论立体普法观的提倡

邱帅萍

(湖南科技大学 法学与公共管理学院, 湖南 湘潭 411201)

普法是实现全面依法治国战略目标的重要内容，也是中国特色社会主义理论在法治领域的具体实践表达[1]。自1986年国家启动普法规划以来，普法工作一直在按照“五年规划”的步骤稳步推进，今年是《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第七个五年规划(2016—2020年)》实施的最后一年。

在全面深化改革的时代背景之下，为确保普法工作能够服务于推进国家治理体系和治理能力现代化的大局，有必要在总结过去30余年普法工作经验与教训的基础上，进一步创造性地大力推进普法工作。实践离不开理论的指导，创造性普法工作的开展，需要普法观念的更新和升级。第八个普法“五年规划”开启在即，如何提升普法观念，应当以怎样的理论来指导未来至少五年的普法工作，成为了一个不得不面对而且必须引起重视的问题。基于此，本文尝试从“高度”“宽度”“长度”的立体方位角度提出一种普法观，谓之“立体普法观”，以求裨益于普法理论研究和普法工作开展。

一、普法工作的“高度”

普法工作的“高度”，体现了普法工作的格局，对普法工作的开展具有基础性和全局性作用。具体而言，普法工作的“高度”主要体现在站位、目标追求和成效质量三个方面。

(一)普法工作的站位要高

普法工作的高站位，体现为国家对普法工作的高度重视。普法之所以能够成为国家法治建设的重要内容之一，源于法律的普及为国家统治构筑了合法性的基础，国家治理的展开以法律的普及为前提[2]。普法工作实践的展开关系国家法治建设的发展，国家对于普法工作的重视程度，决定了普法工作的“投入”与“产出”。政府主导下的自上而下的普法宣传教育实践，以国家资源的投入为前提性的物质基础，国家对普法宣传教育实践的重视度，决定了国家资源投入的力度。新时代以来，我国对于普法工作的开展高度关注，关于普法工作的论述不断体现在党的最高决议中。2012年11月，党的十八大报告指出，深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育。2017年10月，党的十九大报告强调，加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。2019年10月党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，加大全民普法工作力度，增强全民法治观念。国家历来对普法工作高度重视，才保障了我国普法工作自1986年以来，始终按照“五年计划”的模式稳步推进，并取得了显著的阶段性成果。

普法工作的高站位，具有坚实的法律基础。法治建设的目的在于让法治成为社会治理的手段，而治理的稳定性、持续性是法治的优势之一。作为社会主义法治国家建设基础内容的普法宣传教育，决定了法治建设整体实践的展开[3]。作为国家法治建设的基础内容，普法宣传教育实践应当具有长期性，30年普法工作的持续展开只是一个阶段，即将收官的“七五”普法也只是其中一个节点。要充分发挥普法在国家法治建设中的重要价值，需要普法工作在发展创新的基础上持续开展，更需要明确的法律规范为普法宣传教育提供稳定的基础。“基础不牢，地动山摇”。作为国家根本大法的《宪法》第24条规定了，国家通过普及……纪律和法制教育，……，加强社会主义精神文明的建设。为我国普法工作的开展，提供了最高效力的法律依据，也为普法宣传教育的展开，提供了最坚实的法律基础。

(二)普法工作的目标追求要高

普法工作的目标是普法工作价值取向的体现，目标设定的意义在于为实践提供明确的导向。我国历次普法计划的展开，都有明确的目标设定，具体社会背景下普法工作开展的基础不一致，具体普法计划目标的设定必然存在差异。自“一五”普法以来到当下的“七五”普法，历次普法计划的目标设定，体现出明显的渐进、发展的趋势[1]。作为普法工作展开的实践导向，普法目标反映了当时普法工作的重点与难点，明确了当时普法工作的中心与重心。所以，当下“七五”普法计划的开展，将增强全民法治观念和党员规则意识、提升社会在厉行法治方面的积极性和主动性，以及营造社会守法氛围等作为普法工作开展的重心。从“一五”普法到“六五”普法再到当下的“七五”普法目标的设定，展现了我国法治建设的实践历程。从社会法制观念缺失、法制不健全，到法律体系的逐步完善、人民法律意识的初步建立，再到社会主义法治建设、人民法治意识、权利意识等显著提升，是我国普法工作的阶段性成效，也是普法目标的价值导向的具体表现。

