复杂性视域下城市治理现代化研究

康宗基,张文华

(福州大学 马克思主义学院,福建 福州 350108)

自党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题以来,如何推进治理现代化已成为我国现阶段发展的现实指向；而城市作为彰显国家治理的基本空间载体,其治理效果直接影响着国家治理能力。城市治理已成为推进国家治理现代化的重要动力与现实引擎。尽管如此,在城市建设与发展过程中,城市系统内部的社会结构、经济结构与空间结构等诸多要素相互交织，使得当前城市治理复杂性特征日趋明显,进而纷繁复杂的城市问题成为当前提升城市治理实效的严峻挑战。在此背景下,如何提升城市治理水平成为我国实现可持续发展所无法规避的重大议题，而日趋成熟的复杂性科学为推进城市治理现代化提供了新的思路与方向。

一、复杂性思维与城市治理现代化

(一)复杂性思维

复杂性思维就其语意是相对于简单性思维而言的,其基本内涵是系统内部结构复杂交织且呈现不确定性、不连续性、不可还原性等基本特征的思维科学。然而,从现有文献分析,多数复杂性研究者主要基于研究对象与研究领域等维度对“复杂性”进行学科界定。虽不同学科对复杂性的界定具有共性,但尚未形成一个涵盖多元研究领域的概念共识。

复杂性思维在科学研究中方兴未艾,其研究历史亦有迹可循。孔德、涂尔干等早期社会学家基于系统思维在社会学研究中认为，现代社会是较之传统社会更具复杂性的现实社会。早期社会学家们虽未明确提及复杂性概念,却用系统思维表达其内在的逻辑内涵,这对约翰·霍兰、尼克拉斯·卢曼、 路德维希·冯·贝塔朗菲、诺伯特·维纳、克劳德·艾尔伍德·香农等学者产生深远影响。在孔德等人对复杂性研究奠定了前期基础之后,霍兰开启了复杂性研究的新阶段,明确提出了复杂适应系统理论(CAS),其基本的理论内核是“适应性造就复杂性”[1],为后来复杂性研究提供了新的研究视野。卢曼则通过系统与环境视角对复杂性加以理论阐释,在其看来,世界是兼具极端复杂性的客观实在,诸多系统只有形成明确边界并维续其特征才能适应其复杂性存在。贝塔朗菲提出一般系统理论,认为一般系统论是科学思维的新范式,并概括出系统论的基本特征,认为“一般系统特性表现为不同领域的结构相似性或同型性”[2]。而维纳以数理统计为研究基础,以“控制论(横断科学)”作为研究视角分析诸多学科问题,以显著的跨学科性打破研究界限,为跨学科研究提供新的思维范式。香农则基于信息论通过复杂性思维对消息源、密钥源等进行数理描述与分析,以严谨的数学公式对信息进行量化,深刻反映了信息表达形式在统计领域的运用。综上,学界对复杂性思维的研究较为深入,且渗透在自然科学与社会科学等诸多领域中,其视角便于为研究领域提供新的思维范式。

(二)城市治理现代化

“建设美好城市”以满足城市居民生活需求是城市发展的现实要求，而当前涌现的诸如城市贫富分化严重、治理主体错位、公共文化服务缺乏、避邻冲突与群体性事件高发、环境污染等城市病已成为阻碍城市发展的现实困境。因此,城市病成为当前城市治理所亟须解决的现实问题,亦是推进城市治理现代化的必然前提。由此,城市治理现代化成为当前学界炙手可热的研究焦点。

学界对城市治理现代化的研究进行了深入探讨与剖析。王浦劬、雷雨若等学者基于政府变革视角分析政府创新与城市治理现代化的内在关联,认为“政府创新是实现我国城市治理现代化的首选范式”[3]。秦国伟、董玮等学者则通过DPSIR模型对城市治理现代化的逻辑范式、作用机制及实践路径进行研究,认为“城市的规划、建设和管理是适应和引领城市治理能力的关键”[4]。学者任鹏飞则剖析城市治理现代化中的多重堕距现象,认为弥合城市治理的多重堕距问题,“应以变革治理理念、落实规范治理为基础,进而合理定位政府角色、调整城市治理结构，以及融合协商民主资源”[5]。此外,还有学者基于城市公共安全视域对城市治理现代化展开研究。学者曹惠民通过分析潜在城市公共安全风险的现状、发生机制及治理策略,认为“城市公共安全风险的治理体系和治理能力现代化决定着城市的稳定和可持续发展”[6]。唐皇凤、王锐等学者则基于韧性城市视角,认为应从“基础设施韧性、组织制度韧性、城市经济韧性和城市社会韧性四个维度”[7]推进城市安全治理现代化。

