关于县域地方国有企业转型发展的思考

[摘要]当前，国有企业改革进入到新的阶段，各类地方国企不断设立完善并承担着地方政府投融资功能，但地方国企面对的问题依旧不少，发展步履维艰，迫切需要通过转型升级提高盈利能力和竞争力。从资产规模、主营业务和人才队伍建设三个方面出发，对县域国企的现状及经营发展中存在的问题进行分析，并就地方国企如何转型升级提出建议。

[关键词]地方国企;转型升级;市场化运营;人才队伍建设。

[中图分类号]C29

[文献标识码]A

随着第二轮国企改革的不断深入，县市区地方政府在适应新时代新经济发展需要的同时，相继设立完善各类地方国有企业。地方国企承担着地方政府投融资功能，在拉动投资、引领发展、增强基础设施建设、保障民生等方面发挥了积极作用。据不完全统计，截止2019年底，长三角某经济强省共有各类地方国有企业530余家，投融资额达18500亿元，其中大部分资金投入到城市基础设施建设、产业扶持和民生领域，为当地经济高质量发展作出了重要貢献。但是，随着国家宏观经济政策的调整，政府隐性债务的管控，金融监管体制的不断强化，国企经营运行的短板等综合因素导致地方国有企业发展步履维艰，迫切需要通过转型升级提高盈利能力和竞争力。本文结合某省地方国企的实际情况，就国企转型发展进行了一些思考与探讨。

1县域地方国企的现状分析

企业的基本情况涉及面很广，本文着重从资产规模、主营业务和人才队伍建设三个方面就县域地方国有企业的现状进行了基本统计与分析。

1.1地方国企的资产负债情况

截止2019年底，全省530家国有企业合计总资产达45000余亿元，净资产为14400余亿元，平均负债率为68%。其中主体信用评级为AAA的仅有7家，占总数的1.3%，主体信用评级为AA+的有82家，占总数的15.5%，主体信用评级为AA的有177家，占总数的33.4%，无主体信用评级的为264家，占总数的49.8%。从整体情况看，县域地方国企资产规模、资产质量与省市级国企有明显差距，普遍存在着规模小，资产质量差的情况，如表1所示。

1.2地方国企的经营及盈利能力

全省地方国企近三年主营业务长足发展，盈利能力不断提高，但总体水平相对较低，盈利能力偏弱，主营业务不够突出。2019年，530家地方国企年度合计营业收入达1385亿元，利润总额达257亿元，如表2所示。

1.3地方国企的人才队伍情况

全省地方国企共有在编人员31307人，其中研究生学历845人，占比2.6%，本科学历19786人，占比63.2%，大专学历10676人，占比34.2%。其中经济类中高级职称人员2881人，占比9.2%，建设工程类职称人员2437人，占比7.8%，教育、医疗等社会事业类中高级职称人员378人，占比1.2%，金融投资类中高级职称人员91人，占比0.3%。由此可见，地方国企中高学历人才、高级职称员工占比不高，除了财会、经济及工程类中高级职称较多，其他专业技术人员比例相对较低。

2地方国企经营发展中存在的主要问题

纵观近年来上级有关国企改革运营的相关文件精神，对标央企、省市级国企的运营发展水平，结合地方国企的现状，本文梳理了地方国有企业当前存在的主要问题。

2.1市场化程度低，核心竞争力弱

作为县域地方国企，由于存在可用资源少、起步晚、体制机制不完善等多方面原因，国企以政府融资平台运行的模式成为常态，市场化实体化运行的程度明显低于省市级国企，缺乏核心竞争力也成了最主要的短板。

2.1.1主营业务不够突出，盈利能力偏弱。从地方国企的营收能力和盈利能力可以得出.地方国有企业普遍存在着主营业务不强，盈利能力较弱的问题。如某些县域的国有资本运营公司通常都是当地资产规模最雄厚、盈利能力最强的综合性国有企业集团，但其主要经营收入往往来自下属城投类、社会事业类子公司自来水业务、工程建设业务、教育业务的收入和政府性补贴收入，自有经营性资产较少，盈利能力偏弱;又如城投类公司，通常业务涵盖城市基建、城市污水处理、苗圃培育、园林绿化等业务，但大部分业务都是地方公益性基础设施建设，现有的经营性资产中大部分也是由地方政府划转归并形成，未能顺利推向市场，导致主营业务和盈利能力受限;其他类别地方国企也是相差无几，在夹缝中谋求生机。