高追求的目标能为普法工作提供更高的价值指引。普法计划内的目标能够为五年普法工作的开展提供充足具体的指引，但普法工作稳定、持续的展开，需要有更高的目标追求，作为普法工作一以贯之的价值指引。具体普法计划内的普法宣传教育实践的目标，既有关注法律知识的宣传，也有注重培养法治意识。具体的普法目标只是具体阶段普法工作的实践导向，但普法工作的基础性价值决定了普法工作的长期性，普法工作不能以具体目标的实现为已足，否则根本不能推进法治建设需求的不断发展。在法治建设发展过程中，对于法律知识的掌握，已经不能完全概括人民群总的现实需求，权利行使、义务履行、责任承担等基础法治知识，业已成为人民的需求[4]。尽管对法律常识的宣传将不再是普法计划的目标之一，但其对于法治建设仍然是重要的，法律的知晓始终在法律遵守的实现之中扮演重要角色。如此更彰显了在具体普法目标之上设定更高目标追求的意义。从简单的法律常识宣传，到社会法治意识的培养，再到追求知法、守法、用法的社会氛围，是社会主义法治建设的发展过程，从一个阶段到另一个阶段，是量变到质变的发展过程。努力让法治内化为群众行动的准则、文化的认同和内心的信仰[5]，则是法治建设发展过程中质变的契机所在，以此作为普法工作更高的目标追求，能够为普法工作实践提供稳定、持续的价值指引。

(三)普法工作的成效质量要高

普法工作的高站位，在于明确普法工作在社会主义法治建设中的重要地位；普法工作的高目标，是为了更好地发挥普法工作在法治建设中的积极价值；普法工作成效的高质量，则是普法工作在法治建设中的重要地位的必然要求，也是其更好地发挥积极价值的前提和基础。充分发挥法治宣传教育在全面依法治国中的基础作用，是对普法工作成效高质量的具体要求。自上而下的普法工作，自1986年以来不间断地展开，取得了斐然的成效，政府主导在资源调配中的优势充分凸显，但是，以政治化运作方式进行普法，不免产生形式化、运动化宣传的不良效果[6]，特别是普法工作中，单方面强调普法主体的角色发挥，而忽视了与普法对象的“对话”，制约了普法工作成效质量的提升。普法主体与对象之间，对于普法工作的认知和期望是具有明显差异的。国家对于普法的追求，是为了实现社会秩序的稳定、和谐，所以实现更好的社会治理是国家对普法的期望；作为普法对象的人民群众，更关心的是自身合法权益的维护，其对普法的认知和期望也就在于此[7]。在普法宣传中，加强普法主体与普法对象的“对话”，是明确普法对象需求的前提，也是提高普法宣传教育针对性的基础。

普法工作成效的高质量，有赖于普法实践的具体展开。普法工作不应是普法主体的“独角戏”，提升普法工作实效质量，必须同时兼顾普法主体与普法对象的角色发挥。从《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》(以下简称《普法责任制意见》)落实普法主体的角度而言，一方面是在普法工作开展之中，严格落实谁执法谁普法责任；另一方面是强化对普法主体工作的考评。在“四五”普法工作之后，我国的普法宣传已经开始对普法计划进行考核，除了对既有考核机制进一步完善之外，应该适时引入中立的第三方评估机制，对普法主体工作展开更为客观、中立的评估。从普法对象角度出发，必须强化普法主体与普法对象之间的“对话”，明确普法对象对于普法的认知和期望。普法对象学法的动机与其学法的需求正相关，而其学法需求的强度又受到普法对象对法律重要性的感知度[8]。作为普法对象的人民群众，对于普法工作的认知和期望都是从自身角度出发，如何通过提升人民群众对法律重要性的认知和对法律价值期望，进而强化其学法的动机，促进人民群众形成信法、守法的法治思维，应当成为普法主体工作的着力点。

二、普法工作的“宽度”

普法的“宽度”是普法宣传辐射范围直接表现，既是对普法“高度”的具体实践，也为普法“长度”打下了良好的积淀。普法宣传并不是一项孤立的政府工作，而是作为国家法治建设的重要一环，是一项系统的工程。只有普法工作具有足够的“宽度”，全面依法治国才能拥有更为深厚的社会基础。普法主体的多元化，普法内容、方式的多样化，是拓宽普法“宽度”的有效路径。

