应急指挥决策机制再思考

刘菲

[摘    要] 应急指挥决策是应急管理的核心，关乎应急处置的方向与成败。当前，我国应急指挥决策机制已逐步建立。然而还存在机构运转有时失灵、指令的权威性较弱、指令的科学性难以保证等问题。究其原因，主要在于指挥决策体系层次不畅、指挥决策机构职权不清、机构成员组成专业性不强、情报收集较为被动等四个方面。对此可从理顺应急指挥决策的组织体系、推进应急指挥决策机制的标准化建设、完善应急指挥决策机制的支持系统三方面予以优化。

[关键词] 突发事件;应急管理;指挥决策;组织体系;指令

[中图分类号] D63  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2020）12-0047-07

指挥，指发令调度。决策，指决定策略或方法。指挥的核心即为决策。美国著名心理学家赫伯特·西蒙（Herbert Alexander Simon）曾说：“决策是管理的心脏，管理是由一系列决策组成的，管理就是决策。”[1]因此，应急指挥决策就是应急管理的核心。基于突发事件的特性，较常态指挥决策机制而言，应急指挥决策机制对领导者的统一性和权威性要求更高，领导层级分布更力求扁平化，指令形成的程序应更加精简化，如此才能确保应急指挥决策的高效，为应急处置和救援赢得时间。从广义上理解，应急指挥决策机制并非应急处置与救援阶段（事中处置）所独有，而是贯通了应急管理的所有环节，包括事前预防与事后恢复（启动预案、解除预警等）。本文所指的应急指挥决策机制为狭义理解，特指突发事件发生后，在救援与处置阶段成立应急指挥中心或应急指挥部之后，由应急管理机构及其领导者根据突发事件的发生情况，借助一定的科学方法和手段，就下级的各类应急活动进行组织领导和综合协调，并在比较、权衡多个可行方案后从中择出或组合制定出最优方案，将之付诸实施的过程[2]。

近年来，我国应急指挥决策的组织体系得以明确，各级政府纷纷依照《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规的要求，确立了各类应急指挥机构并规定了其成员组成、日常办事机构和相应的职权职责，体现了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的要求，这为应急指挥决策机制的建设提供了组织保障。一般而言，应急指挥决策机构按照功能划分为两种类型：一为综合性指挥决策机构，对应急处置工作进行统一指挥，处于统帅地位，属于原则性领导，为后方指挥;二为现场指挥决策机构，负责事件的现场指挥与处置，属于具体性指挥，为前方指挥。虽然《中华人民共和国突发事件应对法》对不同指挥机构的职能有所规定，但在实际运行过程中，指挥决策机构的确定、各指挥决策机构之间的关系等问题还不甚明朗，有待进一步完善。

一、我国应急指挥决策机制存在的问题

“危机越是普遍或致命，有效的危机应对就越是显得关键。危机中作出的决策非常重要而且大多数不可逆转”[3]。可见，指挥决策关乎应急行动的方向，具有十分重要的地位，而若离开运转顺畅的指挥决策机制，指挥决策也将如同无源之水、无本之木。当前，我国应急指挥决策机制還存在以下几方面问题。

（一）机构运转有时失灵

应急指挥决策机构是指令发出的中枢，其能否高效运转直接关系到应急处置与救援的成败。当前受组织体系不严谨、应急演练不到位、信息报告不及时不完整等因素的影响，应急指挥决策机构还难以充分发挥其预期的作用。例如，在2014年4月兰州自来水苯超标事件中，事发20多个小时之后才成立应急指挥部。此外，由于突发事件的处置与救援工作涉及多个部门和单位（如既涉及行政机关内部之间，也涉及地方政府与军队、社会组织、志愿者等多方主体之间），关系纵横交错，协调难度较大，往往显得慌乱无序，尤其在大规模、复合型的突发事件中表现更甚。例如，在2008年5月汶川地震中，绵竹市清平乡上万群众被困、亟需救援转移的信息已在5月12日当晚就上报给了绵竹市指挥部，但由于指挥部无法调动军队，只能将信息层层上报，最后在49个小时后才等到救援队伍，导致很多被掩埋的群众错过了宝贵的救援时间。

