学习贯彻新修订的《中华人民共和国 档案法》的思考

陈天爱

《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）于1988年正式实施，它是我国档案事业发展过程中制定的第一部独立的档案法典，对档案管理工作进行了全面的规范。近年来，档案的立法环境、执法环境以及立法观念等因素在不断发展，《档案法》需要进行不断调整以适应外部条件的变化，从1996年的第一次修改到2019年《档案法》修订草案提请第十三届全国人大常委会第十四次会议审议，彰显着我国档案法规体系的不断进步与完善。2020年颁布的新的《中华人民共和国档案法》增加了新的章节，进行了大范围的修改，不仅是为新形势下档案工作提供了更加全面的法律依据，也顺应了“依法治档”、“依法治国”的政策需求。

一、修订《档案法》的必要性

1.修订《档案法》是深化机构改革的重要措施

自改革開放以来，国家已经进行了七次机构改革，力求缩减成本，提高行政效率，对国家治理能力和治理体系的现代化建设起到了重要推进作用。档案机构以中央的决策和部署为导向，严格推进档案行政部门和档案馆的改革工作，主要表现为“局馆合一”向“局馆分离”的管理体制的改变。档案机构的改革意味着不同的档案机构之间的职能划分更加清晰详细，档案工作的开展也应当明确地把握政事分离的原则，这就对《档案法》的制定提出了新的要求。在过去的《档案法》中明确规定了档案局的行政职能和档案馆保管利用档案的职能，但是关于档案机构的职责设立仅有五条，在机构改革的背景下，《档案法》中机构变更时缺少档案移交工作的细化，也缺少对档案工作具体责任的全面统筹，过去行政化的问题也使得法律存在权责不清的问题，对档案执法工作的开展也产生了影响。

2.修订《档案法》是适应大数据时代发展的必然要求

《档案法》作为法律始终具有导向性与协调性，指导档案工作的开展与档案事业的发展，但是它也有对于社会发展而言的滞后性，这一点在大数据时代显得尤为明显。在现行的《档案法》中未对电子档案的相关管理工作作出明确的规定，尽管有《电子公文归档管理暂行办法》、《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）《中华人民共和国电子签名法》（以下简称《电子签名法》）等作为法律规范在电子文件方面上的补充，但就其全面性以及细节性仍需在《档案法》中得到体现。在大数据时代，电子文件已经不仅是以计算机为载体形式呈现出来档案这样简单的概念，其内涵已经扩展到在云端存储的过程中所涉及到的文本、图像和数据等，这使得《档案法》对档案的内涵需要重新定义。并且在大数据环境下，针对电子文件的档案管理工作、档案信息数据的安全问题、甚至是对于跨境档案的管理都需要进一步的丰富与完善。

3.修订《档案法》是推进档案法制建设的根本需要

《档案法》的出台标志着我国档案工作已经步入了一个有法可依的时代，对我国档案法制建设产生了积极的影响。一方面从国家战略部署的角度来看，党中央和国务院都对档案工作及档案法律提出了新的期望与要求。习近平总书记明确指出档案工作的重要性，档案是总结经验、认识规律、事业发展的重要依据，并且提出在新时期应当注意依法管理档案。李克强总理也同样提出了档案法规方面的工作重点，强调了档案法规建设的疏漏之处对档案实际工作的影响，要求抓紧对档案法律进行修改。另一方面从时代背景的发展来看，《档案法》的修订能够更好地适应立法环境变化对档案工作的诉求。另一方面，《档案法》的修订并不是一项孤立的工作，《档案法》作为我国法律体系的重要组成部分，要在考虑到它与其他法律之间的关系基础上对档案法律进行完善。作为我国的根本大法，《宪法》已经经历过四次修订，且都对档案的相关事宜有所涉及，反观《档案法》，自1988年正式颁布以来，仅在1996年和2016年进行过小幅度的修改工作，不仅无法适应国家现代治理体系的需要，也使得档案工作者在面对新问题时无所遵从，对档案的行政管理、档案执法、《档案法》的宣传等法制建设相关工作的指导性也会降低。