综上论述,学界大都基于现实视角对城市治理现代化进行理论研究,且已取得较为丰硕的成果,为后续研究城市治理领域提供了理论借鉴。但当前学界鲜少基于系统思维探析城市治理存在问题及其推进治理现代化的路径。鉴于此,本文在当前学界已有研究成果基础上,以复杂性科学为研究视角,阐析当前城市治理存在的复杂性问题,并基于控制论、系统论及信息论维度运用复杂性思维尝试构建相应策略,以期增强思维科学对城市治理现代化的研究,拓宽研究的理论视野。

二、当前城市治理的复杂性探赜

城市治理是国家治理体系与治理能力在城市空间内的叠合体,并非是治理系统内部单一元素的个体性实践,而是多元要素相互联合、相互制约、相互影响所形成的具有公共性的复杂性实践。城市治理的复杂性主要表现为以下四个基本面向。

(一)城市治理的主体复杂性

城市治理主体基于哲学维度审视是指对城市治理对象具有认识与实践能力的人,城市治理的主体复杂性体现为社会多元力量参与治理实践所呈现出的主体治理地位差异性及其相互关系的复杂性关联状态。随着我国城市管理向城市治理的实践转向,由政府单向管理向社会多元共治转变使得治理主体外延不断明确化,城市治理呈现明显的主体复杂性。在普遍的现代化语境中,城市治理创新已成为必然趋势,由此使得原本单一的政府治理主体需要让渡部分城市权利,使城市空间权利回归于社会机体。而基于城市结构层面分析,城市治理主体主要由居民与群体组织等组成。第一,城市居民既是城市空间的组成胞体,亦是城市治理主体的元素。随着城市发展与建设加快,城市居民的教育背景、职业结构、兴趣领域、社会互动程度，以及城市规模等诸多因素使得城市治理主体在微观视域下愈加复杂化。在现代城市高流动性特征下,城市居民在空间内的活跃流动增强,且因居民参与治理情况不同使得其治理复杂性日益明显。按照阿斯汀(Sherry Arnstein)的“公民参与阶梯理论”,“根据公民参与程度高低,公众参与被分为三个层次, 分别是无参与、象征参与和完全参与”[8]。“无参与”是市民参与治理的低级形式,“象征性参与”是市民被动地参与治理,“实质性参与”则是市民主动、高效的参与状态,不同的参与状态将实质性影响治理效果。第二,城市群体组织是由一定数量的城市居民在特定的环境中形成的组织系统,主要包括家庭群体、行政管理机构、社团组织及其他各类组织等。群体组织是市民个体存在前提下执行一定社会职能而形成的,随着社会分工日益细化与新利益群体的出现,城市空间内的诸多群体组织因其利益诉求大相径庭,错综复杂的利益关系使得单向线性思维已无法满足现实发展需要,而呈现复杂化特征。通过上述分析,城市居民既作为城市空间的个体存在,又是群体组织的必要元素,双重身份的价值定位将使个体与个体、个体与群体、群体与群体等治理主体间的关联愈加复杂。而如何高效发挥治理主体的真正效用,利用复杂性思维正确处理主体关系,以实现整体大于部分之和成为当前城市治理需要加以审视的问题关键。