（二）指令的权威性较弱

我国常态行政管理体制是“以条为主”，行政应急管理体制则是“以块为主”，而应急指挥决策机构又包含在常态行政管理机构之中，这使得综合性应急指挥决策机构缺乏独立性。此外，由于参与突发事件现场处置与救援的部门众多，各方力量归口不一，如何协调、统率好各方成为应急指挥决策机构面临的一个重点难点问题。尤其是对于获得临时性授权的应急指挥机构，在相关领导到达现场前，各部门往往是各行其是、政出多门、政令不一[4]。工作上的重复、推诿、无序、混乱显露无遗，极大地消解了应急指挥决策机构指令的权威性，降低了应急救援与处置的质量与效率。事实上，在发生大规模突发事件时，应急工作的实际开展往往难以靠应急管理体系予以维持，最终还是得依靠高度统一和一元化的党政领导体制才能完成。

（三）指令的科学性难以保证

突发事件的多变性要求应急指挥决策具有较大的灵活性，但指令的正确与否在很大程度上取决于领导者的个人素质。领导者冷静、理智、果断，具有较强的安全意识、专业意识和法治素养，则指挥决策的正确性往往更有保障;反之，则极易走向错误。例如，在2011年“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故中，原上海铁路局常务副局长、党委常委王峰在指挥救援过程中，简单地依照过去的处置方式，准备将受损的车头和散落的部件放入坑中就地掩埋，殊不知这样会破坏现场，阻碍事故的调查分析，造成了较坏的社会影响。必须承认的是，将应对复杂多样的突发事件的重任过多地放在行政机关内部及领导者个人身上，其专业性、科学性和规范性实难得以保障。为此，我国逐渐引入了专家咨询会商制度，以期改变凭借经验或“一言堂”式的指挥决策模式。但当下，专家、专业技术机构、非官方咨询机构等组织的参与多停留在应急准备或监测阶段，在突发事件应急处置与救援阶段的指挥决策中的参与程度十分有限，专家参与的权威性难以得到切实保障，没有形成硬性的参与制度。

二、制约应急指挥决策机制良性运行的原因

（一）指挥决策体系层次不畅

首先，指挥决策机构的设置与行政机关日常管理体系往往存在冲突。在我国，指挥决策机构多属于以应急委员会和专项指挥部为中心的集中式应急指挥决策模式。例如，根据《北京市突发事件总体应急预案》的规定，一般突发事件（Ⅳ级）与非重点地区的较大突发事件（Ⅲ级）由事发地区应急委或相关部门进行指挥与决策;重点地区的较大突发事件（Ⅲ级）由市相关专项指挥部、有关部门进行指挥与决策;重大突发事件（Ⅱ级）和特别重大突发事件（Ⅰ级）由市相关专项指挥部、相关部门负责具体指挥和处置，市应急委负责统一指挥应急处置工作。此外，根据需要可组建现场指挥部。这种集中式指挥决策模式本应具有较强的权威性，但由于我国传统行政管理是“以条为主”的管理模式，部门间的分散性与应急指挥体系的集中性，垂直化的管理结构与扁平化的指挥结构不可避免地存在矛盾，在实际运行中难以切换自如，使得应急指挥决策的权威性和高效性大打折扣[5]。

其次，综合性应急指挥决策机构缺乏独立性。综合性应急指挥决策机构隶属于行政机关，如应急办设于政府办公厅（室），专项指挥部办公室设在相关职能部门。如此设置，易造成日常行政管理与应急指挥决策职能上的交叉与混淆。此外，就一级人民政府的目标和功能而言，其专业化水平实难应对当前错综复杂的突发事件，这也不符合当前世界科学的应急指挥决策模式的发展趋势。

