后扶贫时代长沙地区贫困治理的新形势与新路径

沈 芳

（长沙商贸旅游职业技术学院，湖南长沙 410116）

自中共中央、国务院在2015年11月发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》以来，长沙市大力推进了新一轮农村扶贫攻坚，通过农村扶贫开发制度的重新调整和实施一系列精准扶贫与精准脱贫的政策，以期达到全面消除农村绝对贫困并减少相对贫困发生率的目标，截止2019年底，长沙市共有13.14万农村贫困人口脱贫，贫困发生率已降至0.2%以下，在决战脱贫攻坚的2020年，长沙仅剩的4300余未脱贫人口如期脱贫，在长沙开始进入后扶贫时代，其贫困治理将会面临着全新的形式，其贫困治理策略、路径也必须做出相应转型或调整。

1 后扶贫时代长沙地区治理贫困面临的新形势

2020年在长沙市实现全部贫困人口清零的既定目标后，扶贫开发即将进入转型新时期，其贫困治理将面临以下几个方面的新形势：

1.1 防止脱贫对象返贫，临界贫困人口致贫将成为贫困治理的重心

返贫是指脱贫人口由于其生存方式与发展模式没有发生本质变化，在某种因素的影响下又重新陷入贫困状态。[1]随着精准扶贫的深入开展，长沙在即将彻底消除农村贫困的同时，由于以下原因，部分脱贫人口面临着一定的返贫风险。一是部分脱贫人口年岁偏大，自身“造血功能”差，容易返贫。在长沙13.14万已脱贫人口中，50岁和60岁以上的人口所占比例也达到41.25%和32.36%，这部分年龄偏大的脱贫人口劳动能力弱，对其进行造血式扶贫的长远效果不明显，其虽已暂时脱离贫困，但一旦离开政府的政策支持以后，其返贫风险极高。二是长沙部分贫困村产业经济薄弱，无法对本地的贫困人口起到强大的带动支持作用，在长沙市84个省定贫困村中，无任何集体企业或产业的共有17个，占比20.24%，这些贫困村虽然已经脱贫出列，大多数贫困人口也如期实现脱贫，但其依靠的“外出劳务、个体经营或种植”等脱贫手段，极易受到市场的冲击或外界因素的影响，从而使其重返贫困。因此，为巩固脱贫成果，并采取针对性措施来有效阻断返贫，将会成为后扶贫时代长沙治理贫困一项重点工作。

1.2 精准识别隐性贫困人口并精准施策将成为贫困治理的难点

世界银行在《2000/2001年世界发展报告：与贫困作斗争》中指出，在经济收入、文化教育、卫生健康、人类发展等各方面的低获得低成就都可以理解为贫困。印度诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森在其1981年创立的权利贫困理论中也对“贫困即收入低下”的传统观点进行了批判，阿马蒂亚•森认为低收入只是贫困的一种外在表象，导致贫困根源在于人可行为能力不足或者缺失，根据阿马蒂亚•森的观点，所谓的可行为能力是一个多维度的功能性活动组合，具体是指一个人拥有免遭病痛、饥饿等方面的基本行为能力，并且能够进行“获得尊严、参与社交、接受教育”等方面的高级功能性活动。显然，世界银行组织及阿马蒂亚•森都不主张从单一维度来理解贫困，借鉴两者的观点，笔者将基于多维度的视角对隐性贫困的内涵进行界定，笔者认为收入程度低于国家规定贫困线并已被纳入精准扶贫帮扶对象的人口为显性贫困人口，而收入水平略高于贫困线，却由于存在“身体健康隐患、教育程度低下、发展理念缺失”当中某一方面的情况，其面临着“随时致贫”的风险，同时又得不到及时救助和社会保障的群体，称之为“隐性贫困人口”。

自我国大力实施精准扶贫政策以来，我国扶贫工作取得了举世瞩目的伟大成就，显性贫困人口已经大为减少，然而，隐性贫困人口因为某种原因未能在精准扶贫体系中被精准识别，其一旦遭受某种外部冲击（如疾病或者灾害），极有可能陷入贫困，从而对精准扶贫的最终效果产生重大影响和冲击。因此，利用健康状况、教育程度、住房条件等隐性维度测算隐性贫困的规模和程度、分析其其动态演化的特征及影响因素，制定具体的针对性政策，必将成为后扶贫时代长沙治理贫困的一项重点工作。

1.3 有效缓解相对贫困将成为贫困治理的长期任务

所谓相对贫困，是指在一定时期或者某个国家，由于某些人或者家庭的收入水平不如另外一些人或者家庭而产生的低于一般人或者一般家庭的生活状况。[2]在我国打赢脱贫攻坚战的2020年，相对贫困会伴随着绝对贫困的退出而彻底消除吗？显然易见，答案是否定的，一方面由于经济发展的不均衡、社会保障体系的不完善，必然导致相对贫困群体的普遍存在，另一方面，根据我国实行的精准扶贫政策，各地均以拟定贫困标准线作为识别标准，并将处于线下的人群纳入精准扶贫帮扶对象，而处于识别线上缘界限的贫困边缘群体因没有被识别，无法享受各级政府的精准扶贫政策红利，在精准扶贫对象实现脱贫后，贫困边缘户反而进入了相对贫困状态，贫困边缘户在整体发展水平不高的农村地区普遍存在，导致精准扶贫进入尾声阶段后相对贫困问题进一步凸显。

