农民住房财产权抵押贷款的问题与对策——以张掖市为例

刘 弘

大连银行股份有限公司，辽宁 大连 116000

2015年以来，张掖市积极响应国家“两权”抵押新政策，推进农民住房财产权抵押贷款新型融资模式。这一新型融资模式的施行，一方面，以农民住房财产权为抵押发放贷款可以拓宽农民群体的融资途径，从金融领域提升乡村经济振兴的效率，促进农村经济发展。另一方面，由于农民的个人信用记录难以跟踪、相关制度法规尚不健全等因素，贷款违约率高、抵押物处置方式单一等问题层出不穷，在国家和政府大力推动的背景下，银行等发行主体对于农村小微经营主体的放贷积极性并不高。

一、张掖市农民住房财产权抵押贷款概况

2015年，张掖市甘州区在政府的支持引导下，开展农民住房财产权抵押贷款的试点工作，随后，政策实践逐渐拓展到全市各个县（区）。2015年9月，国务院发布农村承包土地经营权抵押贷款政策和农民住房财产权抵押贷款政策，全国人大常委会决定开展农民住房财产权抵押贷款试点工作，试点范围涉及全国59个县（区）。张掖市虽然未被包括在第一批试点名单中，但也积极在辖区内推动农民住房财产权抵押贷款业务的施行。近年来，张掖市各个县（区）在借鉴其他地区的先进经验后，取得了不错的成绩。截至2018年12月末，全市农民住房财产权抵押贷款余额0.52亿元。新型融资政策的大力实施在一定程度上缓解了农民的资金周转困难，盘活了农民不动产等“重”资产，促进农村资金流动。但总体看来，农民住房财产权抵押贷款余额并不高，业务规模不大，这主要是由于较高的不良贷款率和抵押物处置困难等问题导致的。

二、张掖市农民住房财产权抵押贷款存在的问题

（一）不良贷款问题显现

由于农村金融体系的不健全，农民个人信用记录难以跟踪，随着政策的大范围推进和大规模实施，农民住房财产权抵押贷款的违约问题开始显现，部分债务人无法按时偿还贷款，使银行产生了大量的应收坏账，一些金融机构的不良贷款率甚至超过了四成。同时，由于金融机构在对农民住房抵押物的处置方面缺乏完善的执行办法，债务人的违约成本大幅降低，这在一定程度上助长了债务人的贷款违约行为，金融机构的贷款积极性下降。

（二）抵押物处置难且手段单一

全国人大于2015年12月27日对全国278个“两权”抵押贷款试点地区暂停《担保法》第三十七条、《物权法》第一百八十四条的施行，允许试点地区农民以农村集体所有的宅基地和耕地使用权进行抵押。然而暂停法令只针对试点地区，非试点地区对于“两权”抵押贷款新政策的推行则受到限制，抵押物的处置和流转困难。一方面，我国《物权法》《房屋登记办法》和《土地管理法》等规定，农村宅基地、农民住宅以及农村小产权房均是农村集体所有，该集体经济外的成员禁止买卖交易，即使私下交易也无法转移所有权。另一方面，农村地区一般位置偏远，交通、经济等与城镇地区差距较大，农民住房的价格偏低，市场需求不足，农房在集体经济内部的买卖交易也较为困难。银行对于农民住房财产权抵押贷款过程中产生的不良贷款，一般采取催促缴纳、协商清收或申请法律支援等手段，但在处置抵押物时所进行的拍卖、变卖过程则较为困难，市场需求度不高，抵押物流转困难。

（三）银行内生动力减弱

由于抵押物处置的相关法规制度不健全，农民住房财产权的流转困难，银行等贷款机构对此类贷款的积极性不高。通过对甘肃省各县（区）农民住房财产权抵押贷款的主要放贷银行进行调查，发现以地方农商行、农村信用社居多，而国有大型银行涉及较少。由于全国性银行的贷款限制较为严格，对于不良贷款严格把控，因此对此类贷款的执行动力不足。而地方性银行等金融机构，掌握较高的灵活性和自主权，可以根据各县区的经济状况、抵押物性质特征进行相应的贷款服务调整，因此对此类贷款涉及较多。综合来看，由于农民住房财产权抵押贷款较高的不良率和较差的流转性，银行缺乏拓展此类贷款业务的内生动力。

