“一带一路”背景下西北县区老龄社会与养老政策研究——以兰州市城关区为例

郑苏蓓

中共兰州市城关区委党校，甘肃 兰州 730030

通过第六次人口普查的结果发现，目前我国达到60岁以上的（含60岁）少数民族老年人占全部少数民族人口的10.50%，65岁以上（含65岁）老年人占全部少数民族人口的6.99%。其中有17个少数民族65岁以上（含65岁）老年人人口已经超过7%的国际标准，有14个已经步入老龄化。西部县区较之内陆地区经济社会发展相对滞后，养老保障体系不完善，未富先老特点更加明显，加之民族文化的多元性，使该地区老龄化应对面临更多的特殊性与复杂性。“一带一路”背景下，开放了经济，促进了国际间各产业经济交流合作，促进了各民族交往交流交融，对我国的养老产业也是一个极大的契机。兰州市城关区作为丝绸之路黄金走廊上的重要节点城区，必须根据该地区老龄化实际，把传统的血亲原生家庭作为养老体系的构建基础，在此基础上依托虚拟智慧平台进行居家服务，再引入社会资源机构作为补充，共同构建一个适应本地区特点和要求的综合养老体系。然后借力“一带一路”国际大舞台，抓住机遇、迎接世界挑战，实现养老产业的健康稳步发展，使本地区老人老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安。

一、应对老龄化问题现状分析

如何应对老龄化，目前在全球领域都是热点、焦点、难点，而这个点很大程度上又主要涉及不发达地区的老年人。由于我国地域辽阔、地区发展差异较大，西北县区几乎都是经济发展欠发达地区。这些地区的老年人没有养老资金的积累，养老需求差异化没有体系支持，精神赡养明显缺乏，老龄化问题逐渐显现。

（一）国外应对老龄化问题的研究

国外应对老龄化问题的研究，可以追溯到20世纪80年代在世界卫生大会上“健康老龄化的决定性因素”作为老龄化的主要关注领域被提出。随后在哥本哈根会议世界卫生组织进一步提出了健康老龄化的相关战略。在第二届世界老龄大会上世界卫生组织对老龄化问题的关注点由健康老龄化开始向积极老龄化聚焦，并拟定了“积极老龄化”建议书。后来世界卫生组织根据建议书的内容出台了一份关于积极老龄化的政策框架报告。此后，积极老龄化的观点成为越来越多的国家应对老龄化问题的新视角。

（二）我国应对老龄化问题的研究

养老孝老敬老是中华民族的传统美德，政府始终坚持将实现“老有所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐”作为工作目标。2006年有关“老年人合法权益保障”的内容已经出现在了《中国老龄事业的发展》白皮书中，这体现出我们国家的老龄工作也适应趋势从“以需求为导向”转向“以权利为导向”。“十一五”规划纲要我们首次提出：要加强养老服务、医疗救助、家庭病床等关系到老年人的服务设施建设。“十三五”规划纲要进一步提出：要推动医养结合，探索建立长期护理保险制度。进一步推动养老服务市场化，政府通过购买服务、股权合作等方式支持各类多元主体参与增加养老服务及产品供给。通过上述内容可以发现，在应对人口老龄化的问题上，中国已经从传统的健康老龄化进一步发展到积极老龄化，不再单一的以传统的延长寿命为目标，而是以提高老年人生命生活质量为核心。

但是，无论是国外还是国内，西部部分县区老龄人群一直是鲜有人关注的群体，现有研究大多习惯性沿用一般的方法和标准，缺乏差异化探索的视角。

二、西部县区老龄化及养老的内在生长态势

兰州处在中国版图的几何中心，是青藏高原、内蒙古高原和黄土高原三大高原交汇区域，也是丝绸之路经济带的重要节点城市。现有56个少数民族居住，其中少数民族常住人口13.4万人，流动人口6.16万人，是一个典型的多民族散杂居的省会城市。兰州市南北群山环抱，东西黄河穿城而过，具有带状盆地城市的特征，自然条件和发展空间都较弱，发展速度低于中东部城市。兰州市的中心城区城关区总面积207.83km2，下辖25个街道，129个城市社区、22个村社区，居住着汉、回、藏、满、蒙古、维吾尔等36个民族，是西北少数民族人口多、分布广的县区之一。

（一）西部县区老龄人口未富先老

在城关区未富先老的状况很突出，大多数人还没有致富就进入老龄。笔者经过调查发现：在西部与全国一样，同时跨入持续老年化状态。例如城关区的民族村，该村位于海拔2 000多m处的皋兰山顶，民族村老龄化比较严重，老年人口规模不断扩大。目前村里的老人年龄在60至80岁之间，大多已经进入被赡养年龄，全村经济来源主要靠家庭养殖。由于交通不便、自然条件差，经济落后等原因，该村老人养老资源共给主要靠自己储备。近年来，外部物价指数和消费水平不断提高，老人靠自己的积蓄独立负责自己养老越来越力不从心。另外，近些年越来越多的青壮年劳动力外流，村子里很多家庭剩下的是老人和孩子。这就造成老人的收入不仅要支付自己的养老费用，还要面临“啃老”。当老人的身体状况随着年龄增长逐年下降，出现一些病症，个人养老供给不足的问题就凸显出来。