长沙作为湖南的省会，在农村地区也存在着明显的相对贫困现象。笔者课题组在2019年6月进入了长沙浏阳市F村进行调研，该村于2015年被纳入省定贫困村，当时建档立卡的精准帮扶对象共有26户113人，该年F村人均可支配收入为7213元，为省定贫困标准线的1.86倍，由此可估算，F村当年有相当比例的人群处于贫困线界限的上边缘，也即属于贫困边缘户。课题组在走访调查过程中发现，随着F村经济整体水平的提高，该村的贫困边缘户在近几年当中大约有二分之一的家庭完全远离了贫困状态，余下的家庭已经进入了相对贫困状态。较之于绝对贫困，相对贫困呈现着普遍性、复杂性、多样性等明显特征，加之针对相对贫困的支持政策还处于早期的研究阶段，因此，缓解相对贫困，在今后必将成为长沙治理贫困的一项长期任务。

2 后扶贫时代长沙地区治理贫困的新路径

2.1 从构建预警机制、发展集体产业、完善保障体系等多方发力，有效阻断返贫，巩固精准扶贫成果

预防构建返贫预警模型是阻断返贫、稳定扶贫成果的重要前提。[3]预警模型的作用主要有两个方面，一是监控和跟踪脱贫人口动态，二是针对有返贫可能的脱贫人口采取针对性措施，切断返贫源头，防止返贫的发生。返贫预警模型要充分发挥其预防与阻隔的作用，必须设置从上而下的专门机构，并设置专门岗位，做到专事专岗专人，同时还必须建立动态数据库，通过数据分析、筛选、甄别等手段来精准识别潜在的返贫人口，并判断其返贫原因，评估其返贫的可能性程度，最后还要采取措施进行干预，比如调整政策、制度保障等，使用源头治理的方式切断返贫路径，确保脱贫人口不再返贫。

产业发展是阻断返贫、稳定扶贫成果的根本支撑。推动贫困村产业发展，其根本目的就是要带动脱贫人口入股创收、务工增收，从而使其获得持续发展的机会，实现永久脱贫。扶持贫困村产业发展，要抓好几个重点，一是要避免产业趋同，要充分利用各地资源禀赋差异，引导贫困村发展区域性特色产业，二是要建立脱贫人口参与机制、利益分配的保障机制、风险预判与应对机制，三是地方政府要提供人才支持和技术支持。扶贫部门只有多管齐下，才能唤醒各地发展自主产业的主动性，充分激活乡村产业的带动作用。

完善社会保障体系是阻断返贫、稳定扶贫成果的有效手段。在长沙市已脱贫和未脱贫人口中，因老、残、病致贫的人口占有相当比例，其中还包括一部分“独人户”、“两人户”，这些贫困人口普遍具有劳动能力低下、资源技术缺失等特点，其前期脱贫主要依靠政府的转移性收入，2020年绝对贫困被彻底消除后，政府支出将会逐渐减少，这些脱贫人口返贫的可能性风险极高。因此，长沙地方政府一方面要逐渐完善社会保障体系，另一方面要加强对这些脱贫人口的风险防范教育，引导其借助社会保障机制来规避风险。

2.2 制定多维贫困识别标准、优化扶贫绩效考核机制，实现对隐性贫困人口的精准识别与精准帮扶

隐性贫困人群的收入水平处于贫困识别线上缘界限，其“隐性”特征主要呈现为“未被识别从而导致未被纳入帮扶范围”，其面临的是致贫风险而非返贫风险，隐性贫困人群理论上还不属于可以认定的贫困人口，扶贫机构要面临着“数据缺失”的困境，因此，要实现对隐性贫困人群的有效治理，首要在于“精准识别”，难点也在于“精准识别”。而精准识别隐性贫困人口，必须引入多维贫困的理念，构建多维贫困识别标准，使用“健康、教育、住房、发展”等核心指标对隐性贫困人口进行鉴别与评估，评判其是否具有隐性贫困人口的关键特征，分析是何种因素给其带来致贫风险，并在此基础上制定对应的资源配置标准，分类施策，提高扶贫资源使用效率，从而构建隐性贫困治理的长效机制。另外，隐性贫困的治理还离不开扶贫考核机制的优化。在以短期内脱贫人数和收入水平增加值为主要指标的考核体系下，隐性贫困人口的识别意味着扶贫考核绩效的降低，隐性贫困的有效治理也难以得到肯定的绩效评价，因此，应根据多维贫困理念，将收入分配是否均衡、公共服务是否均等纳入考核指标体系，从而为隐性贫困的治理匹配相兼容的考核机制。

2.3 由广泛动员式扶贫转向常规化贫困治理，着眼于长远缓解相对贫困

我国自2015年以来大力推行的精准扶贫具有广泛动员式的显著特征，在绝对贫困人口比较集中、绝对贫困问题非常突出的社会背景下，通过广泛动员，由政府集中人才、财力、物力，统一调度社会资源开展攻坚式扶贫，一方面容易取得社会共识，另一方面也可以通过较短的时间取得理想的贫扶贫效果，在事实上，实践也充分证明了这一伟大举措的必要性。[4]然而，相对贫困不同于绝对贫困，其具有长期性、普遍性的典型特点，任何一个国家不可能通过制定某种政策、采用某种措施使之在短期内得到充分缓解。因此，在绝对贫困消除的2020年后，在贫困治理战略要做出适应性转型，由广泛动员式扶贫逐渐转向常规化贫困治理，着眼于长远缓解相对贫困。要构建常规化扶贫机制，长沙市要调整扶贫部门的职能职责，将相对贫困的缓解纳入日常工作职责中，使之成为各级政府部门的一项常规性日常工作，另外，在缓解相对贫困的具体策略上，要由微观精准施策转向宏观调控，比如推动教育均衡化发展，加大相对贫困地区的基础设施建设和公共服务产品投入，为相对贫困人口创造公平的发展环境，从而使相对贫困得到有效缓解。