走向多中心治理：学校组织管理的善治之道

叶 飞

(教育部人文社科重点研究基地南京师范大学道德教育研究所，江苏 南京 210097)

伴随着当前国家治理体系和治理能力的现代化转型，建构“共建共治共享”的治理新格局已经成为转型期的重要使命。党的十九大报告明确提出了要形成政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的民主参与的治理体系，推动多元主体的共同治理。[1]这事实上要求我们的学校组织管理也要打破单向度的管理模式，逐渐走向多元主体的合作共治。对于当下学校组织管理的变革而言，形成一种以各方主体和利益攸关者为多元中心的合作治理模式，符合当前学校管理模式变革的需要。通过学校组织的多中心治理格局的建构，可以更好地发挥教育政策制定者、学校管理者、教师、学生以及社会公众的治理主体性，提升学校组织管理的公共性、民主性与法治性，从而使学校治理成为国家治理现代化转型的重要组成部分，在一定程度上推进国家以及社会治理体系的革新与发展。

一、学校组织的“多中心治理”：内涵及特性

自从20世纪90年代以来，伴随着“全球治理委员会”(Commission on Global Governance)发布了《我们的全球伙伴关系》的报告之后，“多中心治理”(Polycentric Governance)的理念就开始在全球范围内兴起，并对当代社会治理模式的变革产生了深远影响。多中心治理倡导构建一种多元性、民主性与包容性的新型管理模式，强调多元主体在管理活动中共享平等的治理权，从而形成多中心性(polycentricity)的公共治理格局，促进多元主体的协商和共治。[2]著名社会学家安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)曾把这种“多中心性”视为一种灵活、分散的管理模式，它可以促进自治和共治的融合。[3]“多中心治理”理念的重要倡导者迈克尔·博兰尼(Michael Polanyi)则指出，公共事务的治理不能仅仅依赖于单一中心的控制化的手段，而是需要依靠多中心的协商和共治。[4]同时，诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)也探索了公共治理的多中心模型。在《公共事务的治理之道》一书中，奥斯特罗姆指出，传统的公共事务管理往往采取的是单一中心模式，主张以政府为唯一中心或者以市场为唯一中心来解决公共管理问题，最终的结果往往都是悲剧性的[5]；唯有通过政府、市场、集体以及个人之间的“多中心性”的自主组织、制度建构和合作共治，才能真正促进公共事务的有效治理。综合以上学者所提出的理论思想，“多中心治理”在西方学术理论领域中大致具有以下几个方面的基本内涵：第一，多中心治理倡导主体的多元性，它主张不能单纯依靠某个单一主体来完成公共事务的治理，而是要充分发挥多元主体的治理合力，形成多主体的共治。正如奥斯特罗姆所谈到的，依靠单一中心的治理模式，其最终的结果往往是悲剧性的；良好的公共治理需要依靠多元主体的共同参与。第二，多中心治理的运作机制及过程所强调的是公共协商、民主对话和合作共治，它主张公共治理的运作过程不是“中心”对“边缘”的宰制和压迫，而是多元中心围绕公共问题展开协商对话和民主决策，其所形成的是平等、合作的公民伙伴关系。第三，多中心治理主张建构更加高效、开放的制度体系，保障治理权力的均衡分配和平等共享，从而推动多元主体采取弹性的、灵活的、多样性的公共治理行动，实现公共事务的优良治理。

