南明确要求不设置课题除外），课题是项目的组成部分，服务于项目的总体目标，按照项目总体部署和要求完成相对独立的研究开发任务，如图2 所示。

图2 重点专项架构及组织方式

1.4 申报流程、支持方式与管理方式

与传统科技计划项目相比，重点专项在申报流程、支持方式与管理方式发生了改变。

在申报流程方面，重点专项申报采取填写“预申报+正式申报”两步的形式进行，预申报阶段由专业机构组织形式审查和首轮评审，首轮评审不需要项目负责人进行答辩，择优遴选出3～4 倍于拟立项数量的申报项目进入后续的正式申报阶段和答辩评审，预申报项目数低于拟立项数量3～4 倍的，可经形式审查后进入正式申报阶段和答辩评审［2］。对于未进入正式申报阶段，项目申报到此终结。这种预申报方式减轻了科研人员申报负担，避免了之前要填写全套申报书而未能立项的辛苦。

在支持方式方面，明确区别于过去的支持方式，对于指南中支持1～2 项的方向，原则上只支持1 项立项，如果答辩评审结果前两位的申报项目评价相近，并且技术路线明显不同，可同时支持2 个项目的立项，后期结合过程管理开展中期评估，根据评估结果来确定后续的支持与否和支持方式［15］。

在管理方式方面，科技部不负责具体重点专项的组织与管理，以任务委托由专业机构开展工作，组织项目评审、立项、过程管理和综合绩效评价等，对实现任务目标负责，同时强调项目牵头单位是项目任务实施和资金管理使用的第一责任主体，课题承担单位同样与项目牵头单位肩负起法人责任制，狠抓落实，推动重点专项的全过程管理和监督。

2 重点专项项目申报立项过程与实践

2.1 重点专项项目申报立项过程

重点专项经过近4 年的组织申报立项，已经形成了固定化的立项流程（图3）。对于重点专项项目申报单位和申报人而言，申报立项主要分为预申报、正式申报、视频答辩、预算评估和签订任务书5 个程序。

预申报书瞄准取得答辩评审资格。项目负责人在这个阶段（50 天内）只须提交3 000 字左右的项目预申报书，并同所有参与单位签署联合申报协议，由专业机构组织形式审查和首轮评审，择优遴选出3～4 倍于拟立项数量的申报项目或直接（申报数低于拟立项数量3～4 倍）进入后续程序。随着确保项目申报合理的竞争度，科技部提出了相应的举措，若项目的申报团队数量不多于拟支持的项目数量（定向申报的单个指南方向除外），该指南方向不启动后续项目评审立项程序，将择期重新研究发布指南［15］。

正式申报书（含预算申报书）是项目评审、经费评估及签订任务书的重要依据。项目负责人及研究团队需认真分析国内外现状及趋势、分解和细化项目研究任务、安排项目任务进度和编制项目经费预算。正式申报书受理时长30 天，项目负责人在信息系统中完成项目申报书和预算申报书的填报，任务重，需要落实做好组织。

视频答辩是争取项目立项最后一道重要关口。项目负责人与主要骨干人员通过视频向评审专家（至少15 名）汇报项目的立项背景、技术路线、任务设置与分解、创新点、研发团队及工作基础。每个项目视频评审总时间45 分钟，负责人汇报15 分钟，专家质询和研究团队答疑共30 分钟。

预算评估确定项目的中央专项经费预算建议。专业机构委托预算评估机构对拟立项的项目开展经费的预算评估，结合专项概算，提出项目的专项中央财政经费预算的安排建议，预算评估目前原则上基本20 天内完成。评估期间，项目单位需根据评估机构要求补充预算相关材料以争取更多的经费。

签订项目和课题任务书是项目和课题任务执行、预算执行、中期检查、绩效评价、财务审计和监督检查的依据。项目单位和项目负责人按照公示的中央专项经费填写项目和课题任务书，按照要求，任务书的预期目标和研究内容须与前期提交的项目申报书高度保持一致，不得降低提出的考核指标，不得自行对主要研究内容作大的调整和变更，经费预算需根据反馈的中央专项经费进行相应调整预算科目和课题间的分配额度，项目任务书中须提交项目牵头单位与所有参加单位的组织实施协议，课题任务书须提交课题牵头单位与其参加单位的组织实施协议。提交的任务书经过系统打印后，项目任务书须由项目牵头单位和推荐单位盖章，提交专业机构盖章签署项目任务书，课题任务书由项目牵头单位与课题承担单位盖章签署，任务书的盖章签署完成标志着该项目正式完成立项程序。

