新时期国际科技合作评估方法研究

任孝平，杨 云，南 方

(科技部科技评估中心国际部，北京 100081)

当前，经济全球化、科技国际化、创新多极化已成为全球发展趋势［1］。在世界经济持续低迷和国际形势复杂多变的大背景下，科技创新和国际合作始终是各国实现未来可持续增长的战略选择［2］。改革开放40 多年来，我国从20 世纪50 年代接受苏联的技术援助开始［3］，到党的十九大以来形成的全面开放创新新格局，逐步构建起了独具中国特色的全方位、多层次、广渠道、高水平的国际科技合作体系，国际科技合作已成为我国科技创新战略中必不可少的组成部分。伴随新时期国际科技竞合关系变化和科技体制改革的深入，对国际科技合作进行绩效评估成为政府的重要管理手段和必然要求［4］。本文总结了我国国际科技合作评估的实践现状，阐述了国际科技合作评估的特点、原则，归纳了评估的对象、框架和基本方法以及实践中的关键环节，以期为管理评估人员提供可借鉴的视角，带动促进国际科技合作绩效的有效提升［5］。

1 国际科技合作评估实践现状

国际科技合作评估，源于发展援助评估与科技评估的结合［6］。美、英、日等国在20 世纪就开始关注发展援助的评估。20 世纪90 年代以来，发达国家对外援助的效果日益显现，评估逐渐成为保障发展援助有效执行的重要工具［7］。随着创新资源的全球流动加速，各国参与国际科技合作的程度不断加深，国际合作与科技创新的关系越来越紧密，评估的方法和理念也逐步延伸至国际科技合作领域［8-9］。当前，国内外对国际科技合作评估的研究主要针对国际科技合作计划/项目、国际联合机构/国际科技合作基地、国际科技合作政策、国别/区域合作开展［10］。

国际科技合作计划/项目是国际科技合作评估中最具代表性的评估对象［11］。在计划层面，2010年，澳大利亚政府对本国已实施10 年的“国际科学联系计划”（International Science Linkage Program，ISL）进行了综合分析评估［12］；英国政府对其2014年起实施的，以科技创新为核心内容的发展援助计划“牛顿基金”进行持续的跟踪评估；瑞典战略研究基金会和瑞典创新署于2014 年，对日本-瑞典联合资助计划——“BIO 跨学科计划（MDB）”进行了终期评估；欧盟自20 世纪80 年代起实施多国共同实施的“研发框架计划”，并不断对计划进行阶段性评估，2016 年还发布了第七研发框架（FP7）计划的跟踪评估报告，2017 年又对“地平线2020”（Horizon 2020）计划进行了中期评估［13］；我国科技部评估中心实施了“十五”和“十二五“国际科技合作专项绩效评估，2018 年起开展了对“中国-欧盟科研创新联合资助机制”的跟踪评估工作［14］。在项目层面，我国国家自然科学基金委员会（NSFC）开展了“重大国际（地区）合作研究项目”评估［15］。在国际人才项目方面，Duan 等［16］研究了NSFC 资助的科研人员国际交流类项目的评估方法。

国际联合机构/国际科技合作基地也是一个主要的国际科技合作评估对象。2012 年，我国科技部对中美清洁能源联合研究中心（US-China Clean Energy Research Center，CERC）开展了中期评估工作［17］。中德科学中心是我国国家自然科学基金委和德国研究联合会（DFG）共同成立的科研资助机构，2005 年，中德科学中心委托中德两国评估专家开展了中德科学中心十年评估，并基于评估结果对中心的建设和发展提出了建议［18］。国际科技合作基地，包括联合研究中心、联合实验室、技术转移中心等，在国际科技合作一线发挥着联合研发、汇聚资源、促进交流的重要作用。我国科技部于2014 年发布了《国家国际科技合作基地评估办法（试行）》和《国家国际科技合作基地评估实施细则》，并陆续开展了基地遴选、评估工作；北京市、青岛市等也出台了国际科技合作基地管理办法和评估办法，对市级国际科技合作基地开展了评估实践［19］。

在国际科技合作政策评估方面，英国、德国、芬兰等国均发布了国际科技合作规划，但在国家层面开展国际科技合作政策评估的实践相对较少。我国科技部于2017 年开始进行国际科技合作政策评估工作，如：构建了我国第一个覆盖国家、地方/部门、高校、院所的国际科技合作绩效监测评价体系；建立了国际科技合作绩效评估信息系统，面向部门、省区市及计划单列市，连续4 年对“十三五”国际科技合作重点任务进行跟踪评估［20］。