那么，在当前中国的学校组织管理中，多中心治理又具有怎样的内涵及特点呢？结合中国社会管理及学校管理的特点，笔者认为多中心治理在当前中国学校管理中具有以下几个方面的基本内涵及特点：其一，中国学校的多中心治理是在政府宏观指导、统筹规划下的多元主体的合作共治。以政府为主导来推动多元主体的协商、合作、共治，是中国治理体系的特色，也是中国治理模式与西方治理模式不同的地方。[6]中国学校的多中心治理意味着必须在遵循政府宏观指导的基础上，满足教师、学生、家长以及社会公众等多元主体的公共诉求，形成为不同群体提供教育公共服务的行动体系和参与体系。[7]其二，多中心治理意味着学校组织管理的过程是一个公共对话、民主协商和共识生产的过程。学校组织管理不是依赖于某个“中心人物”(比如校长、主任)来发号施令，不是中心人物对边缘人物的控制，而是依托于合作的自主网络来建构校长、教师、学生以及家长之间的信任和合作的关系。这可以促使学校管理过程更加重视民主协商和公共对话的基本原则，使学校管理成为一个合作共治、公共参与的过程。其三，多中心治理还意味着学校组织的治理活动是为了追求多元主体的公共利益，而不是为了某个单一的个体或者群体的私益。学校组织管理经由均衡化的管理权力分配以及多元主体之间的协商共识，可以更好地实现公共价值的共享以及公共利益的确认，从而使学校治理及教育活动最大限度地追求学校、教师、学生以及家长的公共利益，避免学校教育被少部分人或者少部分群体的私益所“绑架”。也正因为如此，多中心治理可以在很大程度上促进学校组织管理的高效运转，推动学校组织的善治的形成。

二、多中心治理：学校组织的“善治”基础

多中心治理强调政府、社会、学校以及个人对公共事务的共同治理，它的典型特征是倡导多元主体的合作共治。同时，合作共治是路径，善治(Good Governance)才是目标。[8]基于“共治”来追求“善治”，并通过“善治”来实现学校公共利益的最大化，是学校公共治理的基本要求。从这个意义上而言，“善治就是公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于政府与公众对公共生活的合作管理”[9]。俞可平教授进一步指出，善治的基本要素包括了合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、法治性(rule of law)、效益性(effectiveness)等。[10]由此观之，学校善治事实上正是学校公共利益最大化的一种管理活动及管理过程，它强调通过民主平等的、公开透明的、责任明确的、法治的方式来实现学校公共治理，推动政府、学校、教师以及学生等多元主体更好地参与学校公共事务，追求多元主体的公共利益。这整个过程体现着“多中心性”的治理原则，并通过这种“多中心性”来不断提升学校治理的质量和效果。显然，多中心治理可以为学校善治提供坚实的基础，它能够更好地推动学校公共治理目标的实现。

(一)多中心治理可以为学校善治提供观念认识的基础

在传统的学校组织管理观念当中，人们往往倾向于把学校组织管理视为单向度的管理、规范和控制的过程。这种错误的观念认识极易导致教育政策制定者、学校管理者、教师以及学生之间形成自上而下的单向度的垂直控制关系，使得学校组织管理的权力更多地集中于管理者和决策者，而广大的教师和学生则不得不在学校管理活动中处于边缘的位置，他们的参与管理的积极性往往遭受压抑乃至消解。在这种情况下，正如理查德·博克斯(Richard C.Box)所指出的，学校组织管理就非常容易陷入工具理性主义的误区，即教师和学生被视为实现教学业绩或者考试目标的工具，被“转化成为生产机器上一个被控制的零部件”[11]，从而日益丧失自身在学校组织管理中的主体身份和主体意识。理查德·博克斯的观点对于中国学校而言无疑也具有重要的借鉴和启示意义。多中心治理的提出，正是希望打破这种错误的观念认识，让大家更加清楚地认识到传统管理观念的工具理性主义及其垂直控制模式所带来的严重问题，同时倡导把学校组织管理真正打造成为一个具有民主平等性、公开透明性的多中心治理模式，促进广大教师和学生在学校组织管理中的主体参与和合作共治。多中心治理理念主张，学校组织管理不能由单一中心来展开垂直控制式的管理，而是必须引入政府、学校、教师、学生以及家长等多元治理主体的积极参与，在坚持政府的宏观管理及规划指导下不断推进治理权力的均衡性与多中心性，不断强化和落实多元治理主体在学校公共管理中的平等资格与权利，从而使原本处于边缘位置的教师、学生以及家长也能够共享治理权力，成为学校组织管理活动中的主人。也正因为如此，多中心治理使大家能够更好地摆脱传统管理观念的认识误区，给当前的学校组织管理带来一种合作共治的新管理观念，通过这种新观念，学校组织管理可以在政府宏观管理、法律权威秩序之下充分发挥教师、学生以及家长的治理主体性，形成学校组织管理中的多元互信、平等合作的治理伙伴关系，最终也才能更好地实现学校的善治。显然，多中心治理可以使学校组织管理更深刻地凸显出公共性、民主性与法治性的内涵，可以为学校善治奠定更加坚实的观念认识的基础。