2.1.2资产规模偏少，资产质量较低。从地方国企的资产结构上看，主要由存货、固定资产、在建工程等构成。大部分都是因承担公益性项目形成的在建工程，某些国企在建工程的资产占资产总额比例高达70%以上。而这些以公路、高架桥、公园等在建工程形成的资产无营收项目，更谈不上盈利。有些地方国企承担着地方政府招商引资过程中出资主体角色，需要对引进的大项目提供大量的政策性扶持资金，这些对外支出资金没有盈利作用，只能作为应收账款以资产形式存在，对企业市场化运营产生一定的负面影响。为此，资产规模少与资产质量低的双重影响成了困扰地方国企发展的主要因素。

2.1.3未建立人才引入机制，专业人才缺乏。从地方国企员工的学历、专业技术职称结构看，高学历、高职称专业技术人员比重较低，人才短板较为明显。同时，地方国企大部分未建立管理层、经营层的市场化选聘机制和职业经理人制度，高级专业人才引不进，留不住的现象制约了国企人才队伍建设。由于缺乏不同领域的专业性人才，地方国企普遍存在着战略执行力不足，项目开展面临人才短缺的挑战，业务运作受到严重束缚。

2.2区域协调程度低，发展合力亟需加强

地方国有企业没有形成一盘棋的格局，协作共享程度低，企业各自为战，势单力薄，又不能相互支撑，共同发展。

2.2.1国有资本运营公司未发挥出应有的统筹作用。作为县域国有资本运营公司，普遍存在国有资本运营、资产整合与统筹协调方面的作用发挥不够的问题。有些地方国有资本运营主体合并总资产规模达到500余亿，但其下属的国企资产规模没有1家达到AA级公司的要求，资产过于集中，没有合理划分，未发挥出最大功效。可见代表国资委履行国有资产运营与管理的公司在发挥国有资本的运作统筹上需要加强。

2.2.2国企之间有协作愿望，无协作之举。各地方国企在经历经济波动和疫情冲击之后，对抱团取暖、协作共赢的愿望较为强烈。特别是2018年开始的金融强监管和去杠杆的信贷政策执行后，融资渠道不断挤压，对借款主体的要求不断提高，大家都深切感受到需要增加区域协同，增强抗风险能力与发展动力。但由于协同机制的缺乏，各企业之间真正的协作配合落实到行动上还是少之又少，很少有县域地方国企之间的共同业务合作发生，地方国企在迫切地期望中心留余地，各扫门前雪。

2.2.3国企协作共赢的思路缺乏创新。尽管地方国企经营者都希望协作共赢，但又缺乏成熟的合作模式，共赢发展的创新思路乏善可陈。各国企更多地关心自身的利益与发展问题，缺少通过合作共同发展的胆识与格局。这种狭隘的观念严重束缚了地方国企相互合作的思路。貌似一个集团整体，实则各自为政。

2.3监管体系不够健全，管理效率有待提高

自十八大中央推进国企第二轮改革以来，国务院先后出台了《关于深化国企改革的指导意见》中发【2015】22号等1+N的相关配套文件数十个。某省作为先行地区也先后出台了有关于深化国企改革的配套文件。但是，地方政府2018年又因机构改革等原因，导致县域国资管理机制滞后于中央、省、市，有关国企深化改革的指导性文件并没有形成，国企的监管运营机制还不够健全，有待进一步完善。

2.3.1管理制度执行落地率有待加强，在既有的地方国资监管机制中，存在着制度执行落实不够的问题。比如，某地规定国有企业投资活动，应纳入年度投融资计划，未纳入年度投融资计划的投资项目原则上不得投资。而实际上，监管部门只是执行了年度投资计划的上报，各国企也只是上报了投资计划，有无严格按照计划执行就另当别论了。又如对国有资本经营预算方面存在着执行上不够有力的问题，部分国有企业存在着没有按要求编制本企业年度国有资本经营预算建议书，定期报送预算执行的情况。

2.3.2管理理念有待创新转变。地方国企监管还存在着思想保守的问题。比如，分类推进国有企业混合所有制改革已成为新一轮国企改革的四大任务之一，国务院在2015年就出臺了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，《意见》明确提出鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种形式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合，发展混合所有制。鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革。省、市国企混合所有制企业已成为国企经营活动中的重要力量，但地方政府很少出台相关指导性文件，与高度发达的民营经济很不匹配。另外，国企的市场化招聘机制、职业经理人制度都未建立，在一定程度上限制了国企的人才引进与团队建设。

2.3.3管理协调作用有待提高。监管部门更多地以管理者的身份出现，或者按照上级指令执行任务，或者根据监管机制行使审批监督职能，但在协调国企之间形成相互促进、互赢发展的关系中没有很好地发挥作用。比如，在地方国企之间的资金调度上，更多地是执行地方政府的指令、协调款项借调落实，后续的还款常常是无人问津;在国企之间的业务协调上，没有承担起监管部门应有的指导统筹作用。很多需要监管部门出面协调的业务协同常常无人问津。