此外，基于文献计量方法开展国家间、区域间、合作领域等的国际科技合作态势评估，也是一段时期我国的热点研究领域。Chen 等［21］基于期刊论文，分析了国际科技合作研究的趋势；张萃等［22］基于Web of Science 数据库，给出了我国与“一带一路”沿线国家科研合作现状和影响因素；Niu 等［23］基于文献计量和面访的方法，研究了中国-澳大利亚合作对创新体系的影响；王文平等［24］研究了中欧科研合作的特征和趋势。总体来看，目前各国资助方从管理需求出发，开展了部分国际科技合作评估实践。学者们对国际科技合作的研究，主要包括合作领域、影响因素、机制模式等角度，内容较为宽泛，但研究与评估的视角和维度不足以全面反映被评对象的合作现状，尤其是系统性地评估国际合作的效果和影响，及其相对于投入、产出的关系［21］，也尚未形成体系化的国际科技合作评估方法。

2 国际科技合作评估的对象和特点

由于国际科技合作具有多维度、多元化、多类型、多内容的特点，开展国际科技合作评估，需要明确界定评估对象，并对其特点和属性进行分析。

2.1 国际科技合作评估的对象

开展科技评估时，要基于国情和管理需求，明确定位评估对象。只有将评估对象从宽泛复杂的概念中简化和具体化，才能有针对性地设计符合评估对象特点的评估方案。国际科技合作评估的对象与一般科技评估相比，既有类似又有特殊性。分析我国不同时期国际科技合作的重点任务，可以结合一般科技评估对象的分类，将当前国际科技合作的评估对象划分为：科技合作计划/项目、科技人才与交流、国际科技合作基地（平台）、科技外交、科技对外援助、“一带一路”建设、国际大科学计划/大科学工程、国际科技组织、企业国际科技创新合作、国际科技合作政策保障措施等（见图1）。

图1 一般性科技评估与国际科技合作评估的对比

2.2 国际科技合作评估的特点

（1）评估内容的复杂性。对一个执行期限明确、目标具体的对象开展评估相对容易，而国际科技合作不同于一般的科技创新活动，其具有多元化的特征，既可作为一个政策目标，也可作为支持其他政策目标（如创新驱动发展、国家竞争力提升和支撑大国外交）实现的工具。国际科技合作的内涵丰富、形式多样，增加了对其开展评估的难度。

（2）评估目标的多重性。国际科技合作往往被赋予多重目标［4］。短期目标包括合作规模的扩大、程度的加深；中期目标包括实现科学发现、技术突破；长远目标往往还与国家的整体科技实力、创新体系建设、国际影响力、外交关系等密切相关［25］。因此，在开展国际科技合作评估时，不仅要评估国际合作对科技创新的支撑和促进作用，总结科学价值、技术价值、经济价值［26］；还要注意评估国际合作在创造社会价值、文化价值、政治效益、外交收益等方面作用。

3 国际科技合作评估方法与程序

一般的科技评估方法和流程包括：提出关键问题、设计评估模型和框架（指标体系）、提出评估方法、确定调研范围、收集和分析证据信息、应用评估结果等［27］。国际科技合作属于科技活动，因此科技评估的一般性方法和原则，同样适用于国际科技合作评估。其特殊性主要体现在评估框架的内涵不同、评估指标的针对性，以及评估方法的组合运用维度不同。

3.1 评估框架构建

开展国际科技合作评估时，一般基于被评估对象的运行流程、内部机制、管理链条等设计评估框架（见表1）。评估框架包括评估角度、评估指标及评估的证据来源和获取方法。评估角度既包括一般科技评估投入-结果（产出、效果和影响）的内容，同时兼顾国际合作的特点，包括了对合作“活动”及其类型的梳理。评估指标从合作的不同侧面，对评估角度进行诠释和落地。评估证据来源与搜集方法，围绕评估角度和指标，指导面向合作各实施和参与主体应采用何种方法、从哪些渠道搜集证据，如：通过调查的方式获得结构化的证据数据；通过调研、座谈等方式，获取实施、参与方观点等非结构化的证据。

表1 国际科技合作评估框架与指标体系

3.2 评估指标设计

由于国际科技合作活动具有目标多元化、类型多样性的特点，例如：联合发表论文是国际科技合作的形式，发表论文的数量是国际科技合作的产出，发表论文的影响因子以及形成的合作网络又是国际科技合作的效果，因此在开展评估时，应仔细分析不同类型的国际科技合作评估对象，充分理解国际科技合作的目标，有针对性、有的放矢地设计评估指标。

研究发现，科技创新政策、规划中涉及的国际科技合作任务，以及国际科技合作要素随着时间的推移越来越丰富，部分重点任务甚至从“十五”期间延续至今。国际科技合作重点任务是开展我国国际科技创新合作评估的基本对象(见图2)，由于科技活动的合作属性相似，在评估不同的对象时，可能用到相同的评估指标，因此可以通过建立国际科技合作评估指标池，从中筛选与被评估对象相关的评估指标。随着评估实践的开展和指标的积累，指标池（及数据来源）能极大提高评估人员的效率。