(二)多中心治理可以为学校善治提供制度体系的基础

学校善治的实现不仅需要观念认识的基础，同时还需要制度体系的支撑。依法治理、民主共治的制度体系是学校善治的制度基础。在当前学校组织管理中，我们看到民主法治的制度体系的建设依然需要不断加强。一方面，学校管理中的民主协商及决策机制依然有不够健全和完善之处，学校民主制度建设“虽然已在许多领域取得了进展，但是离人们的要求还有不小的距离”[12]，这不利于学校善治的实现；另一方面，学校的依法治理的制度体系建设也存在一些问题，有法不依、违法不究、执法不严等现象依然存在，比如违法违规乱收费、侵犯学生的受教育权、侵犯学生的隐私权等问题屡禁不止，这使得学校善治也面临着法治层面的困境。显然，学校组织的多中心治理理念的提出，正是希望在学校组织管理中引入多元主体的公共治理，来建立和健全学校组织的民主法治制度体系，为学校善治提供制度的基础。多中心治理的基础作用体现在：一方面，多中心治理可以为学校善治提供民主管理、民主协商的制度基础。多中心治理强调学校管理者、教师以及学生等都处于学校治理的中心环节，从而摒弃了“中心”对“边缘”的压迫性和宰制性，可以更好地建构以多元主体的合作网络体系为核心的民主管理制度，形成公共对话、民主协商的管理决策机制。这可以更好地保障教师和学生的公共治理的参与权，推动学校民主制度的建设，提升学校组织管理中的民主性与平等性。另一方面，多中心治理强调在坚守法治精神、遵循法治程序的基础上展开多元主体的合作治理，它反对主观专断性的“人治”，强调依法治理的“法治”。[13]正如俞可平教授所指出的，多中心治理的基本要素中本身就包含着“合法性”和“法治性”[10]，也可以说，多中心治理主张合法之治、依法之治，以法治为公共治理的准绳。在学校组织管理中，依法治校、依法施教与多中心治理可以有机地融合在一起，它强调多元主体以合乎法律的方式，在民主法治程序下展开协商合作、共同治理。这可以促进学校的依法治理体系的构建，推进学校治理的民主化与法治化。