(一)普法主体的面向要宽

普法主体的单一化，不利于普法工作的开展。普法宣传是一项浩大的工程，普法宣传从无到有，需要人、财、物的大量投入，而在普法宣传工作的初期，经济发展滞后，社会法制不健全、民众缺乏基本的法制观念，只有依靠政府的资源调配，才能确保普法工作的顺利开展。所以，30余年的普法工作，主要表现为以政府为主导的自上而下的运动。为了更好协调普法工作，在“三五”普法之中还专门设立了“普法办”。政府主导下的普法宣传，在顺利完成六次普法计划之后，又即将完成第七次普法计划，已经取得了丰硕的成果，人民群众的法治观念、法治意识显著增强，法治建设进入新的阶段。但政府主导下的普法宣传，普法主体单一的弊病，也成为了制约普法工作继续发展的因素之一。30余年的普法宣传教育实践，民众对于基本法律知识已经基本了解，社会法治意识已经明显提高，普法宣传的重心已经不再是法律条文的普及，而是要进一步塑造公民的法律意识。公民法律意识的进一步塑造，不能仅仅依靠政府自上而下的推动，必须通过多方面、多维度的共同作用，才能实现质的提升。

普法主体的多元化发展，是普法成效提升的要求。单由政府主导的普法宣传，已经不能很好契合当下法治建设的需求，客观上还造成部分社会资源的闲置、浪费。普法宣传应该成为一项全社会的事业，由司法行政机关普法主管部门一家“独唱”，变成每一个具有执法权力和承担管理服务职能的国家机关的“大合唱”，形成齐抓共管的“大普法”格局[9]。大普法格局的形成，一方面是仰仗现有普法主体发挥充分的积极作用。《普法责任制意见》明确了国家层面各机关的普法责任，但是对于普法的内容、具体制度等方面内容并未进行详尽规定，为充分发挥普法责任制的积极价值，必须将《普法责任制意见》具体化。鉴于我国地区经济发展和各地法治建设基础的差异性，以及各国家机关具体职权的差异性，可由各地方(省级)、各机关(部委)分别具体化。另一方面是扩大责任主体[10]。充分调动社会力量参与普法宣传，推动普法宣传志愿队伍建设，引导具有法律知识的公民参与普法宣传；充分发挥民间组织在普法宣传中的作用，民间组织比官方更贴近民众生活，因此从整体上看民间组织在塑造社会基层民众法律意识方面的作用更大[11]。调动民间力量参与社会普法时，应充分发挥实际案例在社区生活中的普法价值，因为随着法治建设的完善，公民依法维权、解决纠纷的几率增加，群众身边发生的实际案例能够产生更好的普法效果。

(二)普法内容的范围要宽

普法内容要宽，意味着法律知识的普及不能囫囵吞枣、泛泛而谈，而要因地制宜、有的放矢。普及法律知识是引导民众遵守法律的重要举措之一，但是，如果运用不当，尤其是类似于“大水漫灌”地宣传法律知识，所收获的效果可能不尽理想。这一方面是因为随着中国特色社会主义法治体系的建立和不断完善，数量巨大的法律规范仅通过一般的普法宣传，民众很难真正掌握；另一方面则是因为民众只会关心与自己切身相关的法律知识，对于其他的法律知识的了解缺乏足够的动力。“大水漫灌”的普法宣传实质就是普法教育针对性的缺失。普法教育宣传的内容的多样化，需要强化普法教育的针对性，而普法的针对性源于对普法对象需求的关注。执法者在以法治思维将普法纳入执法内在需求的过程中，应当兼顾行政相对人的守法需求[6]。从普法对象需求的角度出发，为不同对象提供不同的普法宣传内容，如此有的放矢才能让普法内容更为饱满。因为普法内容针对性缺乏的同时，其内容的广泛性同样在客观上受到了制约。在政府主导的普法宣传教育中，人民群众所接收到的普法教育内容已经事先确定，政府按照既定的内容和程序进行普法宣传，对特定法律规范进行强化普及，在客观上就限制了人民群众对其他法律规范的认知和了解。