图2 依据合作的类型和特点遴选国际科技合作评估指标

3.3 评估方法选择与应用

一般的科技评估方法，如同行评议法、德尔菲法、层次分析法、统计分析、问卷调查、案卷研究、案例研究、座谈面访等都适用于国际科技合作评估［28］。开展国际科技合作评估时，还可采取特殊的方法以更好地展现评估证据，如文献计量法、社会网络分析等［21,29-30］，目前已有很多学者开展了这方面的研究，充分利用定量化数据提升评估结论的客观性［31］。

需注意的是，没有任何一项国际科技合作评估工作可通过单一的方法实现。如：文献计量法的数据基础是科学出版物（论文）［32］，主要适用于基础科学的国际合作评估；合作专利的分析仅能呈现技术层面的合作和竞争［33］，而且合作专利相对于专利相对较少。因此，需综合使用各类评估方法，从各个角度对证据信息进行分析，使评估结果更具科学性。如：通过案卷研究和统计分析，了解国际科技合作的形式；通过专家座谈，获得对国际科技合作在双边关系、经济发展、全球共同挑战等大背景下的意见建议；通过实地调研（面访），深入了解国际科技合作实施主体在从事合作中的具体经验、问题和难点。

此外，在评估工作中，还应积极引入国际评估专家［34］，对中外科技合作中的各利益相关方进行详尽地调查，使得评估结果更具公平性。

3.4 评估的关键环节

国际科技合作评估实施流程通常包括：确定评估关键问题、构建国际科技合作评估模型和框架、设计国际科技合作指标体系、确定调研范围、实施证据信息的收集和分析、评估结果的应用等（见图3）。

在评估实施前，评估人员应注意与委托方充分沟通，基于评估实践经验，协助委托方明确提出面临的问题和管理需求，避免因委托方的潜在需求没有及时被挖掘导致评估方案不断调整而拖延评估节奏。国际科技合作评估，还应通过跟踪世界科技形势的变化，有针对性地更新评估的内容和方向、调整评估方法。评估实施前，应与委托方共同确定评估的时间范围（数据的时间范围），同时应基于评估框架细化收集数据的主体（即国际科技合作的管理、实施和其他利益相关主体），进而明确调研范围。

在评估实施中，证据信息的收集和筛选一般通过公开数据、数据库检索的方式收集“非机构化证据”，以及通过调查（在线填报信息系统）的方式收集“结构化证据”。前者的证据来源包括：各类统计年鉴、数据库（如WoS 论文数据库、ORBIT 专利数据库），以及国际组织发布的各类国际竞争力排名等；后者的证据收集方式可以通过调研问卷，或建立信息化系统来实现［35］。

在对证据信息进行分析时，评估人员应充分利用定性、定量相结合的方法，开展更深层次的现象解释和规律研究，挖掘国际科技合作的中、宏观效果，解读其原因和存在的问题；同时面向国家和地方管理决策、面向行业和领域发展给出评估结论，并提出政策建议。

图3 国际科技合作评估实施流程

5 结论

新时期我国国际科技合作具有范围广、领域宽、多交叉的特点，使得开展国际科技合作评估时，存在评估对象不明确、评估指标不完备、数据来源不清晰、评估方法不好选等诸多困难。本文从介绍国际科技合作评估的实践现状入手，给出了新时期国际科技合作评估的特点和原则、评估对象和框架、评估方法与基本流程，以期为国际科技合作管理人员、评估人员、政策研究人员提供借鉴和参考。未来，在开展评估时还应注意以下内容：

（1）注重与国情及决策需求相结合。发达国家的国际科技合作的模式和特点、合作目的、成果成效的体现形式，与发展中国家或地区有明显区别，开展评估的对象和方法也不尽相同。在具体开展评估时，应注意各阶段国家总体发展对国际科技合作的要求，注重与管理决策相结合，真正通过评估回答国际科技合作对创新驱动发展的支撑和助力作用。

（2）注重评估的制度化建设。开展各层面的国际科技合作评估，应在前期将国际科技合作的监测评估和数据收集机制，嵌入到合作活动的设计和实施过程中，及时总结成果成效，并在长期的时间范围内，分阶段、有步骤地监测开展国际科技合作的影响，只有这样才能为后续的评估实践奠定良好的数据基础。

（3）注重评估的国际化视角。在给出政策建议时，应以开放创新的视角开展评估与研究工作。即将国际科技合作置于历史和全球的维度，积极吸引国际专家进入评估工作、充分吸收国内外智库观点，充分吸纳国外相关智库和学者对我国科技创新发展的意见和建议。

（4）注重评估/研究方法的综合应用。在评估中离不开前期的研究工作，甚至评估和研究始终会交叉在一起。如通过案卷研究，可以获得评估对象的背景信息，有助于设计评估方案；通过案例研究，可以总结国际科技合作的成功经验及共性问题，有助于形成政策建议；通过问卷调查，可以掌握各利益相关方的观点、意见，进而总结一般性规律。因此，只有综合运用各种评估方法，才能得到科学、公正、客观的评估结论，而如何把新的方法用到评估中，也离不开深入的分析和研究。