(三)多中心治理可以为学校善治提供价值体系的基础

学校善治的实现还需要自由、平等、公正等社会主义核心价值观体系的基础性支撑；缺乏这种价值体系的基础，学校很难实现自由之治、平等之治和公正之治，同时也就很难真正实现学校善治。事实上，多中心治理不仅是一种管理模式，还蕴含着深刻的价值内涵，它可以为学校善治奠定坚实的价值体系的基础。在当前的学校组织管理中，我们依然可以看到违背社会主义核心价值观体系的教育行为或教育现象，比如歧视学生、排斥学生、对学生进行等级划分，等等。这些现象事实上都违背了自由、平等、公正等核心价值观。多中心治理可以对这些不良现象进行有效矫治，为学校组织的自由之治、平等之治、公正之治提供更加坚实的价值基础。其一，多中心治理强调对自由的价值原则的遵循和坚守，它主张个体是自由自主的，学校组织管理是以个体的自由为基础来建立自主性的合作共治体系，最终实现自主管理和合作治理的融合。[14]多中心治理所最为在意的是，学校公共管理活动有没有真正尊重多元主体的自由和自主，它强调通过发挥多元主体的自主性和选择性来实现公共事务的有效治理。这事实上为学校善治奠定了自由的价值理念及基础。其二，多中心治理还强调平等的价值原则，它主张在多元治理主体之间(教育政策的制定者、学校管理者、教师和学生、家长等)建立起平等的主体间关系，反对学校管理中的专断性和等级性。[15]通过对多元主体的平等身份的尊重和支持，多中心治理可以对广大教师和学生进行治理的“赋权”(empowerment)，使他们具有平等的资格和权利参与公共事务管理。这可以为学校善治奠定平等的价值理念及基础。其三，多中心治理还强调了公正的价值原则，它主张学校组织治理的公共权力以及公共利益的分配应当是公平正义的，学校管理者、教师以及学生共享平等的身份及权利；同时，学校管理者应当通过公平正义的方式来提升学校的公共管理及教育教学的质量，为广大的教师、学生以及家长带来更多的公共利益。因而，在多中心治理的公正价值的导向下，学校的善治将得到更好的保障和维护。通过对于自由、平等、公正等价值原则的强调，多中心治理可以推动学校组织管理更好地遵循自由、平等、公正等核心价值，使学校公共治理成为真正意义上的“善治”。

三、多中心治理的建构：学校组织管理的变革路径

多中心治理的理念致力于建构以多元主体共治为核心的学校管理模式，它在遵循政府宏观管理的基础上把学校、教师、学生以及家长等多元治理力量都纳入学校治理体系当中，展开公共协商、共识生产和民主决策，发挥出民主共治的合力。这可以使学校组织管理摆脱单向度控制的弊病，激发多元主体的治理积极性，促进学校组织管理的效果和质量的全面提升。当然，关键的问题在于，学校组织管理如何才能更好地实现多中心治理呢？多中心治理体系的建构需要我们对当前学校公共管理模式进行哪些方面的改进呢？笔者认为，为了更好地实现学校组织的多中心治理，我们需要做好以下几个方面的重要工作。

(一)推进政府主导下教育行政管理的适度分权与依法行政

学校组织的多中心治理不仅要重视政府的宏观管理及统筹指导，同时还要在政府的宏观指导下不断发挥各级各类学校的办学自主性，全面激发学校的办学活力。因此，从学校外部的宏观管理环境而言，多中心治理的构建需要在政府宏观管理与学校自主自治之间形成一种有机的平衡关系。这并非为了弱化政府的管理职责，而是旨在通过引入多元主体来“与政府在特定的领域进行合作，分担政府的行政管理责任”[16]，从而提升政府管理的质量和效果。在当前的教育行政管理机制中，政府管理责任过大易于导致政府部门及工作人员负担过重，同时易于导致学校办学自主性和积极性的不足。正因为如此，教育行政管理机制的变革方向在于，要增强更具有多中心性的管理秩序和管理格局，在坚持政府的宏观管理和统一指导下，在政府和学校之间进行适度的分权，打破“强势政府与弱势学校之间的不平衡关系，改变直接行政命令、事无巨细的行政管理风格，提升教育行政方式的民主化水平”[17]。由此，政府与学校之间就建立起了更加均衡的行政管理关系：政府通过整体规划和宏观管理来规范、指导学校的发展和完善，学校则在政府宏观管理之下展开自主管理和多元创新，从而形成一种相得益彰、相互促进的公共治理格局。

