非矿山企业集团矿山资源开发内部协同单位资质研究

2020-12-20胡国宏钟虎臣熊傲然

中国金属通报 2020年1期

胡国宏，钟虎臣，熊傲然

（中国葛洲坝集团投资控股有限公司，湖北武汉 430000）

砂石骨料矿山行业现阶段的高盈利性以及未来广阔的发展前景吸引了众多企业进入，水电、水泥、化工、铁路、建筑、建材、钢铁、金融等大型企业依靠强大的资本优势，均大规模进军砂石骨料矿山行业。矿山开发是个复杂的系统，骨料矿山的开采存在生产技术复杂、管理难度大、安全风险高的特点，涉及矿山工程建设、资源开采、矿区环境保护等各方面。生产作业单位应具备相应安全生产条件，特别是技术力量、设备设施、资金和资质条件等。

1 存在的问题

开展砂石骨料矿山资源开发主要分为前期准备、矿山建设和生产运营等三个阶段，其中：矿山建设阶段由矿山企业采用招标方式选择合格的施工单位负责矿山工程建设工作，并委托具有相应资质的监理公司负责监督工程施工；生产运营阶段由矿山企业采用招标方式选择合格的施工单位负责资源开采工作。

目前非矿山企业集团开展砂石骨料矿山资源开发存在以下问题：

（1）现阶段推进的各类生产规模的砂石骨料项目，在项目建设阶段，大都要求承包单位具有矿山工程施工总承包一级资质，大部分非矿山企业集团内部具有相应资质的单位数量较少。

（2）采矿运营阶段的生产作业承包单位应具有相应承包资质（按照或参照矿山建设工程施工承包的资质要求），大部分非矿山企业集团内部具有相应资质的单位数量也较少。

2 政策分析

2.1 资质要求

（1）矿山作业承包。承包是对承包经营责任制的简称，是按所有权与经营权分离的原则，以合同承包的形式，确定企业与承包人之间的责、权、利关系，实现承包者的自主经营，保证企业生产者和经营者的合理经济利益。由于矿山作业的复杂性及高风险性，矿山作业承包单位应具备相应资质：①根据《中华人民共和国安全生产法》第四十六条之规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。②根据《建设工程安全生产管理条例》第二十条之规定，施工单位从事建设工程的新建、扩建、改建和拆除等活动的，应当具备国家规定的注册资本、专业技术人员、技术装备和安全生产等条件，依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程。

（2）建设阶段矿山工程承包。目前我国矿山建设的惯例是采用公开招标的方式确定承包单位负责矿山基建工程施工，矿山建设工程由国务院和省、市政府的建设行政主管部门管理，有一整套的监管法规对业内企业的资质提出了明确要求。其中根据《建筑业企业资质标准》，具备矿山工程总承包资质的企业，可承担建材矿山工程施工范围规定如下：①矿山工程施工总承包一级资质可承担各类矿山工程的施工。②矿山工程施工总承包二级资质可承担 80万 t/年以下石灰石矿等建材矿山工程的施工。③矿山工程施工总承包三级资质可承担 48 万 t/年以下石灰石矿等建材矿山工程的施工。

（3）运营阶段采矿工程承包。目前国家尚无相关采矿作业承包资质的规定及要求，采矿运营阶段的承包资质管理游走在自然资源部、应急管理部、住房和城乡建设部三部门之间的政策边缘，实际上处于无明确监管状态。但考虑到监管需要，国家安全生产监督管理总局于 2013 年发布了《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》，对业内企业的资质提出了明确要求。

参照矿山建设工程施工承包单位的资质要求，根据《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第十九条之规定，承包单位应当依法取得非煤矿山相应等级的施工资质，并在其资质范围内承包工程。