最后，有的临时性应急指挥决策机构缺乏持续性。临时性应急指挥决策机构是根据现场需要而临时设立的，事件解决后就解散，具有运行成本低、灵活方便的优点，但也存在人治色彩和实用主义倾向较重而规则意识则较为淡薄。法律责任承担主体缺位，不利于应急处置经验的积累等弊端，从长远来看，其偏离了应急法治的方向[6]。

（二）指挥决策机构职权不清

首先，应急指挥决策主体的确定比较模糊，难以清晰界定。应急指挥决策的主体以突发事件的严重程度为前提，虽然预案对突发事件的级别有所规定，但“一般”“较大”“重大”和“特别重大”等词语毕竟属于不确定法律概念，在实践中时常难以精准区分开来。此外，“根据需要组建现场指挥部”等表述也为自由裁量留下了较大的空间，而这些都直接关系到指挥决策权的分配与授予，关系到指挥决策机构的层次与效能。

其次，应急委与专项指挥部的职权划分标准模糊。例如，根据《北京市突发事件总体应急预案》的规定，市应急委设突发事件专项应急指挥部，专项应急指挥部具体指挥本市特别重大和重大突发事件的应急处置工作，依法指挥协调或协助事发地区应急委或相关部门开展相关较大、一般突发事件的应急处置工作。当组建现场指挥部时，市相关专项指挥部办公室又并入其中。在标准模糊、裁量空间较大的情况下，应急指挥决策权的分配会显得较为随意，有时甚至出现多头指挥的现象，影响了指挥决策的效率。

最后，应急办与其他专项办公室可能存在重复行政等问题。各专项指挥部办公室通常设立于市有关职能部门之下，是专项指挥部的常设办事机构。其开展的日常工作和作出的決策更多地具有部门一致性，而与应急办之间的协调与合作较为缺乏。难免造成应急办与专项指挥部办公室在日常管理方面出现重复行政的问题，这不仅浪费了资源，也极易造成政出多门的现象。

（三）指挥决策机构成员专业性不强

通过梳理既有相关应急法律可知，各地应急委员会是本地突发事件应急管理的领导机构，其办公机构设在政府办公厅（室），组成人员包括本级政府主要负责人、相关部门负责人和驻当地部队有关负责人。应急委设秘书长、常务副秘书长、副秘书长等职，而这些职位通常也是由党委和政府相关领导兼任。因此，应急指挥决策机构本质上属于行政机关。客观来说，行政机关工作人员应急知识结构和专业水平肯定不如专业机构、专家学者精而专，也很难快速熟练掌握各类应急知识。当前，相关法律和预案对专家参与权的授予主要侧重于突发事件发生前的政策制定或风险评估方面，对其在参与突发事件事中指挥与决策方面的强制性规定比较薄弱，或者设定专家参与的硬性条件。如《北京市突发事件总体应急预案》规定，只有在发生特别重大、重大突发事件时，专家顾问组才能为相关应急处置工作提供科学有效的决策咨询方案;或者规定得较为抽象，难以落实，如《湖北省突发事件总体应急预案》规定，必要时，专家组参与突发公共事件的现场应急处置工作。对于第一种情况，应急预案设定了严格的准入标准，即只有当突发事件极其严重，事件级别达到为Ⅰ级或Ⅱ级时，才满足专家参与的条件;这种规定也将Ⅲ级或Ⅳ级突发事件中专家参与的可能性排除在外。从突发事件发生的频率和程度上来说，现实中发生Ⅰ-Ⅱ级突发事件的概率远低于Ⅲ-Ⅳ级，因而从概率论角度来看，专家参与应急指挥决策的频次非常低，参与的空间也非常小。对于第二种情况，涉及“必要性”的标准问题，而这似乎更难界定。这种人员上的单调和封闭将极大地削弱应急指令的科学性、合理性与民主性。

