构建国土空间开发保护新格局

薄立明

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）对优化国土空间布局做出了明确部署：要形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。支持城市化地区高效集聚经济和人口。支持生态功能区的人口逐步有序转移。提出“形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局”。

在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的背景下，“多规并存”的空间类规划已难以适应新的发展要求。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，决定组建自然资源部，以新机构推动统一国土空间规划体系的构建，以国家战略的姿态拉开了全国范围内国土空间规划工作。构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系具有重大意义。一方面要落实生态文明要求，守住自然资源保护底线，保障粮食安全、生态安全，促进生态保护、修复、建设的一体化;另一方面要激励高质量发展，突出节约集约，倒逼发展方式转型升级，从增量为主向量质并重转变，强化品质提升，着力解决“城市病”“乡村衰落”问题，实现“城镇与乡村”的高质量发展。

《建议》中关于优化国土空间布局的部署主要包括以下几个方面：（1）构建生态文明时代的空间新秩序;（2）构建安全健康韧性城市;（3）加强中心城市和城市群的带动作用;（4）强调绿色发展，美化山水林田湖草;（5）构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。与“十三五”及之前的论述相比，构建国土空间开发保护新格局，更注重生态文明和绿色高质量发展视角;强调要因地制宜、发挥各地比较优势，更加注重重大基础设施的统筹布局，构建安全韧性城市;进一步指明了对生态功能区的未来发展之路。

一、构建生态文明时代的空间新秩序，引导国土空间资源的有效配置

在转型发展背景下，国土空间规划要紧紧围绕生态文明的新要求，构建生态文明时代的空间新秩序，要尊重城市发展的自然规律、经济规律、社会规律，促进自然资源保护、高质量发展的良性互动，引导国土空间资源的有效配置。

立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，充分发掘各地现状资源禀赋，深入剖析现状根源，立足区域联动发展、放眼未来趋势变化，横向纵向对标找差距，制定对策谋发展。逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。

二、构建安全健康韧性城市

落实国家政策，推进资源节约型、环境友好型社会建设。满足地区发展需求，结合用地布局，综合市政基础设施建设状况、服务水平变化、发展需求及存在问题，布局市政基础设施，保障和支撑地区发展。

构建全域公共服务设施体系，建设健康城市。结合公共卫生事件特征，强调大型空间的平战结合与功能转换，对体育、医疗、文化等设施，进行复合化与常备化的规划建设或预留。

三、加强中心城市和城市群的带动作用，优化城镇集中区布局

习近平总书记在2019年第24期《求是》杂志上发表的文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中论述到：“总的来看，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。”目前，我国已初步形成京津冀、长三角、珠三角三大世界级城市群，在“十三五”规划中还提出了建设发展19个城市群，这些城市群将承载全国80%左右的人口和国内生产总值，是推动创新和增长的主要空间载体。同时，还表现在乡村城市化指引上，在工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系指引下，要进一步加强乡村地区的国土空间规划指引，在维持地域性与多样性的前提下，积极探索推动乡村地区要素整合，合理利用土地，优化资源配置，节约基础设施和公共设施投资，提高土地的利用效率。

四、強调绿色发展，美化山水林田湖草

生态文明视角下坚持绿色发展，坚持保护和发展双轮驱动。科学划分生产、生活和生态三大空间，合理界定建设用地、农业用地、生态用地，体现了生产空间集约高效、生活空间美丽宜居、生态空间山清水秀的美好愿景，是确保永续发展的基础。

将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。生态红线、永久基本农田坚持“总量有增加、质量有提高、生态有改善、文化有彰显”的原则进行优化。

支持生态功能区的人口逐步有序转移，继续夯实生态本底，坚持“绿水青山就是金山银山”的顶层设计。

五、构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系

按照生态文明、绿色发展的要求，采取底线思维，划定“三区三线”，确定国土空间保护与开发本底。传承特色、顺应趋势、创新理念。构建网络状城镇体系、优化城镇集中区布局。推进城乡融合双轮驱动，活化全要素资源配置。全域分类管控，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。

（作者系武汉大学中国发展战略与规划研究院副研究员，工学博士）