二、《档案法》修订的进步之处

1.重视公民的利用权利

近年来，档案的利用率明显增多，据全国档案事业统计年报的相关统计数据表明，国家综合档案馆接待的档案利用者已达到一千万人次，而可利用的档案累计有三千万卷（件），成倍的馆藏数量为公民利用档案提供了充分的利用资源。在过去的《档案法》中对于公民对档案应尽的义务有明确的表述，在第三条中规定：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务。”而新修订的《档案法》在原有内容的基础上新增加了“享有依法利用档案的权利”，这一修改使得公民的利用权得到了直接的法律保障，将权利与义务放在同样的位置这也是对公民利用权有所重视的一种体现。另外，在新《档案法》中，对档案利用和公布这一章节进行了修改与补充，对公民利用权的实现也提供了相应的保障，主要表现为三处表述的改变：第一，在第二十七条中，将原有的档案的封闭期限由三十年缩减为二十五年，这明显的提高了档案开放工作的效率，让档案的价值得以发挥;第二，增加了对档案开放鉴定工作的相关规定，档案的鉴定是档案开放的前提，对鉴定工作进行规范和责任落实，对后续工作的开展有一定的推动作用;第三，将“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”更改为“个人和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”，这样的修改是对档案利用主体范围的扩大，在保障我国公民利用权利实现的基础上，为外国友人的利用提供了法律依据与保障，这也为档案的国际交流提供了有利条件。

档案工作的开展要始终秉持着为民服务的理念，档案的立法工作也是如此，在此次修订中坚持以公民的利益为首要的价值导向，最大化的重视公民的利用权利。随着社会的发展进步，社会公众对于档案信息资源的获取需求日益增加，《档案法》修订不仅能够为公民提供法律保障，在强调档案开放的同时也在一定程度上推进了档案信息资源的开发利用。

2.强调档案的信息化建设

近年来，信息技术以高速发展的态势深入社会各项事业之中，档案的信息化建设的脚步也不断加快，目前，除了中国第一、第二历史档案馆的数字化工作有明显的成果，部分地区也在着手数字档案馆的筹建工作，基于这些成果，可以看出档案的信息化已然成为了档案事业发展的主要方向，将其纳入《档案法》已经是大势所趋。

在本次修订中，增加了第五章档案信息化建设，共包含七条具体规定。首先从档案信息化建设的总体规划的角度规定：“各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用。”明确指出了各级人民政府对档案信息化发展的责任，并且指出了档案信息化建设的主要工作对象和工作任务，为档案信息化工作的具体开展提出了指导思想。其次，首次明确了电子档案的规范要求和法律效力。在第三十七条中强调了电子档案不应因载体形式的约束而失去其法律效力，这说明了电子档案一旦确定了法律效力是可以充分发挥其凭证参考价值的。最后对档案信息化建设的工作内容加以明确和总结。第三十八条到第四十条分别对电子档案的移交与接管、档案数字资源的保管利用与跨区域共享等电子檔案的管理作出了具体规定。

将档案信息化的各项要求与工作内容纳入《档案法》中，用法律的手段对其约束限制，这是《档案法》符合时代发展而不断完善的现实需求。在信息技术飞速发展的时代，数字资源的大量涌现对传统的档案工作造成冲击，以纸质档案为主要工作对象的工作内容与工作形式都需要进行极大地改变。国家最早于2002年开始对全国的档案信息化工作进行了战略部署，在《全国档案信息化建设实施纲要》中明确将档案信息化纳入国家信息化建设的总体格局之中，并且从资源建设、基础设施建设、应用体系建设等多个方面进行统筹规划，从而促进档案事业的现代化发展。随着《电子档案管理系统基本功能规定》《电子档案管理办法》《电子档案管理规范》等法律法规的陆续出台，我国档案信息化在法规政策方面逐渐完善。基于国家的指导思想以及各地区的实际情况，档案信息化工作的具体开展也在有序进行，国家级数字档案馆、企业数字档案馆已经在各地开始建设，并且已经开始了建设项目电子文件归档和电子档案管理试点工作。另外，在第三十六条中国家鼓励机关、团体、企事业单位和其他组织在积极建设档案信息化的同时要也办公自动化等业务系统进行有效沟通与衔接，这在一定程度上促进了档案信息工作与电子政务的相关工作的有机联系。

3.明确档案工作的法律责任

明确档案工作中的责任，将完善的责任制度应用于档案管理的相关事宜中，有利于档案机构有效开展自身的各项工作，并且能够协调各机构在工作过程中的对应关系。一方面，在新修订《档案法》中明确提出了档案工作的责任制度，新增的第十二条中提到了应当建立档案工作责任制并健全档案管理制度，将责任制度化、法律化更有利于加强责任主体的认知，在确定自身职责的基础上依照法律规定完成各项工作。另外，在第六章中，通过对监督检查相关职能的全面规定来确保档案工作的顺利进行，其中第四十二条中明确提到了要注意“档案工作责任制落实情况”，同时指出档案行政管理部门有责任对违法行为进行制止并及时补救，这将极大地帮助解决在实际工作中责任不明的问题，使得追责工作变得有法可依。与此同时，对监督检查职责的进一步明确，说明了对行政监管力度的强化，有利于维护档案的安全，确保档案事业能够更加顺利发展。

