健全早期纠正机制的思路和建议

高怀璧 陈明荣 吴正鹍 樊巾

摘   要：早期纠正是一种预防和减轻金融风险的有效方法，本文总结分析了问题投保机构早期纠正的国际经验和措施，对构建我国问题投保机构早期纠正机制提出政策建议：明确存款保险早期纠正的触发标准;对投保机构的风险通过量化指标进行分级，并确定相应的早期纠正措施;赋予存款保险机构多样化得及时纠正工具，实施差异化得早期纠正措施;加大惩处力度，强化存保机构威慑力。

关键词：农信合机构;早期纠正;存款保险

中图分类号：F240                            文獻标识码：B                        文章编号：1674-0017-2020（9）-0051-04

一、早期纠正机制概述

（一）定义

存款保险制度的核心机制之一就是早期纠正，但目前并没有一个统一的标准，明确早期纠正的概念和定义。根据《存款保险制度的早期识别和及时干预的一般指引》，早期纠正通常是指监管机构采取的预防性措施，也就是对于有经营恶化情况的投保机构，采取的一系列严厉的纠正措施。为减少投保机构倒闭的可能性和风险处置成本，制定明确的标准，尽快确定银行的风险点，制定和启动干预措施和程序，及时采取行动。

（二）发展演变

早期纠正机制起源于美国存款保险制度的运作。20世纪80年代，美国爆发了储贷危机。1991美国颁布《联邦存款保险公司改进法》，美国联邦存款保险公司被赋予早期纠正职责，早期纠正机制正式被引入存款保险制度。两年后，美国商业银行的资本充足情况有效提高。之后，早期纠正机制在加拿大、日本、韩国、德国等国陆续建立。

在2008年爆发国际金融危机时，早期纠正机制在美国已较为完善，多样化的处置措施得以运用，银行的倒闭风险得到及时化解。而另一些国家，由于未建立健全早期纠正机制，在危机应对中，存款保险机构依赖于政府提供救助，缺乏主动化解风险能力，不能有效增强公众信心，最终导致存款人利益受损。因此，金融危机后，很多国家修改了存款保险法，赋予或强化存保机构早期纠正职责。

（三）框架分析

早期识别和及时干预是早期纠正机制的两方面主要内容。

1.早期识别。及时识别问题银行，识别银行的风险程度，尽量减少损失是早期识别的目的。对于金融系统安全有效和稳定运行来说，及早识别薄弱或有问题的银行至关重要。为识别出风险隐患，要对银行进行有效的风险监测和检查，获取银行的经营信息。然后建立存在风险的银行清单，要求存保机构提前做好准备工作，一旦银行面临倒闭风险，存保机构能够及时有效应对，避免风险扩大。在实践中，为识别问题投保机构，定量和定性方法经常被综合运用。

2.及时干预。将问题银行及风险点尽早识别出来，让干预措施和程序尽快制定并启动，使银行倒闭的可能性及风险处置成本尽可能降低。所采取的措施分为正式和非正式两种，一般采用道义劝告、风险提示函等非正式措施来解决轻微问题;对于较严重问题，为尽快使投保机构恢复正常经营，也为风险处置做好准备，通常采用叫停业务、限制分红、调整管理层等正式措施。

二、早期纠正的国际经验

（一）巴塞尔委员会早期纠正指引

巴塞尔委员会《问题投保机构识别和应对指引》认为，当银行出现偿付困难、流动性问题或无法继续经营时，监管部门有权采取适当的早期纠正措施或及时对问题投保机构进行处置。早期纠正措施应基于具体情况具体分析的原则，与问题的性质、严重程度、所处阶段相适应。对于问题轻微的投保机构，监管部门应当采取风险提示、道义劝告、提交整改计划等非强制性措施，并且密切关注管理层的配合情况及补救行动进展;对于中度问题或者其管理层不配合的投保机构，主要发达国家的监管部门通常采取强制措施，包括下发通知强制实施纠正措施、发出“禁止令”暂停部分业务或实施处罚等。

（二）美国早期纠正具体实践

美国是世界上最早实行早期纠正的国家，也是早期纠正机制最完备的国家之一。联邦存款保险公司（FDIC）可以独立行使早期纠正职能，具有广泛的早期纠正权力，由FDIC根据问题投保机构的不同资本状况，决定是否采取正式或非正式的特别监管行动。一是明确了触发条件，即根据资本状况，将投保机构划分为五种类型，分别为资本严重不足、资本显著不足、资本不足、资本充足、资本良好（见表1）。二是明确了对每个资本等级可以采取的早纠措施。对于不同的资本等级，按照问题的严重程度，联邦存款保险公司可以根据实际情况采取相应的强制性或选择性的干预措施。例如，对于资本不足机构，FDIC可以采取停止分红、限制资产增长、开设分支机构、开展新业务需审批等强制性措施（见表2）。

（三）韩国早期纠正具体实践

韩国在1997年建立早期纠正机制，根据资本充足率将银行划分等级，监管部门对有经营风险的银行分别实施劝告、要求、命令等纠正措施。韩国的早期纠正措施分三个阶段：分别为早期纠正劝告、早期纠正要求、早期纠正命令。具体措施内容如下：