（四）预设风险处置方式效果不佳

借鉴试点地区的风险防控模式，张掖市各金融机构通过贷后检查和风险缓释金两种手段控制贷款风险，控制贷款损失量。风险缓释金主要用于弥补贷款违约造成的损失，可以在一定程度上减少贷款机构由于不良贷款产生的损失。但由于贷款违约的不确定性较大，风险缓释金金额的设置也较为困难。同时，贷后检查要求大量的时间和人力资源，需要配备专门人员对贷款进行监控和跟踪，难以对贷款进行批量管理。综上所述，贷后检查和风险缓释金虽然可以控制银行的贷款风险，但都存在各自的弊端，实际执行效果不佳。

三、对策建议

（一）强化风控先行的创新工作推进原则

农民住房财产权抵押贷款的施行需要政府各部门的支持，涉及财产权确定、不动产估值、抵押物处置与流转等各个步骤，具有较高的综合性和复杂性。由于相关法律法规的限制、政府支持力度不够、流转平台构建困难等因素的存在，未获得试点资格的县区在推行农民住房财产权抵押贷款的过程中面临较大的阻力，因此非试点县区应该根据各地区的实际情况建立有效的风险防控机制，减少不良贷款给地区经济带来的损失。非试点县区可以在贷款审批过程中实行“抵押捆绑”，从而应对抵押物流转困难的问题。预先的风险防控机制的建立可以提高银行的操作灵活性，控制不良贷款造成的损失，推动金融服务乡村振兴工作的顺利开展。

（二）借鉴其他地区的创新担保模式

现阶段，张掖市农民住房财产权抵押贷款的担保物主要是农民自主房屋，担保物种类单一。借鉴西北地区其他县（区）的担保模式，青海实行“财政部门+政府部门+贷款机构+村委会+农民”多方协作方式，其中，财政部门提供保证金支持，政府部门负责财产权认定和估值的协调工作，贷款机构、村委会和农民作为贷款的主体通过协议规范约束各自的权利义务，保证各方在贷款执行过程中的权责清晰明确；宁夏同心县实行“反担保”制度，由合作社提供担保，一旦农民贷款违约，由合作社继续承担贷款偿还责任。张掖市可以参考其他省市县（区）的担保创新模式，设置第三方担保或采用多方协作模式，降低农民住房财产权抵押贷款违约风险，使不良贷款损失降到最低。

（三）引入农业保险机制，有效分担抵押风险

现阶段，农民住房财产权抵押贷款各个试点县（区）主要由政策性农业保险和政府性担保机构控制贷款违约风险，究其根源是政府方面的保障支持，如果提高商业性农业保险的参与度，将在一定程度上分散政府方面承担的压力和风险。同时，可以对农业保险机制进行创新，提高贷款过程中抵押物价值灭失、贷款违约、流转违约和变现困难等问题造成的损失的赔偿额度。

（四）提高抵押贷款对象针对性，防止套现行为

为了盘活农村“重”资产，推动农村经济金融发展，农民住房财产权抵押贷款被大力推行，该政策的实施不仅可以为农民自主经营提供融资途径，还可以推动农村农业经济的快速发展。目前，张掖市的农民住房财产权抵押贷款在发放后主要被县区农民用于充当自主经营资金和个人消费资金。然而，以个人消费为目的的贷款缺少最终贷款偿还的资金来源，这部分贷款很容易形成银行的不良贷款，使银行遭受贷款违约损失。因此，对于农民住房财产抵押贷款的资金用途，银行应在审批过程中明确贷款用途，并严格监控贷款发放后的使用情况，预防并及时制止农民利用抵押贷款的套现行为。对抵押贷款用途的严格管制，也可以在一定程度上控制农业保险和第三方担保主体的风险，从而保证农民住房财产权抵押贷款工作各个方面的顺利开展，使这一贷款新政策落到实处，确实发挥其推动农村经济发展的作用。