承包金属非金属矿山生产、作业工程的资质等级，应当符合下列要求：①总承包大型地下矿山工程和深凹露天、高陡边坡及地质条件复杂的大型露天矿山工程的，具备矿山工程施工总承包二级以上（含本级，下同）施工资质。②总承包中型、小型地下矿山工程的，具备矿山工程施工总承包三级以上施工资质。③总承包其他露天矿山工程和分项承包金属非金属矿山工程的，具备矿山工程施工总承包或者相关的专业承包资质，具体规定由省级人民政府安全生产监督管理部门制定。

2.2 采矿权出租（承包）

（1）出租。①根据《矿业权出让转让管理暂行规定》第四十九条之规定，矿业权出租是指矿业权人作为出租人将矿业权租赁给承租人，并向承租人收取租金的行为。②根据《矿业权出让转让管理暂行规定》第六条之规定，矿业权人可以依照本规定出租矿业权。③根据《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十六条之规定，矿业权的出租，按照矿业权转让的条件和程序进行管理，由原发证机关审查批准。

（2）承包。①根据《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十八条之规定，采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营。②根据《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条之规定，以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿

产主管部门规定的权限对其进行处罚。

2.3 矿山托管

矿山托管经营是指出资者或其代表在所有权不变的条件下，以契约形式在一定的时间内将矿山企业的整体或部分资产的经营权、处置权，有条件地让渡给其他法人或自然人行使（经营）。

矿山托管模式不涉及产权转让，目前矿山整体托管工作随着国家相关部门的要求日趋严格已愈加规范，而关于非矿山企业的托管政策及实例较少，仅有部分文件对这方面有所提及，其中。

（1）根据《国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020 年）的通知》，要求大力发展资源产业托管服务、工程和管理咨询。

（2）根据《国家安全监管总局关于加强注册安全工程师工作的指导意见》，要求积极培育注安师事务所，其业务范围主要包括安全生产托管、安全审计等。

（3）根据《关于印发＜山东省非煤矿山安全生产攻坚克难工作方案＞的通知》对非矿企业托管工作参照矿企托管提出的要求，鼓励专业化安全管理团队以托管、入股等方式管理矿山。矿山托管必须是整体托管，托管双方必须签订协议或合同，划分好相应的责任。实行专业化爆破队伍对露天采石场实施爆破作业。

（4）根据《中华全国律师协会律师参与矿业并购业务操作指引》，矿业整合托管模式及操作流程有相应规范，托管程序中的律师服务也有相应要求。

3 工作思路

（1）资质管理。非矿山企业集团开展的砂石骨料矿山资源开发项目的建设期需要协同建设单位具有矿山工程施工总承包相应资质，否则会招致主管部门的处罚。不具备资质的内部协同建设单位应及时获取相应资质；拥有资质但不满足项目建设需求的单位应升级至相应资质，或采取资质合作等方式满足要求，避免建设期因资质不达标而带来的系列问题。

（2）合同采矿。矿山开采生产权与矿山开采所有权分开的管理模式，称之为两权合同采矿。拥有采矿权的企业以承包的方式将采矿生产权利转给专业的生产管理公司，采出能源由采矿权所有者进行销售，采矿权所有者依法履行义务，并做好矿山监管。

（3）采矿权出租。在不改变采矿权主体的情况下，采矿权人通过签订采矿权租赁合同或者承包合同进行采矿权出租或者承包，使承租人或承包人事实上行使开采矿产资源的权利。相关规定并未禁止所有采矿承包行为，而是禁止擅自以承包形式转让采矿权。因此采矿权人在出租或承包期间，应按照规定完善相关手续，履行法定义务并承担相应法律责任，避免因采矿权承包没有法律规制程序，而导致在发生纠纷诉至法院后，有可能被认定为非法转让采矿权行为而无效。

（4）整体托管。目前关于非矿企业整体托管并无完善法律规制，但是根据部分省区安监部门有关文件，可以参照煤矿企业整体托管管理办法，对非煤矿山企业开展托管工作。一方面，委托单位要加强安全主体责任的落实；另一方面，承托单位必须提高承托管理水平，确保矿山安全生产。