图3 项目申报立项流程

2.2 重点专项项目申报实践经验

（1）发挥单位服务职能，创新“服务包”管理。按照《国家重点研发计划管理暂行办法》［2］，项目在实施过程中牵头单位要建立法人责任制度，单位科技管理部门作为申报单位直接行使职责的部门，随着国家深化“放管服”改革，申报立项阶段科技管理部门应发挥着重要的“服务”职能，紧密跟踪学习相关国家政策和规定，建设一支高素质的管理队伍，熟悉重点专项各项流程和规章制度，保障项目申报立项。如前所述，项目申报立项涉及五大流程，各个流程涉及的事项多，科技管理部门建立各个环节的“服务包”（图4），及时发送至申报人，让项目申报人清楚流程和释放大量时间，将主要精力集中在项目科学技术层面上的设计和凝练。

图4 重点专项全过程“服务包”

（2）未雨绸缪，提前布局策划组织。项目申报指南正式发布之前均通过信息系统向社会发布征求意见稿来广泛征求意见和建议，正式发布时指南内容一般与征求意见稿的内容变化不大，因此可在申报指南征求意见时就开始着手准备组织优势团队和力量，开展实质性的交流研讨，提前按照预申报书的模板准备好相关材料，签署项目联合协议（此阶段建议写联合协议，避免出现申报联合协议，后期立项任务书阶段可直接使用），为项目申报争取更多时间。

（3）组织领域专家咨询，提升申报质量。从预申报阶段开始，邀请行业领域内有经验的专家对项目的研究内容、考核指标与评价、技术路线、经费体量、任务分解和进度安排、人员团队组建、视频答辩、任务书编制等方面进行技术指导和经验分享，提升申报质量。

（4）科学合理编制项目预算。预算编制的好坏将涉及项目实际财政支持经费数量和项目任务的开展，项目负责人可根据年度申报指南公布支持的项目数量和拟部署项目的国拨概算总经费，并从实际项目的角度来衡量，推测拟申报项目的经费指导数，以免出现申报金额过高或过低，对项目实施造成不利影响。预算申报书作为后续经费评审的依据，需依据《国家重点研发计划资金管理办法》及《国家重点研发计划重点专项项目预算编报指南》［3，16］，按照政策相符性、目标相关性和经济合理性原则，科学、合理、真实地编制预算［16］。财务部门应协同项目负责人编制项目预算，对项目预算编制进行指导和审核，不断完善项目及课题预算申报材料，以期避免项目经费的大幅核减。项目承担单位和项目负责人需重视经费评估机构反馈的评估意见，并及时按要求补充预算评估相关佐证材料，争取更多的项目经费。

（5）熟练掌握视频答辩内容。正式申报书提交后很快进入视频评审，项目负责人应充分重视利用提交项目申报书后至视频评审前这段时间，按照答辩评审的评价内容（研究目的内容、目标设置与技术路线、任务分解和进度安排、研发团队及工作基础、预期成果及风险分析）准备答辩PPT，组织研究团队多次交流和预演答辩PPT，熟练掌握PPT 汇报内容，做到汇报时间控制在规定时间内，预演答辩邀请有经验的专家进行指导。认真准备视频答辩前2天专业机构反馈的评审专家通过浏览项目申报书提出的意见和建议，建议在答辩PPT 最后列出提出的问题与答复，以期在现场答疑做到回答准确，有理有据，积极争取项目的立项。

（6）细化任务书，严格把关。项目（课题）任务书以项目申报书、预算申报书和专家评审意见为基础来编制，在任务书中须突出绩效管理，明确具体的考核目标、考核指标和考核方式方法，明晰各参加单位的责权，明确课题承担单位和参加单位的资金分配额度（直接经费和间接经费），包括其他来源资金和其他配套条件等。由于课题任务书中体现参与单位经费预算只有直接经费和间接经费，建议课题任务书在编制预算说明时，建议列出各参加单位在各个科目的预算额度以及各个科目的预算明细，避免后续经费执行出现整个课题单个科目超额支出。