(二)城市治理的介体复杂性

城市治理介体是治理主体运用其对治理对象进行改造以提升治理实效的中介因素,城市治理的介体复杂性是指在治理实践中城市治理结构、运行机制及操作手段等多样化要素选择而呈现出非线性的关联状态。介体的功能发挥将影响城市治理水平,而城市空间日愈系统化使得治理介体呈现出复杂性特征。第一,治理组织结构的复杂性。在传统的治理范式中,层级鲜明的科层制成为城市治理结构的重要特征。伴随着城市经济基础日益厚实,城市空间内新兴组织结构的发展冲击着传统组织结构,横向同级与纵向层级间呈现显著的复杂性。第二,治理运行机制的复杂性。城市治理作为满足市民对“城市美好生活”需要的有效手段,治理的操作方式与运行流程具有复杂性特征。不能以线性思维将城市治理手段一概而论,而是需要治理主体因地制宜地根据城市实际采取适当的治理手段以解决城市发展过程面临的城市病,应经过系统分析与辩证考究选择相应的操作方式以增强治理实效性。第三,治理工具的选择具有复杂性。大数据与人工智能等科学技术发展为创新城市治理方式提供了现实可能性,大数据技术作为新兴治理工具已成为当前城市治理的基本面向。大数据的多维运用既昭示着精细化治理时代的到来,亦存在过度依赖技术而产生数据规训的潜在隐患。如学者所言,“大数据技术用于城市治理的实践中就是采取数据规训的方式来成功实现城市的秩序规训”[9]。诚然,在面对数据技术等新型治理工具时不能仅因潜在规训而将其全然否定,还要基于复杂性分析准确运用数据技术以规避数据治理的潜在风险,实现数据技术与治理实践相结合，以创新城市治理理念。

(三)城市治理的客体复杂性

治理客体是治理主体适时运用治理介体以解决城市问题的治理对象,是推进城市治理现代化所亟待解决的关键所在。城市治理的客体复杂性是指影响城市建设与发展的不和谐性与制约性因素相互交织、相互影响而在城市空间内呈现综合矛盾体的现实状态。基于城市治理的基本内容分析,城市治理的客体复杂性体现如下。第一,城市经济治理的复杂性。城市经济作为推进城市发展的动力引擎,经济治理实效将从根源上影响城市发展。城市经济治理的复杂性主要体现在制定宏观规划、适时调整产业结构等维度,以维持可持续、系统化的城市经济结构。第二,城市文化治理的复杂性。城市是社会成员长期以来凝聚而成的生活共同体,社会成员给予城市空间以独具特色的文化内涵。城市文化治理的复杂性主要体现在城市文化建设及培育市民的人文情怀等难以量化的工作中。第三,城市社会治理的复杂性。狭义上的城市社会治理涵盖维持城市空间秩序、完善基础设施建设、提供优质民生服务等诸多内容。在城市社会中,出现诸如城市发展所提供的公共服务与市民实际需要间的匹配矛盾、高度的空间流动性延伸的社会安全问题，以及城市化发展演化的毗邻冲突等现实问题，强化了城市社会治理的复杂性。第四,城市生态治理的复杂性。城市生态治理旨在“统筹生产、生活、生态三大布局,提高城市发展的宜居性”[10]。打造“海绵城市”使得城市生态在城市发展中得以高度重视,而处理生态治理中的诸多矛盾将使生态治理愈加复杂化。此外,在多元主体参与城市治理中,如何规范行使权力以发挥主体真正优势亦是需要复杂性思维加以审视的。诚然,城市治理客体在内容上可涵盖城市经济、政治、文化、社会民生及生态等多维领域,但通过对每一领域的微观分析,亦可演化出诸多复杂性问题而呈现相互关联态势,因而化解潜在的城市风险亟须通过复杂性思维加以深思。

(四)城市治理的环境复杂性

治理环境作为提升治理能力的客观实在,实施治理行为需要将城市治理环境纳入考量范畴,以实施切实有效的治理举措。城市治理的环境复杂性是指在治理实践中对治理行为或治理实效产生一定影响的外部因素且呈现动态性关联的现实状态。城市治理环境可被视为一种特殊的环境系统,当外部环境及其要素影响城市治理活动时,其环境作用得以凸显。因而,城市治理具有环境复杂性。第一,微观治理环境的复杂性。基于微观维度分析,城市治理的微观环境主要涵盖家庭环境、社区环境、社会组织环境等。家庭作为当前社会最基本的生活载体,家庭环境对社会成员的塑造具有根本性影响,因此家庭环境应成为城市治理考量的重要因素。社区作为城市空间的基本单元,由社区生活秩序、社区道德规范及社区风气等要素组成的社区环境足以影响当前的城市治理。而社会组织作为推进城市多元共治的重要力量,由组织效益、组织理念、人际关系所构成的社会组织环境将成为城市治理的又一影响因素。第二,宏观治理环境的复杂性。基于宏观维度分析,城市治理的宏观环境主要涵盖经济环境、政治环境、文化环境等。就其经济环境而言,在当前城市发展所面临的增长速度换挡期、结构调整阵痛期与前期刺激政策消化期等“三期叠加”的相互影响下,城市治理的经济环境愈加复杂化。就其政治环境而言,政治环境将影响社会成员参与城市治理的积极性与主动性,这直接关系到城市居民的空间存在感。就其文化环境而言,包括市民长期以来的城市空间存在所凝聚出的道德规范、风俗习惯、城市情感等独特的城市文化,因而提升城市治理能力必须将城市文化环境纳入考量范围。诚然,城市治理环境在内容上可通过微观、宏观等维度加以阐析,但城市治理环境并非以线性孤立方式存在,而是以非线性联系的方式渗透于城市系统之中。因而,必须在具体的治理环境中运用复杂性思维提升城市治理能力。