（四）情报收集较为被动

毛泽东同志在《中国革命战争的战略问题》一文中对指挥决策有过这样的表述：指挥员正确的部署来源于正确的决心，正确的决心来源于正确的判断，正确的判断则来源于必要和周到的侦查以及对于各种侦查材料的连贯起来的思索[7]。美国国务院反恐办公室前主任安东尼·奎因顿（Anthony Quinton）曾言，若缺乏准确且最新的情报，则既无法将其作为危机决策的依据，也不能采取必要的反击措施[8]。由此可见，应急决策指令的形成与下达建立在情报收集的全面准确及对已掌握信息的科学研判的基础上，可以说，信息的精准与否与指令的正确与否是成正比的。然而，在应急处置与救援阶段，信息碎片化、残缺化的现状与应急指挥决策精准高效的要求形成了鲜明的反差，这种不对称性加大了应急指挥决策的难度，给决策者依情报作出指令造成了信息困境。当前，我国应急指挥决策机构获取信息的来源主要依赖于下级报告，较为狭窄和被动。一旦出现漏报、瞒报、迟报、误报、谎报等情形，指挥与决策都将受到极大影响。

三、应急指挥决策机制的完善途径

（一）理顺应急指挥决策的组织体系

突发事件的应对涉及多个部门，需要人员、资金、设备、物资、技术等各项资源的整合和联动。组织成员对危机处理方式和意见不能及时达成一致，是应急管理延误甚至失败的一个重要原因。可见，应急指挥决策是一项多方资源整合的系统工程，在这样一个庞大复杂的系统中，必须设有一套高效权威、运行流畅的制度化的指挥决策体系，由其统一领导、综合协调，如此才能控制复杂的局面。这完全是基于制度化的组织共同体的天然优势，因为制度化的共同体比非制度化的共同体更适应于作出决议[9]。

一要科学设定应急指挥决策组织的层级、幅度与模式。从突发事件的特性与各国经验来看，过于冗长和复杂的应急指挥决策体系不但不便于判断和确定具体的执行机构应急处置，还会因层级过多而导致指令传递耗时;相反，层级过少则会显得事务庞杂，削弱指挥效能。对此，应尽可能地保证应急指挥决策体系的精简化，其层级以2—3级为宜。在指挥幅度上（指挥者所管辖的下属部门及人员的数目），应确定合理的指挥跨度，使被指挥对象的数量同指挥者的层级与能力相符。此外，从发达国家的经验来看，应急指挥决策体系主要为集中型（垂直型）和分散型（网络型）两种模式。从特性上来说，两种模式各具优劣势，前者更利于整体控制，而后者更利于协调连通。对此，我们应当将这两种模式平衡统一，在层级上集中指挥，以保障指令的权威性;在专业上分散指挥，以保障指令的科学性[2] 207。

二要赋予综合性指挥决策部门相对的独立性。目前各地应急委与专项指挥部的办公机构设置在政府及其相关部门中，应急委与专项指挥部的负责人由政府及相关部门领导兼任。然而，就目前来看这种体系设置主要存在两个问题：一是应急指挥决策机构级别往往与政府各职能部门平行，缺乏权威性;二是应急指挥决策机构缺乏独立的法律地位，在人员、编制、经费等方面都依赖于负责日常行政管理事务的行政机关。实践证明，这极易导致应急委和专项指挥部等应急指挥决策机构的弱化，故而会在应急处置救援的指挥决策中暴露出平战转化失灵、指令权威性不足、政出多门等问题。对此，笔者建议可重新梳理和调整应急指挥决策体系，具体途径有二：一是将应急委的常设机构“应急办”单列出来，不再设于政府办公厅（室）之下，使其具有独立的机构编制与法律地位，在行政位阶上要高于政府各职能部门，或者依照法律规定，参照古代史治“位轻权重”的做法，以保证指挥决策的高权威性;二是打破当前将各专项指挥部常设机构置于各职能部门之下的格局，可改为将其设于应急办之下，如此，既可避免以往工作重复雷同、浪费资源的情况，也便于落实单向的指挥决策脉络，使指挥决策体系更清楚简明[12]。党的十九大以后，国家在中央和地方层面设置应急管理部门，应以此为依托，赋予应急指挥机构一定的独立性，使其成为一个常态化的指挥部门，也克服了临时性指挥决策机构不利于经验积累、随意化背离法治的弊端。