同时，在教育行政管理中，政府和学校都必须坚持依法行政和依法办学。多中心治理虽然强调治理主体可以按照自主的意愿来展开治理行动，但是，不论是政府行政还是学校办学，都必须坚持以法律为准绳，都必须依法行政、依法办学，否则必然要遭受法律的严厉惩罚。从政府行政的角度而言，政府必须在依法行政的基础上严格规范自身的行政管理行为，并且依法规范所辖学校的招生录取、收费缴费、择校转校等问题，对所辖学校的违法、违规行为予以规范和惩处，推进有法必依、执法必严、违法必究的教育法治体系的生成和发展。同时，政府部门还应当建立和健全法治监督的机制和平台，使社会公众可以对违法违规行为展开及时的监督，以促进违法违规行为的查处和惩治。另外，从学校的角度而言，学校的办学行为、管理行为以及教学行为等也必须严格按照国家法律法规来展开，严格执行中华人民共和国《教育法》《义务教育法》《教师法》等相关法律法规的规定。学校要依法办学，教师要依法施教，切实保障和维护学生的合法权益，包括学生的受教育权、平等权、自由表达权、隐私权等。学校和教师不得以任何形式侵犯学生的基本权利及人格尊严，对侵权行为要依法予以严惩。通过政府层面和学校层面的依法治理体系的建构，可以推动学校多中心治理始终坚持走在依法治理的轨道之上，确保政府管理与学校办学均符合法治的精神，从而更好地保障、维护和提升多元主体的合法权益。

(二)优化学校内部治理结构中的民主参与和社团自治

建构学校组织的多中心治理秩序，从外部层面而言需要推进政府主导下教育行政管理的适度分权与依法行政，促进政府与学校之间的合作共治。同时，从学校内部而言，多中心治理秩序的建立还需要不断完善学校内部的治理结构，使学校内部形成以学校管理者、教师、学生以及家长为主体的多中心结构，充分尊重教师、学生以及家长的治理权，发挥多元主体的治理作用。这就要求学校要建立起民主参与的治理机制，不断优化和完善“教代会”“学代会”“家委会”等组织机构的职责和功能，在学校重要公共事务中引入教师、学生以及家长等多元主体的公共协商机制，保障多元主体在公共事务中具有投出关键“一票”的资格和权利。同时，学校民主参与机制的建立，也意味着学校管理者要转变自身的管理风格，实现从“专断式”管理向“共治式”管理的转变。长久以来，我们的学校组织管理过度强调少数学校管理者(比如校长、副校长、主任)的管理权威，主张自上而下地展开管理决策。[18]这事实上非常容易导致学校组织管理成为机械性的垂直管理，广大的教师和学生只能处于“被管理”的地位，缺乏民主参与的机会。因此，为了更好地实现多中心的治理秩序，学校管理者有必要转变自身的管理观念及管理行为，增进管理活动的民主性。一方面，要转变管理观念，形成民主管理和民主决策的观念意识。观念的转变是最为艰难的，又是最具根本性的。只有形成了民主管理、民主决策的观念意识，并且在学校的公共事务管理中引入教师和学生的民主参与，比如，在学校的校纪校规的制定、学校的重大奖惩的实施、学校的公共物品的保护等公共管理活动中充分引入教师和学生的民主参与，学校管理者才能真正理解和体验民主管理、民主决策的重大价值，也才能真正意识到自己是一个“共治式的管理者”，自觉地去尊重教师和学生的合法权益，在观念意识上达到民主治理的要求。另一方面，在管理行为的层面上，学校管理者必须主动地下放自己的一部分管理权，自觉地保障教师和学生的管理权，比如在学校日常管理活动、班级管理活动、校园文化建设活动等方面，充分尊重教师和学生的平等的管理权，让广大的教师和学生能够积极参与其中，从而建构起学校管理者、教师与学生之间的更加平等的管理关系与人际关系。唯有如此，在学校管理者、教师和学生之间才能形成多中心性的治理秩序，推动学校的良善之治。