三、运用复杂性思维推进城市治理现代化

城市治理作为极具复杂性的系统,在解决城市问题推进城市治理现代化的进程中面临着复杂交织的潜在治理风险。基于系统思维审视城市治理实践中外化的诸多城市问题,是有效化解城市发展与建设矛盾的重要路径,亦是复杂性科学能够针对城市治理问题提出合理建议的主要基点。而正确处理城市治理内部结构影响系统优化、内部要素差异性及其非线性作用等诸多动态变化,需要运用复杂性思维通过多维度、多耦合性等非线性分析,以复杂性科学审视全局,推进城市治理现代化。

(一)基于控制论视角化解城市治理的潜在风险

当前城市治理存在的潜在风险挑战决定了以控制论提升治理实效的现实需要。在城市治理实践中,存在于经济结构、空间结构、社会结构中的诸多矛盾成为当前城市问题的主要来源,这些城市问题势必会成为推进城市治理现代化的潜在挑战,主要表现在三个方面。第一,城市空间权利错位。协同治理凸显多元力量参与其中,而处于劣势地位的城市公众往往难以享受平等权利,弱化了其参与治理的现实可能性,进而产生权利错位问题。第二,城市隐性安全问题突出。近年来,鲜少有群体性事件、暴力事件等显性事件危及城市公共安全,但也存在治理认同感弱化、空间存在感缺乏等隐性安全问题,如不加以重视势必成为城市发展的潜在隐患。第三,城市文化渗透力弱化。社会成员对城市文化的认同感与践行力弱化将引发文化冷漠现象,出现胡塞尔所述的“遗忘生活世界,丧失生活意义”的现实状态,进而表现出城市生活的无力感。

针对城市治理中存在的空间权利错位、隐性安全问题突出及文化渗透力弱化等潜在隐患,运用控制论将有利于增强风险的可控性,弱化治理风险,以维持合理有序的空间秩序。第一,推进治理主体结构优化。针对城市治理主体缺位与越位等实际问题,在遵循城市空间系统运行规律的基础上,通过网络化治理方式落实多元主体治理责任以推进治理系统内部主体结构优化,构建治理“有位”与治理“有为”间的平衡机制。第二,控制城市治理的隐性风险。确保城市治理系统良性运转应提升对隐性风险的可控度,及时解决空间内存在的潜在隐性问题,建立化解社会矛盾的精细化治理方式,以营造积极正向的社会环境，提升城市治理水平。第三,增强城市文化熏陶。社会成员在城市空间内凝结成的独特城市文化是城市生命力的重要体现,基于控制论视角化解城市冷漠现象，需增强优秀城市文化对公众的熏陶,增强其涵养居民的可行性，即城市治理的复杂性需要相应的系统科学理论来化解其在治理实践中的潜在风险。而复杂性科学能有效防控潜在风险,剖离出关键条件与系统内部间的相互关系,强化对城市治理系统的调控与指挥。基于此,通过系统信息交换、反馈调节以优化治理行为及治理机制,提高对城市治理系统的控制水平,并形成独具特色的治理理念与治理方案,化解城市治理风险。

