乡村振兴战略实施中的农村拆迁补偿法律问题研究

褚莹莹 王艺融 王慧

[摘要]2019年，国家提出农村统一规划建房战略，基于此战略的需要，国家对农村地区的集体土地进行重新规划。确定不同用途的土地，将其进行划分为不同区域，分为农业区与居住区，因此被划定范围内的土地就需要进行拆建。作为集体土地上房屋所有人的拆迁户就面临搬迁安置和拆迁补偿问题。在房屋拆迁的过程中，由于拆迁机制本身尚未完备、法律保障机制存在弊端以及拆迁参与主体间的利益纠纷等问题，使得拆迁中的现实问题与法律问题暴露出来。阻碍战略推进、损害农民利益，通过创新程序过程、提供完善建议，既保证该战略正常实施，又能保障被拆迁人利益最大程度的实现。

[关键词]统一住房;拆迁主体;专门立法;利益纠纷;滞后性

[中图分类号]D922.32

[文献标识码]A

党的十九大报告提出乡村振兴战略，旨在全面振兴乡村，其中《全国农业现代化规划（2016-2020年）》第七章第三点提及要“建设美丽宜居乡村”，通过“分类分村编制乡村建设规划，合理引导农村人口集中居住”来达到此目的，即实施农村统一规划建房规划，随之而来的，是亟待解决的拆迁所面临的问题。

1背景

1.1统一建房规划

国务院下发了《全国农业现代化规划（2016-2020年）》的文件，该份文件中指明农村统一规划建房的目标任务，从时下来看，不少地区从2018年就开始试行农村统一规划建房的工作，但还有大部分地区还未开展此项工作。不过值得庆幸的是，根据国务院以及中央的决策部署，农村统一规划建房的工作将在2020年全面实施，实现农村统一规划建房的目标指日可待。

但是，我们要明确并且始终牢记：对于该政策的实施需要实行一地一策，联系各地区不同的情况和发展程度。不是对所有的农村地区都一刀切，不考虑各地经济情况和城市化进程，全部实行统一规划建房。实行这一政策需要有前提条件：主要是因地制宜，对于一些村子已经基本与城市接轨，也就是说有些农村地区房屋集中，基础设施齐全，就不必再进行重新的统一规划建房，如果再进行，就相当于破坏了现有的统一局面，就可能导致大拆现有房屋，造成资源不必要的浪费。

1.2统一建房规划的必要性

1.2.1促进城乡一体化建设。我国的人口比例中，农村人口占绝大多数，因为一些历史原因导致城乡资源分配的不平等，差距日益突出。但是国家与政府已经意识到了，并且极其重视这一问题，为解决城市与乡村的资源不均，经济发展不平衡等问题，提出了城乡一体化建设。并且目前我国正处于脱贫攻坚战的关键时期，缩小城市与乡村的差距，对于全面建成小康社会具有深远的意义。随着这些政策的推出并且各政策之间相辅相成，对于促进城乡协调发展产生了最大的推动效果。农村与城市之间的差距越来越小，实行统一规划建房可以在基础设施方面实现城乡一体化。另外，加强农村地区思想文化建设，进一步促进城乡一体化，缩小城乡差距。在一定意义上，城乡一体化促进了农村统一规划建房政策的提出与实施;而农村统一规划建房又反作用于城乡一体化，二者相辅相成。

1.2.2农村统一规划建房有助于实现资源的有效配置。实施农村统一规划建房，将划定范围内的村庄的土地进行划分，划分为永久农田保护区、居住聚集区、基础设施区。这样有助于城乡一体化的规范划定：一方面，中国虽然地大物博，但是从可持续发展的理念上考虑，防止土地资源的不必要浪费，实现经济与环境资源协调发展。提出并落实统一规划建房可以保护土地资源并且可以在有限的土地上实现土地资源的代内公平与代际公平，以谋求更高的土地利用率，避免资源的不必要浪费。另一方面，可以使村民之间的交流更加便利，村民统一居住在划定的居住区，户与户之间的交流更加密切。实施统一规划建房可以拉近户与户之间的距离，使村民们更好的生活在一起。

2农村统一住房拆迁中现存的问题

2.1拆迁所带来的巨大利益，对参与主体的影响

2.1.1对房屋所有权的拆迁户来说，拆迁意味着金钱，面对巨额拆迁款的诱惑。我们在日常生活的新闻中，屡见不鲜被拆迁人为了尽可能的取得更多的拆迁款，会以不拆迁或者拖延拆迁相威胁，成为“钉子户”，这样会大大拖延拆迁进程。而且拆迁区域的拆迁户之间存在相互攀比或者联合起来对抗拆迁，最终使拆建工作停滞不前。