3 立项项目实施管理与实践

3.1 立项项目实施管理流程

重点专项项目按程序报批立项后，标志着项目正式进入具体的实施阶段，由专业机构负责具体项目管理工作，组织拨付项目年度经费、年度报告、中期检查（评估）和绩效评估等过程管理工作，专业机构拨付项目经费至项目牵头单位，由项目牵头单位拨付至课题牵头，再由课题牵头单位转拨至参加单位。项目组织实施的流程大致如图5。

项目立项后，专业机构组织项目所属重点专项启动会，解读重点专项相关政策，对专项实施方案、专项任务部署情况以及总体专家组组建、责任分工等方面进行汇报，并对重点专项下的各个项目指定2 名总体专家组成员为责任专家负责项目的咨询和监督，对下一步各个项目的启动工作、项目管理方案和实施方案编写等方面做进一步的动员部署，督促项目承担单位和项目负责人落实做好项目的实施。

开展年度报告与中期检查。项目于每年11 月底前（项目执行不足3 个月的，可在下一年度一并上报）通过信息系统向专业机构报送项目年度报告［2］，项目负责人应积极梳理项目目标完成情况、一体化组织实施及管理运行、支撑条件落实等情况，并主动报告年度执行过程中的重大事项及突出进展，最好能凝练出亮点工作或成果。项目（执行周期在3 年及以上的）在项目实施过程，专业机构将对项目的执行情况进行中期检查，对项目是否完成预定任务和目标做出判断，形成中期执行情况报告［2,4］。

项目执行期结束后，专业机构将立即启动开展项目综合绩效评价工作，其中由项目牵头单位组织对课题任务完成情况进行课题的绩效评价，同时课题承担单位从国家信息系统中选取会计师事务所开展课题的结题审计。项目牵头单位和项目负责人应在项目执行期结束后3 个月内完成项目综合绩效评价材料准备工作，并通过国家科技管理信息系统向专业机构提交项目绩效评价材料，专业机构组织对综合绩效评价材料开展评前审查，对准备的材料完整性和合规性审查，对经费的审计结论及报告反映的问题是否准备、客观和全面审查；评前审查通过后组织评价专家组进行综合绩效评价，项目综合绩效评价原则上在专业机构收到材料后6个月内完成，综合绩效评价工作结束后3 个月内，专业机构将项目综合绩效评价结论下达项目牵头单位。根据管理办法，因故不能按期完成须申请延期的项目，项目牵头单位应于项目执行期结束前6 个月提出延期申请，延期原则上只能申请1 次，延期时间原则上不超 过1 年［2,5］。

图5 项目组织实施流程

3.2 立项项目实施管理实践经验

（1）组建项目高效实施管理体系。重点专项项目一般体量大，跨度大，承担单位多，组建高效的项目实施管理体系至关重要，明确任务分工，为项目的稳步推进提供相应的支持和保障。项目立项后，建议牵头单位组建咨询专家组、责任专家组、项目管理组和项目支撑组为一体的管理体系（图6），咨询专家组由国内相关领域专家和项目责任专家组成，对项目重大技术方向进行指导，评估项目实施方案、技术路线和研究成果的科学性和创新性，提出项目研究过程中有关重大问题建议，保证项目正确的研究方向；责任专家组由重点专项专业机构推荐的责任专家组成，具体指导和监督项目的执行。项目管理组由项目牵头单位领导、科研管理部门负责人及相关人员、项目/课题负责人和参加任务负责人共同组成，对项目和课题整体执行进度进行全面的跟踪和监督，统筹并协调各课题、各单位工作实施情况，提高管理实际效果，推动任务有序进行。项目支撑组由项目/课题科研助理、科研财务助理、课题联系人和参加单位联系人等组成，对项目/课题实施过程中的具体日常事务和经费使用管理，支撑服务项目/课题的实施。

图6 项目组织架构与实施管理

（2）组织召开项目启动会。重点专项启动会后，项目牵头单位应及时召开项目启动会，明确任务分工和职责，制定年度计划，落实责任到人，邀请咨询专家和责任专家进一步对项目和各课题的具体实施方案、技术路线节点、考核指标考和核方式（方法）及评价手段等进行现场指导。