(二)基于系统论视角构建复杂性城市治理模式

城市治理主体、介体、客体及环境的复杂性决定了运用系统论以完善治理模式的需要。城市治理系统因其涵盖诸多元素,所以创新治理模式就需要形成更为系统、科学的治理体系。有学者认为,“系统论分析强调整体性,对于完善治理体系和治理能力而言,整体性既注重静态的制度建设能力,也注重动态的制度执行能力”[11]。而基于系统科学研究城市治理,需要坚持整体性、动态性、联系性的基本原则,运用非线性思维、动态思维及关联性思维审视城市治理实践,以构建高效的城市治理能力为目标,建立复杂性城市治理模式。

基于过程思维分析,城市系统的复杂性治理模式主要由治理系统中的认识系统、协调系统、操作系统等子系统构成。第一,就其认识系统而言,认识系统是构建复杂性治理模式的前提,旨在分析城市治理内部要素及其要素间的关联性,为协调系统及操作系统奠定基础。换言之,只有作为前提的认识系统是正确的,其提升城市治理实效才有保障;若认识系统判断失误,则无法实施有效的治理举措。第二,就其协调系统而言,协调系统是构建复杂性治理模式的内核,旨在梳理治理体系中的功能结构、运行机制体制等治理脉络。分析治理的协调系统,主要由三个部分构成。(1)树立明确的目标协同机制。在城市治理实践中必须要确保治理主体拥有明确的目标共识,认识多元治理主体的优势以系统化发挥各自长处,促进社会资源横向均衡流动,使治理行为紧密围绕具有可行性的治理目标展开。(2)构建动态的治理协调机制。动态治理协调机制的价值旨向在于组织治理主体间的协调与配合机制,完善治理的顶层设计,细化治理体系内各部分间的协作与分工以实现动态协调，从而更好地化解社会矛盾。(3)完善系统的复杂决策机制。复杂性决策是基于治理的多元目标、多维治理环境、非线性动态运动等问题而构建的决策体系。其重点在于通过信息整合实现定性与定量分析相结合,进而弱化城市问题,制定高效决策方案以规避决策偏离。第三,就其操作系统而言,操作系统是指对目标任务的实际实施体系,是构建复杂性治理模式的实践环节。只有将治理机制付诸治理实践,才能构建有效的复杂性治理模式。综上所述,通过对城市治理进行信息整理、系统分析形成复杂性城市治理模式,便于以灵活高效治理方式推进城市治理现代化。

(三)基于信息论视角完善城市治理反馈评价体系

城市治理的系统性决定了运用信息论以完善城市治理反馈评价体系的需要。城市治理作为极具复杂性的综合体系,随着城市管理向城市治理的实践转向,单向的管理模式已难以解决城市建设与发展所面临的新兴问题。因而,构建系统高效的城市治理模式必须基于信息论视角完善城市治理内部的反馈评价体系,客观审视城市治理实践中存在的不足,形成反馈回路以补足治理短板提升治理实效。

在具体完善城市治理反馈评价体系中,应坚守客观性、连续性的原则,以反馈的精细化、准确化为目标导向,立足城市治理实践,探索构建与当前治理模式相契合的反馈评价体系。以此规范城市治理中各单元与要素间的关系,协调治理的整体功能发挥及其制度规约,增强反馈评价体系服务城市治理的能力,进而提升城市治理体系运转效率及效能,以全面增强城市治理模式的整体治理水平。在此过程中,需要加以重视的是对城市治理的政策制度进行全方位管理,对制度落实工作进行全程监督与定期考核,以便及时剔除兼容性弱、治理实效差的制度规约。强化对制度实效性与有效性的考核,建立纠错机制以适时更新制度政策,推进制度政策与治理实际相互融合。此外,基于信息论维度需要因地制宜、因时制宜地进行城市治理,针对治理不同阶段的具体实践运用复杂性思维总结经验、分析潜在隐患，以此建立与复杂性城市治理模式相适应的治理反馈评价体系,深化复杂性视域下推进城市治理现代化的思考。

综上所述,复杂性视域下城市治理内部的诸多要素并非是孤立、封闭的个体,而是解决城市问题、提升治理实效不可或缺的重要部分。因而，基于控制论、系统论及信息论等维度考察城市治理系统,进而实现城市善治必须正确处理好系统内部整体与部分的关系,以复杂性思维审视城市治理所面临的诸多挑战,以此提升城市治理实效,推进城市治理体系与治理能力现代化。