（二）地区习俗对养老保障方式影响较大

在大部分该地区老人的传统观念里，养老更多的是要依靠自己。依靠自己，既是保障自己老年生活的一种手段，也是巩固老人在家庭中的权威地位的一种方式，使老人在物质和精神方面都得到自己满足。仍以民族村为例，受传统观念的影响，村子里的老人在养老时首选自给自足。此外西部县区的养老常常和本地区家规、族规、村约等有密切联系。在很多民间议事组织的管理者和村规民约中，孝敬父母、赡养老人是放在首要位置的，如果触犯会受到严厉的惩罚。在这些因素的影响下，本地区的家庭养老具有根深蒂固的基础。

（三）多元主体合作参与养老服务多重失灵

笔者结合对城关区养老服务体系的调研发现，城关区在此方面已经取得一定成就，但在进一步推进养老服务多元化、社会化的过程中，政府、市场、社会组织等相关主体在资源配置中处于一种失灵状态。

1.政府职能缺位，养老服务扶持政策不够健全。近几年，甘肃省出台了30余个有关养老服务的规章及规范性文件，但这些规章文件比较零散，缺乏系统性，具体操作时职责、权限不清，导致扶持政策落实难度很大。

2.政府职能越位，市场因素发展困难。政府在社会养老体系构建中承担了不属于自己职能范围的事物，使养老服务的多元合作主体变为形式主义，不利于激发市场因素的积极性和能力的提高。

3.西部县区社会组织发育滞后，不利于个性化差异化发展。社会组织式是养老服务的基本提供者。目前西部县区社会组织呈现数量少、增速慢、规模小等特点。据民政部统计年鉴显示，2019年西部县区拥有社会组织70 139个。同年全国每万人拥有3.55个社会组织，社会组织年均增长率10.91%。而西部县区每万人拥有3.21个社会组织，社会组织年均增长率只有9.79%。发育滞后的社会组织在客观上制约了西部县区养老保障体系提供尊重地区习惯、符合地区习俗的差异化、个性化服务。

三、政策的完善及体系的构建

（一）西部县区养老保障要加强差异化探索

西部县区由于经济社会发展的差距、特殊的文化特征和面临风险的特殊性，在现代养老保障制度植入的过程中，基于地区平等的考虑，在设计养老保障制度供给时要进行差异化探索，进而将养老保障制度安排的一般性与西部县区的实践特殊性相结合而形成差异化的制度设计。比如少数民族在历史发展的过程中探索积累了多元化家庭养老方式，像藏族的“当家制”；哈萨克族的“还子制”和“幼子继承制”。究其根本主要因为少数民族在历史上长期在艰苦的环境中生存，通过家庭的组织形式进行合理分工、应对各种自然风险，逐步形成了具有其各自民族特色的家庭养老方式，这种方式根植于民族文化内核，形成了较强的约束机制。相比新型养老保障，老人更加信任传统保障，从感情上也更加接受家庭养老保障。所以在进行差异化探索的过程中，要更多考虑怎么通过制度设计发挥传统养老保障形式的现代功能。

（二）加强政府的内部元治理，构建“大养老”模式

在进行政策的完善及体系的构建的过程中，加强差异化探索是思考的基本方向，但不能忽视这些年因为生育政策的变化及经济社会的发展，传统的习俗也在发生着变化，有些甚至在慢慢消失。所以笔者认为加强政府的内部元治理，重塑西部县区养老服务供给“大养老”模式是一个很好的选择。具体指在政府内部元治理视角下，构建“一核多元”型的养老服务供给模式及“一主多元”型养老服务供给体系。与以往模式相比这种模式不仅要强调政府、市场、社会组织等相关主体合作参与，主要是政府在运行过程中要站位“元治”突出核心地位和主导作用，在政府主导下市场、社会组织等相关主体通过互助、协商、合作等方式遵循市场化运行机制参与供给。同时在治理结构上政府依旧站位“元治”，与大社会积极多方式结合。比如可以成立常设性领导小组，通过定期的联席会议形成权责清晰的 “大养老”组织体制和工作机制。

（三）在西部县区推进医养结合发展

在西部县区推进医养结合发展，是改善本地区养老服务体系的重要方式。纵观国内的医养结合发展，有三大代表：青岛实施的将医养结合与长期护理保险制度及各方面资源整合发展的模式；上海实施的由社区卫生服务中心来搭建平台，吸引医疗资源与养老机构组团发展的模式；居家、社区和社会机构相结合，共同推进医养结合，极具本土化特色的苏州模式。对三种模式进行借鉴筛选，笔者认为西部县区的医养结合发展方向应该具有以下内容：第一，构建多元化融资机制和互联互通的支付平台。一方面，借鉴青岛模式将医养结合与长期护理保险制度整合，财政加大对参保居民的缴费补贴，建立长效机制，多元化为医养结合养老服务筹集资金；另一方面可以把养老机构自身内设的医疗服务部门，在具备相关资质的前提下纳入医保定点机构。这样老人在养老过程中，在这些养老机构享受医保补贴报销的医疗诊疗服务。这样既方便了老人，也从一定程度上缓解养护费用短缺的问题。第二，政府进行政策扶持。通过惠医扶老政策给参与医养结合的社会力量吃上“定心丸”。因为从实践来看，社会力量在参与医养结合过程中面临诸多阻力和风险。这时候由政府来制定并落实扶持政策是关键。第三，打破部门壁垒，建立互动联动机制，以此来促进医养结合政策有效衔接。政府首先要明确“元治”，理清权能部门的职责与权力边界。接下来要坚持政府主导、政策扶持、社会参与、市场运作的原则，健全以居家为基础、社区为依托、机构为补充的体系，建立互动联动机制，不断提高服务水平，推进行业发展，满足群众需求。