法律知识的普及只是普法工作的一部分，普法的内容不能仅限于法律常识，而要上升到思维理念层面。尽管官方推行普法的初衷是让全国人民知晓法律，进而学会用法维权和依法办事，但意欲通过普法塑造法律秩序、实现国家的长治久安才是最终鹄的[7]。知晓法律知识毫无疑问是遵守法律的原因之一，普法宣传教育当然应当强调法律知识的宣传教育，即使是对社会主义法治建设而言，法律知识的知晓也是重要内容之一，但法律知识的宣传不是普法工作的全部，其与法治社会建设之间也并非充分必要关系。普法责任制下，由具体国家机关在自己负责领域内的法律实施过程中，进行普法宣传的模式，相较于司法行政部门“唱独角戏”模式的普法宣传，已经扩展了普法宣传的“宽度”，相应的普法宣传的内容也应当有所拓展，建设法治国家、法治社会不能仅靠法律知识的宣传。普法教育不仅要继续普及法律知识特别是新的法律法规，还要围绕科学立法、严格执法、依法监督、司法公正、全民守法等法治建设的主要环节和方面进行关于社会主义法治理念、中国特色社会主义法治道路、全面依法治国的战略部署等的宣传教育[4]。

(三)普法方式的口径要宽

普法的方式应该多样化。普法只是知法、守法和用法之间的一个纽带、桥梁，守法、用法并不是普法的必然结果。普法宣传是对民众传播和传授法律知识的活动，而民众所拥有和占有的法律知识与民众对法律的遵守存在一定关系，但这种关系并不具有决定性[12]。尽管如此，也不能否定人民群众拥有和占有更多的法律知识，对于普法宣传教育实践成效的积极价值。普法方式的多样化，为普法对象获得更多的法律知识提供方式上的可能性。传统普法宣传中，作为普法主体的政府来主导普法宣传，按照“既定方式”向普法受体灌输法律知识，限定了人民群众获得法律知识的途径。而且，自上而下的普法宣传，忽视了普法对象在普法宣传中的角色发挥，缺乏普法主体与普法对象之间的“对话”，无法充分唤起普法受体对普法内容的热情，甚至可能因为普法形式、内容的僵化，产生抵触情绪，进而制约仅有普法途径下的普法实效提升。普法部门必须认识到单向独白式的普法模式已经不再切实可行，劝服和控制正让位于沟通和互动[13]。而且，普法主体单方面灌输式的普法，并不能充分发挥普法活动的效率。普法方式是普法对象获取法律知识的途径，多元化的普法方式，为普法对象法律知识的获取提供更多的路径选择。

信息技术的发展为普法方式多样化提供契机。就本质而言，普法宣传不外是一种传播活动[14]。普法宣传传播效果的提升，在很大程度上依赖于普法宣传方式的多样化发展。传统普法模式多利用书刊、报纸、广播、电视等开展普法宣传教育。传统模式下的普法宣传在内容传播的广泛性、及时性等方面存在明显不足，而且无法体现作为普法对象的角色价值。互联网技术的发展，成为普法宣传网络模式强有力的技术支撑。网络普法模式增强了普法对象的主体性，提高了普法过程的互动性[13]，也有效弥补了传统普法模式下广泛性、时效性方面的缺陷，但是网络普法模式下，普法内容的精确性仍然与现实需求之间存在差距。传统普法模式和网络普法模式，是我国普法宣传实践展开的重要方式选择，随着普法宣传的深入，已经不能很好满足普法工作的需求。精准普法模式应该成为普法宣传的新方式。精准普法模式是在网络普法模式基础之上，以网络技术的发展为基础，通过大数据挖掘和分析，实现以需求定主题、以问题为导向，精准识别、精准推送、精准施策的普法模式[13]。充分利用信息网络技术的发展，突出普法对象在普法宣传教育中的地位，发挥普法的对象的需求导向，实现普法工作“精确制导”，强化普法工作实效。

三、普法工作的“长度”