另一方面，新《档案法》还将档案管理的诸多工作进行细化。如在第十三条中就详细列举了五种归档范围，这成为了档案部门确定本单位归档范围的依据。《档案法》不仅规定有关单位在机构变更时需要做好移交工作，并且在第十五条中增加了对原有的移交档案这一内容的具体细化，即“提前将档案交档案馆保管的，移交档案所涉及政府信息公开事项由原制作或者保存政府信息的单位办理;移交期限届满的，涉及政府信息公开事项的档案按照档案利用规定办理”，这在加强档案移交责任的同时也将促进档案开放与政府信息公开更好地衔接。此外，将原有的“保密档案”一词改为“涉及国家秘密的档案”，将“集体所有的和个人所有的”这一表述改为“非国有”，这是对档案管理对象的进一步明确。

三、完善《档案法》的建议

1.坚持以人为本的立法精神

坚持以人为本是档案立法所要坚持的重要原则，尽管在新《档案法》中对公民利用档案的权利有所强化，但是仍然需要对公民利用档案的权利做出更加全面且细致的规定。从总则中的有关规定来看，《档案法》制定的目的被定义为“为中国特色社会主义事业服务”，这是没有什么争议的，但是档案工作最终是提供利用这样一种服务性，建议将提供档案利用服务的相关表述加入总则之中，完善档案工作的性质与内涵。另外，目前对档案工作人员职责的规定局限于对档案的收集与保管，在法律中应当对这一问题进行补充说明，工作人员在负责保管档案的同时，也负责向利用者提供档案信息服务。将档案信息化建设纳入《档案法》之中，就意味着公民可利用的档案范围的扩大，在利用档案信息的过程中，根据信息特点的复杂性和多变性来看，更加需要明确地对公民的知情权和隐私权做出详细规定。

2.保持法律的协调一致

从立法原则的角度，法律的制定必须要保持一致性也就是不能互相矛盾，具体到《档案法》上，则需要从两个方面来保持立法的一致性。一方面，从档案法规体系来看，《档案法》作为档案事业遵循的基本法，是引领档案工作有序进行的重要依据，在《档案法》进行修改之后，相关的配套法律比如实施办法、地方性的档案法规、《档案馆工作通则》等也要及时地进行对档案的开放、利用、公布等做出调整，避免出现法规内容重复或者缺失，也避免在实际业务活动中出现工作脱节的情况。另一方面，从国家总体的法治建设体系来看，《档案法》要注意与上位法以及同位法在内容上做到良好地衔接，依照《宪法》中对私人财产的规定明确私人档案管理利用的具体细则，结合《物权法》的相关规定，对档案的所有权进行详细的说明，明确档案所有权的不同种类与形式并相应地作出明确规定。

3.完善档案行政救济

目前的《档案法》中对档案的公开有了进一步细致的法律规定，缩短了时间界限以便公众的利用，但是从法律的适用性和档案实际工作开展的角度，《档案法》中应当更加明确地对档案公开之后产生纠纷的情况进行约束和规范，在利用者产生异议的时候提供权利救济的法律依据。应当首先明确提供救济的行为主体是各级各类档案部门，这样就将主体的范围进行了最大程度的涵盖。建立独立的档案行政复议机构，通过机构内部层级职能的规范划分，能够使得档案行政复议案件有效解决。并且要正确处理档案行政复议和档案行政诉讼的关系，复议在前，诉讼在后，保证行政部门和司法部门不重复审理案件。对申诉的主体、客体、以及流程都应当有细致的规定，这样不仅是为了档案利用者的权利考虑，也是为了使得档案行政部门的权责更加明确，增加行政救济的法规内容能够进一步丰富《档案法》的内容结构。

档案的法治建设是引导我国档案事业发展的重要基石，《档案法》的修订是法治建设的重要成果，在修订的过程中不仅受到了国家领导的重视也受到了社会的广泛关注从而征集到了许多意见。《档案法》的修改具有全面性的进步，内容紧紧把握时代变化的步伐，展现出了鲜明的指导作用和评价作用，为档案工作提供了科学严谨的制度规范。目前法律中还存在需要完善的地方，这就需要我们总结实际工作中的法律缺失，以慎改为首要原则，以公民利益为出发点，不断完善《档案法》，进而构建科学完善的档案法规体系，使档案事业在良好的法律环境中得以有序发展。

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作者单位：黑龙江大学信息管理学院