2.1.2对政府等决策机构来说，因为“钉子户”的存在，使政府的拆迁工作很难推进，从而影响到政策的实施，不利于农村统一规划建房政策的实施，造成公共资源的浪费。政府是联系开发商和被拆迁人两方的中间纽带，可能会出现以权谋私的现象，因为农村拆迁目前立法尚不完善，所以面对巨大的拆迁利益诱惑，某些政府更希望以更低的拆迁款达到使被拆迁人拆迁的目的，会出现滥用公权力的现象。

2.1.3对开发商来说，是间接影响。开发商受政府的雇佣，负责拆房建房，如果拆迁户不配合，拆迁工作无法顺利开展，开发商的工期就会被延误，完不成限时义务。或者某些地区的开发商为了谋取更多的利益，开发商只为了追求工期速度，不求质量，而不顾及保护拆迁房屋周围的环境情况，造成了資源的浪费，对拆迁房进行强拆，不考虑实际情况。以上的这些情况都会导致农村拆迁工作无法正常顺利进行。

2.2拆迁中涉及第三方的利益保护问题

拆迁中第三方是否得以参加诉讼取决于其与行政行为之间的利害关系。若存在间接利害关系那么其可以作为行政诉讼第三人参与诉讼;若存在直接利害关系，则具备原告资格。在房屋拆迁行政行为中，如何对所涉房屋享有权利的主体进行救济？在这里我们主要讨论的是关于对诉讼处理结果存在利害关系的第三人的利益保护，即除直接参与拆迁的当事人外与被拆迁方存在利益关系的主体的救济。以下分别从在拆迁物上设立买卖，抵押两个方面说明。

2.2.1农村房屋买受人的利益救济。一般而言动产经过债权关系的确立和物的交付即可获得所有权，此时买受人依法成为物的所有权人。生存权是基本的权利，住房是生活的基本保障，对于农村公民来说，住房的作用不言而喻。我国通过物权法明确赋予农村成员宅基地的使用权，允许其法律规定的范围内建造房屋，但是法律又在一定程度上限制此项权利的自由程度。

（1）根据“房地统一”的原则，农村房屋所有权人出卖房屋时其相应的丧失宅基地使用权，并且丧失了重新申请宅基地的权利。

（2）买受人主体的限制。订立买卖契约的双方需属于同一农村经济体制。所以，当面临拆迁补偿时买受人当然享有房屋所有权并可以作为被拆迁方提起行政诉讼。然而买受人的救济障碍在于买卖双方不属于同一集体经济组织时，存在以下两种情况：①买受人为城市户口;②买受人虽然不是拥有城市户口的城市居民但是与出卖人不属于同一个集体经济体。因为宅基地存在的目的是有效的实现农民的基本生活保障——“住有所居”。

鉴于以上两种情形下的买卖合同视为无效合同，其实现权益救济应按照《合同法》五十八条，出卖人可以基于请求权基础请求返还该房屋。另外根据公平原则对于买受人基于信赖产生的期待利益的丧失一般是按照双方过错的比例分配拆迁款补偿，但是并没有统一的法律规定，一般是体现在当地政府颁布的管理条例中。在大多数地方的农村宅基地房屋买卖合同处理意见中大多按照出卖人比例低于买受人的比例进行。如上海为3：7。

2.2.2“抵押试点”下的农村房屋抵押权的利益保护。对于是否能在农村房屋上设立抵押权我国主要有以下两种观点：

（1）坚持房屋与土地不能进行物理上的分离，在农村房屋上设立限制物权也会在宅基地上设立相应的限制物权。而物权法184条明确规定禁止抵押宅基地使用权。因此在房屋上设立限制物权是没有法律支持的。

（2）第二种观点：房地一致与分离原则的协调统一。物权法虽然规定了不能以宅基地使用权为抵押权的标的，但是并没有将房屋所有权排除在抵押标的的范围之外。单纯地抵押农村房屋导致的只是施加在房屋本身的权利限制，并不影响宅基地使用权的权力完整性。根据十八届三中全会作出的“改革决定”中对于房屋抵押试点的规定，可以得知农村房屋是可以抵押的并且宅基地使用权应随之一起抵押。农村房屋抵押的实现，可以有效地促进农村财产的流动性和市场化，同时可以有效地缩小城乡差距。农村房屋的抵押目前缺乏普遍性，在试点以外的广大地区，农村房屋抵押仍需遵循担保及物权相关法律规定。在拆迁补偿协议的法律关系中只有房屋所有权人可以作为权利主体。设立抵押的房屋被拆迁，抵押权人只能依照《物权法》第一百七十四条提起民事诉讼请求补偿.

