基层干部在危机治理中要防止陷入路径依赖

文_ 王 培

基层是危机治理的关键环节，也是薄弱环节。全面提升基层干部危机治理能力，既需要建立和完善激励担当的选人用人机制、权责对等的体制机制、危机防控的常态化机制，也要增强基层干部防范化解危机的本领，彻底摆脱路径依赖。

一、基层干部在危机治理中陷入路径依赖的典型表现

危机治理能力通常能反映干部的综合素质和治理水平。在基层调研中发现，有些干部在应对公共危机时仍然存在生硬理解政策、机械执行政策的问题，存在落实僵化、创造退化、思路老化等倾向，路径依赖问题突出，危机治理能力存在短板。

危机决策过于依赖上级授权指挥。目前自上而下的管控思维和唯上是从的错误观念在危机治理实践中依然存在。有些干部面对危机的诸多不确定性和高危险性，习惯等着看上级如何处置和安排，却忽视已经建立起来的应急制度体系，久而久之，固化为“不推就不动”的依赖性思维。在疫情防控、灾害救治等工作中，有些干部落实政策机械化，“上级咋说我们咋干”，甚至乱干瞎干。貌似严格按照制度流程依法报备、等待层层授权，实质是以“不出事”为目的的权宜性避责策略，容易推高决策成本，造成权责脱节，错过危机治理的黄金时机。

危机处理习惯于形式主义操作。面对危机，有些领导干部执行上级决策时难以摆脱层层开会、逐级发文、频繁检查的“固定套路”。一些形式主义的操作，消耗了基层工作人员大量的时间和精力，不仅不能提高工作效率还人为增加了险情，引发群众不满。有些基层干部开展工作依然靠开会发文、报表留痕、台账检查“老三样”，危机管控单纯依靠人海战术，习惯于形式主义操作。

依靠传统的封闭式管治应对危机。在以往危机治理实践中，有些基层干部仍习惯将政府看作危机治理的唯一主体，对重大风险的预判、监测和控制单纯依靠政府的封闭式管理，按照自上而下的“命令—服从”逻辑行事，客观上造成政府要承担无限责任，消耗了政府的公信力。一旦遇到重大突发事件，某些主政者无法将体系内部的资源与体系外的资源有效协同，不能有效采纳专家、专业人士的建议，协调不好社会各方力量，组织动员群众能力弱化，驾驭不了智能技术，导致决策迟缓、应对被动，陷入治理失灵的困境。

依赖于运动式治理化解危机。运动式治理在化解重大公共危机时有其独特优势，但自上而下的行政动员容易使基层干部在承担巨大压力时，为在短期内完成某项任务而出现过度管理的问题，处理矛盾不顾实际搞“一刀切”，甚至以权代法，触发新问题的产生。不仅如此，运动式治理成本过高，很多问题表面上解决了，但深层次的矛盾依然存在，一旦运动化治理结束，相关问题还会反弹，依然需要制度化、持续性治理。

二、基层干部在危机治理中陷入路径依赖的根源

有些基层干部在应对危机时依赖传统的治理模式，一方面是受自身条件限制，知识更新慢、实践锻炼不足、干事创业的信念不坚定；另一方面与基层防范应对危机的体制机制不健全有关，微观制度设计不合理，激发基层干部积极应对危机的内生动力不足。

缺少担当不作为。党的十八大以来，党的干部队伍素质不断提高、组织结构明显改善，培养了一大批敢于担当、积极作为的优秀干部。但也有少数干部存在不担当不作为的问题，有的在危急关头不敢挺身而出、不愿担责，只等着上面部署；有的在危机时刻不分轻重缓急，作风漂浮、热衷于做表面文章；还有的对百姓疾苦视而不见，危机面前相互推诿、临阵脱逃。这样的干部在其位不谋其政，遇到棘手问题绕着走，关键时刻失职、渎职、玩忽职守、尸位素餐，经不起危机考验，危害很大。

权责的非对称性。基层干部处在整个科层体系的最末端，权力最小，资源最少，问责压力却很大。在面临危机事件时，基层政府因权力有限，有时尽管已经掌握了风险信息，但必须依照相关规定层层上报，经上级部门批准才能公开信息，启动应急响应，有时容易错过危机防控的黄金期。基层资源薄弱，专业力量缺乏，有时一个基层干部要应对上级七八个部门的督查考核，常常忙于迎评迎检、报表材料，无暇解决实际问题。由于上下级政府间权力不对称，责任边界不清，一旦出现危害性后果往往强调属地责任，问责基层干部。为了避免被追责，在不确定性、扩散性风险陡增时，基层干部常采取忙而不动、纳入常规、请示汇报、表面应付等消极应对策略，用形式主义掩盖未落实的工作，以“不干事”达到“不出事”。