学校内部治理结构的完善，还需要发挥学生社团的自治作用。学生社团是激发学生主体精神的重要平台，是团结学生治理力量的重要途径，它可以使学生作为一个群体(而不只是作为个体)来参与学校的公共治理，对学校公共生活以及公共事务展开批判、监督、创新和改善的工作，从而更好地发挥学生的治理主体作用。在社团生活中，学生“可以形成自己的独立人格，增强主体意识”[19]，从而更好地在学校公共事务的治理活动中发挥出重要作用。多中心治理秩序需要重视学生社团的建设，鼓励学生以社团组织的方式来参与学校公共事务的治理，从而既能够促进学校内部治理结构的完善，又能够促进学生的主体人格和参与精神的发展。这就要求做好以下方面的工作：一是要鼓励学生去创建各种类型的社团组织，比如慈善活动社团、志愿者社团、环境保护社团等。在社团组织的创建过程中，学生可以不断发挥自己的主体精神和公民参与意识，在潜移默化中学会以民主、平等、合作的方式来处理公共问题。同时，社团组织还可以让学生团结在一起，在学校的公共管理、公益活动、志愿者活动当中发挥出主体作用。二是要鼓励学生社团在班级公共治理以及学校公共治理中承担治理主体的责任，在实践中发展自身的治理意识和能力。比如，引导学生社团积极参与学校和班级的日常性的纪律活动、管理活动，参与学校和班级的规章制度的制定、讨论和实施的活动，从而在参与治理中逐渐成长为优秀的治理者，承担起治理主体的责任，同时也促进学校以及班级的公共事务治理的改进与完善。

(三)构建多元协商共治的治理伙伴关系

学校组织的多中心治理秩序的建构，不仅需要外部层面的教育行政机制的改进以及内部层面的学校内部治理结构的完善，同时它还需要能够沟通内外部的治理伙伴关系及其多元协调机制的创建，从而更好地促进学校公共事务的高效治理。

一直以来，由于缺乏“治理伙伴关系”(partnership of governance)及其多元协调机制，当学校发生重大的公共管理问题或者公共事故(比如学生在校期间的重大安全事故、教学事故、人身伤害事故等)的时候，这些重大事故或问题往往得不到及时、有效的解决，甚至会出现学校、教师以及家长之间相互推诿责任、互相指责对方等不良现象的产生，使得涉事各方的利益均遭受损失，甚至使学校的名誉、教师的声誉、学生的权益等严重受损。这显然不利于学校善治的实现。基于此种状况，笔者认为在当前的学校组织管理中，有必要通过构建治理伙伴关系来处理学校重大公共事务，引入多元主体(包括政府、学校、教师、学生以及家长)来共同参与学校重大公共事务的协商治理。治理伙伴关系可以依托于“教代会”“学代会”“学校治理委员会”“学生听证会”等组织形式，通过召集校方代表、教师代表、学生代表、家长代表等参与学校重大公共问题的民主协商、对话、审议、投票和决策，对学校重大公共问题或公共事故进行及时、准确的反应和解决，保障各方主体的合法权益。在这种情况下，互相指责、互相推诿以及“踢皮球”等现象将得到更加有效的解决，而各方主体的公共利益可以得到更好的保护和促进。

政府、学校、教师和学生等多元主体结成了合作共治的伙伴关系，作为治理主体均可以积极参加学校公共事务的民主讨论和公共协商，这有利于加强和改善政府、学校以及学生、家长之间的沟通合作关系，形成治理的合力，全面提升学校公共治理的质量。其一，它可以增强政府与学校之间的沟通和联系，使得政府的宏观指导和政策意见能够更好地传递给学校，保障政府政策的落实，提升政府管理的效能。同时，它也可以使学校更好地把自身的困难和问题及时地反馈给政府，让政府更加了解学校的实际困难，共同思考解决困难和问题的有效策略。经由“政—校”之间的良好的协商对话和沟通合作，可以共同寻找出学校治理的良策，提高学校治理的效能。其二，它还可以加强学校、教师、学生以及家长的多元主体沟通，学校可以更清晰地表达自身的管理举措及教育举措，而学生以及家长也可以更充分地表达自己的意见，并对学校公共管理展开民主监督。这可以形成“家—校”之间的良好的合作共治关系，促进家校的有效沟通和合作，有利于学校公共管理问题的解决。总而言之，通过治理伙伴关系的建立和健全，可以增强政府、学校、教师、学生以及家长等多元主体的合作关系和信任关系，从而使多元主体在学校公共事务管理中形成治理的合力，最终为学校善治的实现提供更加坚实的基础和保障。