2.2.3拆迁中的滞后问题。冲突主要体现在以下两个方面：补偿金和安置房源。在面临拆迁时，被拆迁人往往面临两种利益比较，在补偿金不足以提供给他们与未拆迁前同等的住房保障时，大多数人会选择以房换房，或许会有一部分人选择拖延进程，以期在博弈中取得胜利。尤其是安置房源滞后，没有房屋居住，大部分人只能选择补偿金。但是因为地理位置，政策支持和地区发展等隐性利益的存在。在同等房屋面积的情况下，房屋的价格会呈现差异，在差异过大的情况下被拆迁人可能面临无房、失业、教育的困境。同时也诞生钉子户这类利益冲突群体，拖慢拆迁进程。

3原因分析

3.1缺乏专门性针对农村土地房屋征收拆迁的法律规范

在我国新农村建设中，围绕拆迁参与的主体主要包括：公权力组织，拆迁建设承建主体以及被拆迁方（主要包括农民与农村集体经济组织），但有些情况下还可能涉及其他人的利益例如租客、买卖合同的另一方等。从矛盾论视角来看，由于利益的重合，在各方主体之间必然产生矛盾与冲突。一方面，我国目前学术界对拆迁补偿标准以及土地增值收益的分配研究较为深入，但对于解决国家与农民之间的拆迁问题以及农民、被委托方即施工单位之间的冲突，以及实践中还会出现关于村民资格认定问题等研究不够深入;另一方面，虽然我国《宪法》包括其他法律文件在内，都规定征地与房屋拆迁的相关程序，但在实践中经常被使用的《物权法》仅笼统的对拆迁补偿与维护被征收土地人的合法权益作出规定、而《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）仅对征收集体土地的程序做出规定，这两部法律都未对农村集体土地的征收与房屋的拆迁做详细的规定。所以，目前我国缺乏专门针对农村集体土地与房屋征收的专门性立法。

3.2房屋以及土地征收产权问题不明确

产权是一个比较复杂的概念，我们很难去明确界定其界限，实践中它主要是指所有权、处分权、收益权等。我国法律规定的房屋征收实际上是涉及两种权力变动的程序及内容，其中包括房屋所有权的变动以及由于必然涉及的土地使用权的提前收回所引起的土地使用权的变动。但实践中，一般为一体征收，一体补偿，征收的对象是农村集体土地，而房屋仅作为土地上的附着物，随着土地的征收而被一并征收，大大降低了补偿力度：在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中却单独列明了房屋征收补偿程序，并未将房屋作为土地的附着物一体征收与补偿，但我们要了解国有土地区别于农村集体土地，因此，并不适用。

在2011年新制订的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了关于房屋所有权变动的程序，将独立列明房屋征收补偿程序，并未将房屋作为土地附着物一体征收与补偿，但其中的第一条表明此条例针对于“国有土地”上的房屋征收，并不适合农村集体土地上的房屋征收。

而《土地管理法》第四十八条仅就作为土地附着物的青苗等进行一体补偿，显然与房屋与土地一起征收、一体补偿的说法相违背，所以要分别明确房屋的所有权与土地的使用权。

4完善建议

4.1第三方利益保护

4.1.1设立限制用益物权。允许在一定条件下，宅基地用益物权的流转，使取得房屋所有权的主体可依法取得在一定条件下的土地占有权，可以有效解决房屋所有权的权属问题，同时也满足了房屋与土地无法分离的物理条件。但是地上權的使用权益仍属于用益物权人。对于占有权应当仅认定其是作为土地使用权和房屋所有权衔接的媒介。仅表示对他人一定期限内对房屋所涉土地的占有和利用。

4.1.2由政府设立专门机构实现房屋权利的流转以及风险的承担转移。在乡村振兴战略中，根据中央一号文件，相关试点地区正在推进农村宅基地使用权、所有权和房屋所有权得到确权工作，推动了2016年在各省市地区对于农村宅基地住房通过抵押贷款实现市场化的进行。为了响应农村改革需要促进集体土地的人市和融资流动性，部分地区的部分试点规范文件明确规定宅基地使用权与房屋一并抵押。从另一角度分析，允许向银行抵押其实是为农村房屋所有权人在面临抵押时提供了一个合法的限制选择。当然“限制流转”态度也是基于农村社会保障这一民生工程极度薄弱的现实而做出的，在城乡社会保障一体化且宅基地有偿限价取得制度也得以实施的条件下，“法律家长主义”立法模式也应随之改变。在不允许向个人、集体或是其他组织设立抵押的阶段，通过法律拟制宅基地流转的主体所具有的资格或是在保证农民不会永久丧失宅基地使用权的基础上限制流转的实现途径，以及抵押权实现后的农民基本生活保障一并由该机构进行组织和管理。