三、政策建议

我国存款保险制度在制度设计上充分借鉴了国际经验，赋予了存款保险早期纠正和风险处置职能。经过几年实践，存款保险的保费收缴、评级、信息平台建设等基础工作有序推进，下一步的重点和难点是针对中小银行问题机构，有效发挥早期纠正和风险处置作用，实现存款保险制度“风险最小化”的目标，保障存款人利益，确保银行体系健康稳定运行。

（一）明确存款保险早期纠正的触发标准

国际经验表明，明确的触发条件对早期纠正行动的时效性至关重要。早期纠正的触发标准，应尽早以法律形式明确，保证早纠措施能够尽快被采用。目前早期纠正机制通常以资本充足水平作为触发标准，因为在评价投保机构稳健性时，运用资本充足水平最为有效。

实践中，个别投保机构虽然资本充足率符合标准，但存在不良资产率较高、严重违规经营等资本充足率无法反映的重大问题，因此多数国家的触发条件综合考虑了资本充足率、监管评级等指标。我国在设定触发条件时，也应借鉴国际经验，以资本充足指标为主，同时增加央行评级等能够全面反映投保机构风险的定性指标。

（二）对投保机构的风险通过量化指标进行分级，并确定相应的早期纠正措施

结合我国银行体系的具体情况对投保机构的风险通过量化指标进行分级，一方面可以明确存款保险基金管理机构介入早期纠正的量化触发标准。

另一方面可以根据不同的风险等级确定相应的早期纠正的方式，使存款保险基金管理机构的干预更具有针对性，也可以提高存款保险基金管理机构的运营效率。为及时、有效地纠正投保机构的风险。

建议根据资本充足率将投保机构划为不同的风险类别，为实施差异化的早期纠正措施奠定基础。在风险类别的划分上，可以将投保机构分为四类，分别为资本充足率<2%、2%≤资本充足率<4%、4%<资本充足率<8%、资本充足率≥8%，早期纠正触发点分别为资本充足率低于8%、4%和2%。

（三）赋予存款保险机构多样化的及时纠正工具，实施差异化的早期纠正措施

借鉴国际经验，进一步增加纠正工具的种类，并将适用范围具体化。例如，对资本略有下降，某项业务存在轻微问题的银行，存款保险机构可以采取风险提示、道义劝告和提交整改计划等选择性措施;对于资本略低于早纠标准的银行，存款保险机构可以采取要求其制定并提交资本补充计划、及时补充资本、降低杠杆率、限制开设新机构或开办新业务、停止分红等整改措施，要求其在限定期限内达到资本要求。

对于资本严重低于早纠标准的银行，可以采取控制重大交易授信、限制从事高风险业务、控制资产增长等限期整改措施，必要时限期制定并提交处置计划;对于资本状况严重恶化、濒于倒闭、早纠和自救措施均无效的银行，应与监管机构及地方政府协商处置安排。

建议进一步细化早期纠正措施，丰富早期纠正的措施手段，并就相关措施提出明确的实施要求和标准。以“及时补充资本”为例，如果投保机构确实失去了外源性资本补充能力，可以从内源性资本补充或控制支出的角度丰富早期糾正的措施，包括控制经营成本、限制高管薪酬、限制利润分配等。早期纠正措施应根据投保机构的风险类别确定，渐进式、差异化实施。

（四）加大惩处力度，强化存保机构威慑力

对于投保银行的违法行为，要加大惩处力度，丰富惩罚手段。引入“禁止令”制度，在发现机构有违法行为时，有权发出禁止令，要求立即纠正并暂停，若银行不遵，存保机构有权终止其投保资格，并予以公告。另外，投保机构的董事和高管从事违法行为时，存保机构有进行约束、撤职或停职的决定权力。

参考文献

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The Improvement of the Early Correction Mechanism of Rural Credit Cooperatives：

An Empirical Analysis of Insurance Institutions Based on a Problem

GAO Huaibi， CHEN Mingrong， WU Zhengkun， FAN Jin

（The Baiyin Branch Of the People's Bank of China， Baiyin Gansu 730900）

Abstract：The early correction mechanism is one of the effective methods to prevent and resolve financial risks， but how to apply the early correction mechanism to rural credit cooperatives in China is still in the exploration stage， there are some problems to be solved. In this paper， through combing the framework and experience of some developed countries on the early correction of problem insurance institutions， to provide a reference for the construction of China's deposit insurance early correction mechanism for problem insurance institutions. At the same time， taking the a insurance institution as an example， this paper analyzes its risk situation and causes， expounds in detail the measures taken for the early correction of the insurance institution， points out that the current early correction mechanism fails to achieve the expected goal in preventing and resolving the risks of agricultural credit cooperative institutions， and further discusses the improvement of the early correction mechanism of agricultural credit cooperative institutions.

Keywords： Rural credit cooperatives; early correction; deposit insurance

责任编辑、校对：梁艳彬

收稿日期：2020-05

作者简介：高怀璧（1965.03-），甘肃天水人，研究生，高级会计师，现供职于中国人民银行白银市中心支行。

陈明荣（1963.03-），湖北汉阳人，研究生，高级经济师，现供职于中国人民银行白银市中心支行。

吴正鹍（1975.05-），甘肃白银人，本科，经济师，现供职于中国人民银行白银市中心支行。

樊   巾（1986.04-），湖北黄冈人，本科，经济师，现供职于中国人民银行白银市中心支行。

注：本文为作者观点，文责自负。