3地方国有企业转型发展的建议

面对经济下行的压力和复杂的国际经济环境，国资监管部门和国有企业应积极深刻思考，主动谋求改革发展之良策，整合挖掘发展之资源，激发强化发展之动力，为地方经济高质量发展贡献力量。

3.1科学分类整合，合理定位发展

地方国企的改革发展目标应重点着眼于如何利用和挖掘有限的资源，在短时间内增量出1-2家AA级及以上企业，而不是为改革而改革，进行简单的企业数量减少，债务划转合并。

3.1.1建立多维体系，增强抗风险能力。要打破县域一个集团、一家AA级国企的窘迫局面。根据银行信贷通常对集团内采用总额控制的授信原则，区域内要建立两个以上的国企集团多维体系，形成1+1的两个国企集团。对已经是AA级国企，要在现有的基础上优化资产结构、增强盈利能力，达成主体信用评级AA+目标;综合统筹国有资产的划分，对另外一个体系的企业集团通过资产整合，也要打造成AA级或者更高层级的企业，从而形成两个相互独立的企业集团独立运营、相互支持、共同协作的良好局面，大幅度提高地方政府融资和抗风险能力。

3.1.2合理功能定位，做大做强主业。根据上级深化国企改革的精神，结合当地实际，以市场化实体化运营为目标，全力推动国企做大做强主业。地方国有资本的运营主体，功能定位为代表国资委履行下属企业出资人职责，承担股权管理、国有资本运作、资产整合，统筹与调配。要主动参与一级土地市场、低效用地开发，增强盈利能力。及时根据集团内企业实际经营和发展情况，优化和整合资产结构，不断增强自身与下属企业的竞争力;城投类公司定位为从事基础设施投资建设运营的综合性集团。重点拓展公共服务领域业务，要积极获取城市建设、市政工程、道路交通工程、园林绿化、房地产开发、污水处理等公共服务领域相关行业的资质。大胆进入区域内城市开发、安置房、保障房建设项目，做强公共服务类主业，全面提升盈利能力;社会事业类公司要定位为社会事业综合服务运营商，大力拓展教育培训、小区配套幼儿园、学校食品配送、民政福利事业、人力资源服务、演出经纪等主营业务;金融投资类公司定位为产业投资与金融服务平台，坚持金融业务和产业投资协同发展，以金融服务与产业投资为双轮驱动拓展主业，积极推进股权投资、资产管理、融资租赁等综合金融服务业务，大力拓展符合当地优势行业的产业布局与产业投资。

3.1.3挖掘存量资源，合力协同发展。尽管县域可用资源少，但是一些存量资源还是可以挖掘装入国企并成为优质资产。建议从以下三方面入手：首先是行政事业单位的固定资产。要专门指定一家国企负责行政事业单位资产的管理与经营，并将未确权的资产通过合规程序取得产权，实现资产最大化;其次是由财政预算安排支付的公共服务领域民生保障方面的资产与业务，如城市环卫保洁、园林绿化养护、河道清淤、土地综合利用、土壤修复等业务均可由相关国企负责;第三是由行政主管部门审批管理的垄断特许经营业务，如人劳部门的人才招聘、劳务派遣业务、城建土管部门房屋土地测绘评估、环保部门的固废处理、行政综合执法部门的渣土清运、公安部门的安保业务等项目均可由国企承担。这些存量资源的挖掘在为国企增加经营性项目收益的同时，又能体现国企的社会责任，减少当前以上项目由民企承担效果不稳定的负面因素。

同时，地方国企要改变单打独斗的局面，功能定位既要相对独立，又要相互联系配合。主营业务既要突出清晰，又要适度混合经营。地方国企既是一个独立法人，又可合作合资共同发展。根据国企的实际经营情况和团队运行能力，允许混合经营、交叉经营、合作经营，这些跨界混业经营的业务待发展壮大后可由国资监管部门重新统筹调配资源。地方国企要发扬利他精神，将自身的资源主动与其他国企分享共享，将各自的业务相互支持给兄弟单位。

3.2完善监管机制，激发运营活力

国资监管部门应根据党中央、国务院关于深化国资国企改革的决策部署，以加强国企党的领导和完善公司治理统一起来为目标，加快形成监管制度健全、责任追究严格、约束激励机制协调的国企监督管理体系，促进地方国企健康高效发展。