4.1.3完善行政监督管理程序，提供拆迁中利害关系人得以寻求救济的通道。作为拆迁所涉房屋或是标的的其他权利人，在现行诉讼中并无适合的法律上的地位可以依法参与进诉讼当中。面临政府批准拆迁这一行政行为，其他权利人虽有权请求行政主体履行说明义务。但是大多数情况下，这一行政行为是符合公共利益的要求的，那么这一行为既是合法的也是合理的。至此而言，拆迁的冲突本质是以公共利益为本位的行政活动与以个人利益为本位的个人发展活动的冲突，为了个人、集体及国家的共同发展，必要时个人利益应当服从于公共利益。但是，法律保护个人利益不受非法侵害并且赋予权力人救济权，只有救济权得以实现，法律才得以实现真正的价值。虽然，我国法律已对“公共利益”予以明确规定，从要件因素上限制了行政活动。但其只依赖于行政主体内部的自觉遵守，因此将其他权利人纳入依法请求个人利益的保护范围内，是平衡双方权益，解决冲突的有效手段。

4.1.4设立多方协议。异议制度虽然可以在一定程度上保护拆迁中涉及的他人利益，但是异议制度可能会导致，诉讼拖延，从而导致权力的落空。在拆迁房屋涉及其他法律关系基础上，将此法律关系的主体纳入到拆迁协议中，使得房屋上其他权利人可以依据协议，作为诉讼原告参与到诉讼中。

4.2拆迁中的滞后问题解决

4.2.1加快推进集体土地拆迁补偿法律，推进拆迁程序透明化。目前有关乡村房屋的拆迁行为并没有相关法律予以明确规定，因此造成“法律真空状态”。法律的滞后无法有效的规范双方主体的行为而无法通过有关法律进行权力救济，其实现利益的方式由被拆迁人提供即更换补偿方式选择货币补偿或接受滞后时间。事实上，尽管滞后时间内，会提供搬迁费用，但是由于环境和地理位置的变化，被拆迁人往往承受超出其承受能力的支出。推动集体土地拆迁的有关法律建设，可以实现对被拆迁人和拆迁人双方的制约。同时，由于法律强制执行力和预防性的存在，会对被拆迁方进行初步筛选，进而减少拆迁进程中纠纷发生的可能性;其次通过规定权利义务，有利于解决钉子户的问题，从而推进拆迁进程。

4.2.2突出政府的监督角色，充分发挥行政裁决的效力。政府应当公平、公正的使用公权力。发挥政府的主导作用和谨慎注意对拆迁项目的审查义务。建立乡镇单位制的补偿管理制度，乡镇政府对被拆迁方进行统一的补偿安置工作，保证农民住有所居并且对拆迁项目建立必要的管理制度。首先是知道拆迁补偿标准根据市场价格的变化进行改变，根据各乡镇和项目的具体情况计算相关隐形利益的补偿;其次，监督项目的進展，防止项目的落空。

4.3制定专门性法律规范

我国应尽快出台关于农村拆迁的补偿的法律规范，建立一套与城市《国有土地上房屋征收与补偿条例》相类似的《农村集体土地征收补偿条例》，依据上述制定的法律规范，各地方政府在辖区内根据各地的实际情况进行相应的规定，以法律的形式规定拆迁款事项，防止各方参与主体之间不必要的利益斗争。

4.4建立具体明确的土地征收程序

4.4.1明确征地过程中引起的司法救济途径。在政府做征收土地的决定前，权衡双方主要为代表被拆迁人利益的集体组织和代表公共利益的政府，对于这两者之间的矛盾的解决是通过听证会规范政府的行为，并不能有效的维护合法使用土地所带来的利益，应建立诉讼体系。

4.4.2增加群众参与度，建立具体的听证制度。法律规定了农村组织集体经济体对于决定不满的可以要求举行听证。关于听证的程序和规范则由省、市政府举行。应建立公正中立的听证制度并由相对中立的机构负责听证的组织和进行。其次增加集体成员的参与度，可以通过全体成员的共同意见推选成员代表负责与政府和村委会之间的协商，正确对待村委会的地位，村委会应将本身利益与集体内成员统一，同时应主动负责对集体内成员的法律知识普及以及沟通交流。

5结语

随着农村统一住房建设在全国各地陆续推进，征地和拆迁问题是我们必然要解决的一个严峻问题。由于缺乏专门的立法，地方政府未能严格按照法定程序推进征收与拆迁以及未能有效发挥监管作用等法律问题和拆迁本身带来的补偿滞后、利益纠纷等现实问题，往往会侵犯被拆迁人的利益尤其是农民，所以政府理应平衡好被拆迁人、政府、开发商三者间的关系，果断采取各项措施，解决实际困难，切实保护三方的利益，尤其是被拆迁入的合法权益。

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[收稿日期]2020-07-27

[作者简介]褚莹莹（1998-），女，河南商丘人，在读本科生。