三要明确指挥决策机构的职权，进一步补充、细化突发事件的类型和级别的划分标准。当前我国应急指挥决策机构的层级主要是针对突发事件的危害程度及其影响范围来设定的，因而，设定明确具体的划分标准可以有效规避突发事件发生时应急指挥部因判断模糊而组建缓慢的情形。并在上文构建的应急指挥决策体系的基础上，重新梳理各层级指挥决策机构之间的关系，明确规定处置具体事件的主要单位、协从单位及其管辖范围，规范相关人员的权力从属关系与权责范围，力争形成关系明晰、分工合理、运转顺畅的指挥决策体系。

（二）推进应急指挥决策机制的制度化建设

应急指挥决策是救援处置行动的依据和基础，方向偏差必然导致行动偏失。突发事件的多变性决定了相关行政应急法规不可避免地会出现滞后与空白，进而显现了应急指挥决策的灵活与弹性。但是，在现行法律“于法无据”的情况下，指挥决策者常常面临两难境地：若不及时发出指令，则突发事件将难以遏制;但若及时发出指令，又极易被贴上“越权”“非程序化”“违法”等标签，且在时间紧迫的条件下，作出的指令不一定是最优的，甚至还可能是错误的。出于个体趋利避害的本性，指挥决策者也有可能在决策过程中犹豫推诿、缺乏担当。为克服当前指挥决策随意性的弊端，有必要建立一套规范化、程式化的指挥决策流程，使其既可为工作的开展提供操作性步骤，也可为应急指挥决策提供法治框架。

一要通过授权立法，在相关行政应急法规中对应急指挥决策进行内容模糊甚至空白的授权，赋予应急指挥决策机构宽泛的裁量权，避免实质正当的决策受到合法性质疑。当然，应急指挥决策权的运行应受到比例原则的制约，避免权力扩张导致权力滥用进而产生合法性质疑的新的风险。

二要尝试制定一部地方性《突发事件指挥决策指南》并在内部试行。该指南在内容上应以强调职能分工和工作流程为主，如规定什么时候召开新闻发布会等。待时机成熟时，可将指南升级为地方性条例。

三要通过建立事后追认制度和责任豁免制度，以消除指挥决策人员的顾虑，使其在指挥决策时优先考虑如何控制和消除突发事件的负面影响，不再因担心个人责任而变得畏手畏脚。指挥决策人员在事发当下要做的就是理性指挥、果断决策，至于决策是否正确合法，需要在事后予以追认①。国家的相关法律提出的备案制度可视为立法机关对行政机关应急指挥决策权的监督与制约，但当前行政应急法规还需进一步细化备案的时限、方式和审查权等相关问题[12]。同时，法律应当最大限度地免除指挥决策机构及其人员的责任，如果下达的指令出现误差，只要尽到合理的注意义务和审慎义务，可酌情减轻追责。

（三）完善應急指挥决策机制的支持系统

一要建立健全应急指挥决策信息支持平台。美国著名行政法学者斯蒂芬·布雷耶（Stephen Breyer）认为，信息为控制政策的命脉或血液[13]。指挥员掌握的信息是指令作出的现实依据，而当前上级部门获取信息的渠道主要以下级报告为主，一旦下级部门存在漏报、瞒报或缓报的情形，则指挥决策的及时性和正确性都将大打折扣。因此，指挥决策的信息来源渠道应去单一化而择多元化。互联网智能技术的发展为情报的获取与传递提供了便利，这使得以情报信息为根本的应急指挥决策机制在快捷性和准确率上有了大幅提高。同时，应消除“信息孤岛”[14]和“信息荒岛”现象，打破部门之间的信息垄断边界，建立地区之间、部门之间、条块之间、行业之间、军地之间的信息沟通共享机制。