普法宣传不是一时一世之事，立足当下放眼未来，才能确保当下普法宣传的“高度”和“宽度”不是昙花一现。

(一)普法工作应该继续长期坚持

普法工作为法治建设奠定了坚实基础。普法是依法治国的重要内容，是中国特色社会主义法治理论的实践表达[1]。普法宣传教育实践的展开，对法律规范、法律知识进行传播，提升人民群众法律意识，培育社会法治观念，引导普法对象将对法律的认知和遵守，内化为对法律的认同甚至信仰，在我国法治建设中发挥基础性的作用。自1986年以来，以五年作为一个普法阶段，根据不同历史背景，针对具体的普法对象，普法宣传教育不间断地展开，践行这每一次普法计划的具体目标。我国针对全世界最大基数的普法对象，数十年不间断地进行普法宣传教育，取得了世界瞩目的成绩。作为普法对象的人民群众，对法律知识、法律规范已经有了基本的了解，学法、守法、用法逐渐成为了社会生活的重要内容，权利意识、人权意识、法治意识的形成和提高，成为了我国法治事业建设的重要社会基础。得益于普法宣传教育的实效，才能明确提出全面依法治国的战略目标，为稳步推进社会主义法治建设事业，提供新的方向指引。

普法工作将继续在我国法治建设中发挥重要作用。中国特色社会主义法治事业能够不断取得伟大成就，长期坚持的全民普法工作是十分重要的原因[15]。坚持和完善中国特色社会主义法治体系，必须继续发挥普法宣传教育的重要作用，尽管普法宣传已经取得了明显成效，但是目前的普法宣传与现实需求之间仍然存在较大差距。例如，普法内容范围狭窄，对法治意识、法治理念的培养并不充分，等等。普法工作已经取得的成效，彰显了普法宣传教育在我国法治建设中的积极作用。进一步完善普法工作，继续发挥普法工作的积极作用，是我国法治建设对普法工作的现实要求。

(二)建立长效机制为普法工作所必需

普法工作的长期坚持需要普法工作长效机制的保障。普法实践不间断地展开，已经充分证明了普法工作的长期性；普法工作所取得的成效，业已展示了普法宣传在法治建设中的重要价值。构建普法长效机制，为普法工作提供机制保障，一方面是对既有普法成效的巩固，另一方面是确保普法宣传教育实践的继续展开。普法宣传教育是一个从量变到质变的循序渐进的过程，每一次普法计划的实施完成，都是对前普法工作的推进和对后普法工作的积累。构建普法长效机制的价值，在于确保量变到质量的积累过程不中断，也在于保证历次普法计划的承前启后。普法宣传中内容针对性的缺失，制约了普法实效质量提升，限制了普法工作量的积累，所以普法长效机制的构建，应该首先是对普法责任制的坚持和完善。充分发挥国家机关普法主体责任，充分利用“执法内容”“执法对象”的特定性，提高普法内容针对性，进一步强化普法对象对法律知识等的拥有和掌握。同时，应当建立普法工作的成效测评体系，对普法工作进行考核。构建普法教育绩效测评指标体系是科学实施普法教育、增强普法教育实效的必要保证，是回应中国特色社会主义新时代人民对美好法治生活需要的重要举措[4]。此外，还可以适时引入社会评价、第三方评估等措施，作为普法长效机制构建的补充内容。

普法长效机制的构建应注重普法对象的角色发挥。普法长效机制的构建，是为了提升普法宣传教育实效，进而实现普法宣传教育实践的持续展开，而普法宣传的实效，最终体现为普法对象对于法律、法治的认同和信仰程度。关注普法对象的角色价值，以普法对象对法律的兴趣和现实需求为导向，是普法长效机制构建目的实现的落脚点。例如，司法活动的过程和结果的公正，是作为普法对象的人民群众的要求，那么无论司法机关在司法活动以何种具体形式进行普法宣传，其唯一的导向都应该是实现司法公正。司法不公与普法之间呈现零和博弈乃至负和博弈的态势[1]。每一次具体的司法活动，都是一场生动的普法宣传教育，特别是在信息网络飞速发展，公共法治事件广受舆论关注的背景下，公正司法活动产生的普法实效更为突出。通过公正的司法活动，司法机关不仅在案件处理中以案释法，实现了对相关法律知识的宣传，还增强了普法对象对法律的信任，而这正是普法长效机制构建的目的所在。

普法观既是作为对普法宣传正确认识的前提，又是对普法宣传工作开展的观念指导。当前，普法宣传经过数十年经验和教训的总结和汲取，在社会效果等各方面取得了明显发展，但是仍然在特定方面存在不足，这也在一定程度上表明了当下的普法观应该进一步提炼、完善，更有效地契合、指导普法宣传实践发展。立体普法观的塑造，有利于对普法宣传进行较为全面的立体指引，促进解决当下普法宣传实践中的不足，有效提升普法工作实效，继续推动普法宣传教育高质量展开。