3.2.1完善监管约束机制。国资监管部门应积极借鉴省、市级国资监管体系，以管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全为重点，健全国企监管制度，狠抓制度执行到位。应尽快出台地方深化国企改革的指导性文件，有序推进地方国企混合所有制改革，鼓励区属国企在一定的权属范围内与民营资本合作，发挥国企、民资各自的优势为地方经济发展服务;应结合实际积极推进国有资本授权经营体制改革，按照《关于印发<国务院国资委授权放权清单（2019年版）>的通知》要求，制定授权放权清单，赋予企业更多自主权，实现授权与监管相结合、放权与管好相统一，促进激发微观主体活力与管住管好国有资本有机结合;应建立相应的经营投资容错免责机制，参考有关容错纠错机制的相关规定，以正负面清单形式对经营投资容错范畴进行合理界定，允许国企在合法合规、无廉政风险基础上的经营投资试错机会，为想干事、敢担当的国企干部提供制度保障。

3.2.2完善人才引进机制。县域国资监管部门应尽快出台《职业经理人制度》和管理层、经营层市场化招聘制度。参考上级相关文件，通过大力引进和选用适应市场竞争需要的高素质职业经理人，建立以市场为主导的人才引进机制，完善人才、智力、项目相结合的柔性引進机制，拓宽国企人才引进渠道。加强国企专业人才队伍建设，重视中青年人才和团队培养，加大高技能人才培养力度，打造创新型企业经营管理人才队伍，健全立体化人才培养体系，增强国企发展的核心竞争力。

3.2.3完善薪酬考核制度。县域国资监管部门应对企业负责人加大分类考核力度，推动建立与企业负责人选任方式相匹配、与企业功能定位相适应的差异化薪酬分配体系，一企一策差异化设定指标，考核结果与薪酬挂钩，充分调动企业负责人干事创业的积极性、主动性。深化市场化薪酬改革，探索建立以业绩为导向的国企员工绩效考核机制，绩效薪金根据不同岗位属性确定，采取薪酬主要与经营业绩相挂钩，坚持激励与约束相配套，使薪酬真正体现员工业绩和能力，形成良好的管理导向和创业争先的氛围，增强国企创收动力。

3.3加强国企党建，全面强化党的领导

县域国资监管部门要根据全国、全省国有企业党的建设工作会议部署要求，以党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想，坚持党对国有企业的领导，落实全面从严治党要求，履行管党治党责任，不断加强和改进地方国有企业党的建设。

3.3.1加强党对国有企业的领导，加快理顺管理体制。进一步加强国有企业公司章程修订，把党建工作总体要求、党组织职责权限以及机构设置、运行机制、基础保障等内容在公司章程中予以明确;加快完善双向进入、交叉任职领导体制，符合条件的企业党组织领导班子成员与董事会、监事会、经理层成员，依照有关规定和程序实现双向进入、交叉任职;加强地方国有企业党建归口管理，加快建立归口统一、责任明确、有机衔接的国有企业党建工作管理体制;严格落实党对国有企业干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权，加强国有企业领导人员队伍建设;探索开展国有企业“党建台”建设，推动信息化与监管业务深度融合，提升整体监管效能。

3.3.2层层压实党建工作责任，加强国有企业督查考核。完善国有企业党建工作职责体系，落实党组织领导班子抓党建主体责任、党组织书记抓党建第一责任人责任、领导班子成员“一岗双责抓党建责任，完善企业党建工作机制，落实年初工作部署、日常督促检查、年底述职评议的运行机制;落实《国有企业党建工作责任制实施办法》等相关文件，健全完善国有企业党建工作考核评价机制，层层传递党建工作考核责任，地方国企要严格执行”党建+”综合考评体系，对考核结果进行推名通报;加强党建考核评价结果运用，党建工作考核纳入企业领导班子和领导人员综合考评体系且权重不低于20%，并与领导人员任免、薪酬、奖惩等挂钩。

3.3.3加强国有企业意识形态工作，推进清廉国企建设。严格落实意识形态责任制，按照党委主体责任、党委书记第一责任、分管领导直接责任、领导班子成员“一岗双责”要求，逐级抓好意识形态责任制落实;建立健全国有企业领导人员执纪监督巡视巡察制度，实行重大决策终身责任追究，严肃查处国有企业腐败案件;聚焦政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律，运用好监督执纪“四种形态”，抓早抓小，防微杜渐;认真贯彻上级文件精神，深入推进阳光国有企业建设，从制度上防止决策、交易、工程、采购等重点领城暗箱操作、利益输送;推动清廉国企与企业改革同步对接、与生产经营有效融合。

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[收稿日期]2020-08-28

[作者简介]罗周法（1974-），男，浙江临海人，本科，执业医师、三级心理咨询师。