（3）重视年度报告与中期检查。牵头单位认真组织撰写项目/课题的年度报告，依据项目/课题任务书和关键时间节点，对照检查年度任务完成情况和计划安排下一步任务，可根据实际情况组织年度进展总结工作会议，加强各课题间的协调和联动，共同完成研发任务，及时发现问题解决问题；项目执行中期，牵头单位可预先组织各个课题的中期自查自评和报告会，邀请咨询专家和责任专家现场指导，重点对中期任务、指标完成程度、资金使用情况、亮点或重大成果、重大调整情况和存在问题等进行检查总结，对检查出现的问题或者调整等事项及时沟通处理，确保项目的顺利开展。

（4）强化沟通协调，信息互畅互通。随着“放管服”改革，项目执行检查频率明显减少，项目参加单位多，甚至跨地区，建立有效的沟通交流机制至关重要。项目牵头单位可通过建立项目交流微信群，及时向各参与单位传达项目的管理政策和要求，牵头部署各项工作。设定固定的交流日，项目/课题负责人应采用网络视频、视频电话等多种形式开展参加单位间、课题内部、课题与课题间等小范围的交流会，分享信息、交换意见，做好相应的会议记录并及时跟踪部署的任务。

（5）重视技术指标第三方测试与评价。项目综合绩效评价期间，专业机构组织具备国家级资质第三方评估评测机构，签订委托任务，对项目的技术指标进行科学绩效评价。项目立项后，项目研究团队需落实做好项目技术指标的考核方式（选择具有资质的机构开展测试、组织测试专家现场检测等方式），编制测试大纲，做好相关现场记录，确保技术指标检测或评价的合理性、准确性和权威性。

（6）课题审计提前介入，为整改留出时间。预算资金的合理合规使用同样关系着项目执行的好坏，项目牵头单位可在各个课题执行期结束前3 个月内组织符合要求的会计师事务所进行财务提前开展审计工作，按照审计要点，对经费的使用做一次全面的梳理和评价，及时发现问题以便解决问题，为后续经费审计做好铺垫。

（7）规范项目资料档案。项目预申报书、项目申报书、预算书、任务书、年度报告、中期检查报告和综合绩效评价报告均通过科研管理信息系统填报和提取。对于一个项目来说，项目的资料不仅仅限于以上内容，涉及的资料多，项目牵头单位应在项目申报开始建立项目档案，将项目全生命周期内甚至后期成果转化等过程的各种纸质材料、视频音频、照片和电子形式材料等按照类别、时序进行整理标识归档，做到清单化，随查随有。

4 总结与建议

结合国家重点研发计划出台的规章制度和管理办法，同时根据牵头承担十余项国家重点研发重点专项项目积累的组织与管理实践经验，本文对国家重点研发计划重点专项项目申报立项、实施管理做了归纳总结，希望能对申报及管理此类项目有所启示和借鉴。同时根据管理实践，形成一些建议如下：

（1）挖掘行业发展动态培育专项。国家重点研发计划的顶层设计仍是围绕国家战略需求，通过自下而上和自上而下征集布局，通过咨询国内各领域高级专家进行布局，形成实施方案，编制指南推进计划实施。科研工作者应积极参与行业和领域的学术交流，拓宽眼界，与行业领域上下游联通，与国内领域高级专家进行交流汇报，推荐形成战略需求。

（2）落实项目实施组织单位和项目负责人双责制，共同推动项目实施有效开展。项目牵头单位应切实落实法人责任，积极发挥组织、协调、服务和监督作用，项目负责人作为项目技术第一责任人，负责项目的具体实施，组建技术团队，技术攻关，创新出成果。只有项目牵头单位和项目负责人双方负起责任，共同推进，才能保障项目执行好，完成好。

（3）储备人才及培养年轻人承担课题或者参加任务。国家重点研发计划对项目负责人、课题负责人和科研骨干等人员均明确提出了申报项目数限制的要求，建议申报项目做好人才预留和储备，避免后续项目申报缺乏人才承担的现象，同时应加强人才的引进和培养使其尽早承担国家重点研发计划项目、课题和任务。

（4）认真对待项目综合绩效评价。在新常态形势下，绩效评价结果与后续立项及单位、负责人信用密切相关，项目单位与负责人要以“申请立项”的竞争态势，组织落实做好项目的具体实施。

（5）加强科技成果的宣传，回馈社会。项目实施和完成后，项目牵头单位和项目负责人应履行社会责任，在成果不保密的情况下，积极宣传和扩散项目取得的科技成果和亮点工作，促进技术交易和成果转化。