应对危机的本领恐慌。在公共危机治理实践中，一些干部暴露出本领恐慌的问题。有的干部因缺乏危机意识和信息辨别力，不能从有限的信息中发现各种潜在的风险苗头，错过了危机防范的最佳时机；有的干部因危机管理知识储备不足，在危机决策的紧急时刻缺乏判断力和决策力，不能快速作决断，掌控事态发展；有的干部缺乏实践历练，在危机大考中自乱阵脚，落实政策机械僵化、缺乏灵活性；也有的干部在信息沟通和舆情应对上能力欠缺，办法老套，信息发布迟缓，增加了公众猜忌，降低了政府公信力；还有的基层干部缺乏开放式治理思维，遇到危机不愿也不会协调政府内外资源协同共治，经常陷入单打独斗的境地，治理低效。

危机防控机制不健全。危机防控机制的建立既需要科学理论指导，更需要反复实践逐渐完善。在危机治理实践中，有时会出现已初步建立的应对机制被证明存在缺陷，尤其是在应对重大公共危机时不能有效启动联动机制，甚至造成风险叠加，亟须由一种快速见效的运动式治理机制来替代。但运动式治理始终是一种短期的、集中式的、强制性的治理方式，只能暂时缓解危机，不能从根本上解决危机。有效防范化解各类风险，还需要建立健全科学的危机防控机制。

三、提高基层干部危机治理能力和水平

避免基层干部陷入路径依赖，需要提高基层干部危机治理能力和治理水平，用科学理论武装头脑，培养创新意识、创新思维，强化担当意识；优化各种制度设计，建立健全相关的体制机制，为基层干部处置各类突发事件提供明晰可行的制度基础。

健全激励担当的选人用人机制。一是在危机时刻火速提拔使用一批表现突出的干部，及时调整渎职、失职、玩忽职守、尸位素餐的干部，让能者上、庸者下、劣者汰，形成能上能下的用人导向。二是完善领导干部考核评价机制，既要注重平时考核也要在重大危机中识别干部，将“是否作为”视为考评干部的关键条件。三是发挥“关键少数”的带头示范作用，形成“头雁”效应。地方和部门的“一把手”在关键时刻要以上率下，勇挑重担，推动各级各部门领导干部自觉担当、敢于负责、积极作为。

建立健全权责对等的体制机制。理顺关系，建立健全权责对等的体制机制。一是进一步向地方政府放权赋能，赋予基层干部更加平衡的“权、责、利”匹配的制度关系，保证地方干部在危机突发时有一定的决策权，能根据实际情况快速作出判断，采取果断措施有效制止危机蔓延。二是按照权责对等的要求，制定权责清单，厘清不同层级、不同部门、不同岗位之间的职责边界，防止层层甩锅推卸责任。三是加大向基层干部政策、资源的倾斜。既要向基层干部下放更多的管理权限，还要加大薪酬、福利、晋升等政策的倾斜，健全容错纠错机制，避免问责泛化、不当问责，激励基层干部面对高风险敢于担责、积极作为。四是要切实为基层干部减负，减少基层材料的报送检查，减少形式主义的督查，把基层干部从无谓的事务中解脱出来，释放基层干部干事创业的热情。

增强基层干部治理危机的能力本领。基层干部要克服“本领恐慌”，全面提高化危为机的能力。一是树立危机意识。培养强烈的危机意识是提高危机治理能力的前提。基层干部在日常工作中要保持对各类风险的高度敏感性和警惕性，及时发现和识别风险信息，做好应对准备，减少危机突然爆发带来的损失。二是定期开展基层干部危机治理能力培训。优化培训方式，创新培训手段，从理论讲授、情景演练、技术操作、法规解读等各个层面提高培训的针对性和实效性，解决部分干部存在的危机管理知识空白、危机应对经验不足、舆情疏导不力、危机化解能力弱等问题，尽快补齐危机治理能力的短板。三是加强干部危机治理的实践锻炼。危机的紧迫性和不确定性往往给地方决策者带来高度的紧张和压力，尤其是一些年轻干部经验少、历练不足，面对突发状况、社会谣言经常不知所措、无从下手，更多地是等待上级的决策和指挥，不能及时有效地控制危机局面。要多为青年干部提供到基层历练的机会，在大风大浪中锤炼他们动员组织群众和驾驭风险的能力。四是基层干部还要增强创新意识，积极学习新事物、掌握新技术、更新知识储备，跳出思维定式和路径依赖，提高智慧治理危机的能力。

完善危机防控的常态化机制。摆脱运动式治理和封闭式管理的路径依赖，提高基层干部治理水平，需要从微观治理层面不断完善危机防控的常态化机制，推动基层危机治理现代化。一是坚持预防为主，织密织细危机预防的制度体系。从公共危机发生机理来看，事前预防大于事后管理，未雨绸缪、防患于未然是危机治理的根本要义。建立健全危机防范预警机制，提高危机监测的敏感性和准确性，将危机治理的关口前移，避免一时疏忽酿成大祸。二是打破传统封闭的权力格局，创新共建共治共享的危机治理体系，加强各类治理主体之间的开放性，健全沟通协作机制，发挥多元主体协调共治的聚合功能，提高危机决策效率，降低危机治理成本。三是坚持依法防范治理危机，不能因危机治理中遇到困难就以权代法、过度执法，损害群众利益。