二要建立健全应急指挥决策智力支持平台。在突发事件应急救援与处置过程中，指挥决策机构应当主动吸纳专家学者，对专业性问题的处置必须有行业专家参与决策，此应为一项硬规定。其作用表现在：一可从专业角度为指挥员提供科学思路、建言献策，避免思路狭窄导致决策的错误;二可作为公众代表对指挥决策全过程进行监督，避免指挥员因宽泛授权而失去权力克制，因盲目武断而走向人治。

三要提高指挥人员的指挥决策能力。应急指挥决策对指挥人员的要求很高，其必须在时间及高度不确定的压力下作出关键性决定[15]，尤其是当现实情境与应急预案无法有效对接时，指挥人员的信心、灵活性及应急能力将直接决定应急处置的成败[16]。这要求应急指挥人员需要具备准确运用政策法规、果断决策、组织协调、灵活应变等能力，因此，有针对性地培养和提高领导者的指挥决策能力也是一项十分重要的议题。具体包括：一是提高指挥决策者的法治意识。随着行政应急法制的完善与健全，指挥决策者应改变以往的工作方式，严格依照法律的规定，即便法律未做详细解释，留有裁量空间，也应秉承法治精神、科学准则和比例原则等，在权利与效率之间找寻最佳平衡点。二是加强指挥决策者的责任意识。在突发事件面前，行政首长的一言一行体现的是一级政府应急管理水平的高低与为民服务的践行度。因此，必须重视和加强指挥决策者的责任担当和作风建设，面对危机，不能临阵退缩、敷衍怕事，而应不惧困难、勇于担当，直面矛盾与挑战。三是提高指挥决策者的业务素质。指挥决策机构是应急处置的中枢，而指挥决策者则是这一中枢的核心。为有效提高指挥决策者的业务素养，可定期组织开展培训演练并对学习成果进行考核验收，使其熟悉掌握工作流程、职权职责，提高组织统筹能力和综合协调能力，从而在面对突发事件时，能做到冷静镇定、协调有序、从容指挥、果断决策。有魄力、有能力、有担当是一名优秀指挥决策者的基本素质。

需要强调的是，上述各项完善指挥决策机制的方案都必须以法律的形式通过配置各方主体之间的权利义务等方式加以明确，以确保对指挥决策机制的优化能够获得足够的稳定性。

[参考文献]

[1]  Herbert A. Simon， The New Science of Management Decision， New York： Harper&Brothers publisher， 1960.

[2]  马怀德.法治背景下的社会预警机制和应急管理体系研究[M].北京：法律出版社，2010.

[3]  叶海尔·得罗尔.逆境中的政策制定[M].王满传，尹宝虎，张萍，译，北京：国家行政学院出版社，2009.

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[5]  卢郁希，王卜，刘仲秋.公安机关快速响应机制建设研究[J].中国人民公安大学学报（自然科学版），2014，（3）.

[6]  戚建刚.非常规突发事件与我国行政应急管理体制之创新[J].华东政法大学学报，2010，（5）.

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[8]  中国现代国际关系研究所反恐怖研究中心.国际恐怖主义与反恐怖斗争[M].北京：时事出版社，2001.

[9]  Carl J. Friedrich， Man and His Government， New York： McGraw-Hill， 1963.

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[11]  Stephen Breyer， Regulation and Its Reform， Cambridge： Harvard University Press， 1982.

[12]  Campbell， D.， 9/11： A health care providers response. Front Health Serv Manage， vol.19，no.1（2002）.

[13]  Uriel Rosenthal， Michael T. Charles， and Paul T. Hart（eds.）， Coping with Crises： The Management of Disasters， riots and terrorism. Springfield： Charles C. Thomas Pub. Ltd.， 1989.

[14]  Robert， Bertrand， and C. Lajtha， A New Approach to Crisis Management. Journal of Contingencies and Crisis Management， vol.10，no.4（2002）.

[責任编辑：李利林]