新时代中国共产党对中国特色权力监督道路的新探索

徐家林，徐业坤

(1.华东政法大学马克思主义学院，上海 201620；2.华东师范大学马克思主义学院，上海 200241)

习近平总书记指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[1]20中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，中国特色社会主义最本质特征就是中国共产党的领导。作为长期执政的政党，在运用权力为人民服务的同时，不可避免地存在着少数党员干部滥用权力、以权谋私等情况，这不仅严重影响了广大人民群众的政治认同，也对党的长期执政形成了重大考验。党的十八大以来，中国共产党针对权力运行不规范甚至权力腐败问题，立足于新时代国家治理体系和治理能力现代化新需要，以“确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福”为目标，紧紧围绕“强化对权力运行的制约和监督”这一主题，进行了从理论到实践的艰辛探索，逐步走出一条中国特色权力监督之路。

一、新时代基于权力特质的权力监督逻辑

中国共产党作为有理想、有情怀的使命型政党，始终坚守着全心全意为人民服务的宗旨与初心。中国共产党是中国人民的利益代表，立党为公、执政为民，权力来源于人民，权力也必然受到有效监督。党的十八大以来，随着我国社会主要矛盾的转化，中国特色社会主义进入新时代。新时代是中国特色社会主义进入新阶段的重要表征，不仅对经济社会发展质量和效益提出明确要求，而且对权力运行过程和结果提出更高期许。针对现阶段我国社会主要矛盾新变化，党为满足人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等美好政治生活的需要[2]，同时发挥出政治权力在社会发展中的“特殊作用”，推动国家治理体系和治理能力现代化，坚持从政治高度看待问题、解决矛盾，进一步深化了对权力的本质及重要性的认识，理顺了新时代加强权力监督的内在逻辑。

1.权力的本质在于人民性：权力监督的内在规定

中国共产党作为始终以人民为中心的马克思主义执政党，人民性始终是党对权力本质的基本认识。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终将人民放在心中最高位置，不仅明确指出“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”[3]70，而且还在践行以人民为中心的发展理念过程中，进一步加深了对权力监督的认识。

一方面，在继续强调权力来源于人民的基础上，又从新时代人民至上主体地位实现的高度明确了权力监督的现实要求，凸显了加强权力监督的合法性。习近平提出“领导干部手中的权力都是党和人民赋予的，领导干部使用权力，使用得对不对，使用得好不好，当然要接受党和人民监督”[3]136。即是说，既然权力来源人民，那么，权力的使用也就理应受到人民的监督，人民始终是评判权力运行效果的主体。

另一方面，从党的理想信念宗旨以及与群众的关系出发，深化对权力来源于人民、服务于人民、依靠于人民的认识，即对权力监督必要性的深刻认识。中国共产党领导的革命、建设和改革，其根本目的都是为满足人民对美好生活的需要；同时，革命、建设和改革的成功，无一例外都离不开人民群众的拥护和支持，否则我们党就会变成“孤家寡人”，不可能取得任何成绩，不可能实现中华民族伟大复兴，也不可能夺取政权，更不可能长期执政。为此，习近平多次告诫党员领导干部“要珍惜人民给予的权力，用好人民给予的权力，自觉让人民监督权力，紧紧依靠人民创造历史伟业，使我们党的根基永远坚如磐石”[3] 697。这既表明十八大以来党对权力监督与党的理想信念宗旨和权力本质内在关系认识的深刻性，也以坚定的人民立场为新形势下加强权力监督提供了理论支撑。

2.权力监督：权力运行二重性的必然选择

所谓权力运行二重性是指权力在运行过程中既可以服务于公共利益，为人民谋福利，也可以服务于个人或小团体，成为徇私牟利的工具。其实质是权力来源的人民性与权力行使的工具性在权力运行中的冲突与对立。现代国家权力的首要特征就是公共性，所以也被称为“公共权力”。但是，任何权力都是由人来掌握的，也是在一定的历史环境和制度框架下运行的，人类欲求的无限性、现实社会的复杂性始终干预着权力的规范有效运行，如何确保公共权力始终为“公”而不为“私”一直是世界性难题。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”[4]之所以长久流传，即是人们对公权私用顾忌的反映。

对于此，我们党始终坚持权为民所用的鲜明政治立场。十八大以来，随着反腐倡廉不断推进以及全面依法治国深入开展，党为更好满足人民对美好生活的广泛需要，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感，在反复强调领导干部手中的权力只能用来为人民谋利益的同时，立足于新时代人民对社会和谐、公平正义、民主法治的要求，更加突出权力运用的质量和效果。提倡党员领导干部、各级权力机关要自觉自律，“带头严格执法，维护公众利益、人民权益和社会秩序”[5]145，强调“信任不能代替监督，……要把监督的螺栓拧紧，把制度的篱笆扎得更牢”[6]，加强对执法活动的监督制约，“做到有权必有责，用权受监督，违法必追究”[5]145，并警告领导干部“绝对的权力导致绝对的腐败，不受监督的权力是极其危险的”，并认为“这是一条铁律”[6]。

可见，新时代党从人民群众实现全面发展新期盼出发加深了对权力运行二重性认识，认为要防止权力任性，不能完全寄希望于个人的自觉与自律，还必须对权力运行展开监督，并使之制度化，只有如此，才能有效抑制公权私用，赢得人心，跳出历史周期率。

3.新时代的要求：权力监督的现实语境

公共权力及其运行存在于社会生产与生活的方方面面，没有权力与权力运行的国家治理是不可想象的，同时，权力得不到有效制约的治理也不可能是良好的治理。国家治理现代化必然要求以权力的规范运行为前提，要求权力在监督之下发挥治国理政的关键性作用。因而，作为规范公共权力运行的重要方式，监督不仅是防止“权力专横”的必然选择，也是预防“权力懈怠”的内在要求。加强权力监督并不只是从消极意义上去防止权力滥用，更是从积极意义上保障权力高效运行，促进经济社会发展。因此，加强权力制约监督从来都不是抽象的，而是具体的、现实的，必须结合国家治理中的当前任务和现实问题展开。

十八大以来，面对社会生产能力发展不平衡不充分这一突出问题，党在坚持补短板、强弱项，更好发挥权力规范运行在经济社会发展中积极作用的同时，更加自觉地从党的使命任务和国家治理现代化的高度深化了对权力监督重要性的认识，认为“我们一党长期执政、全面执政，最大挑战是对权力的有效监督，实现党的历史使命必须破解自我监督这个难题，形成发现问题、纠正偏差的有效机制”[7]，并以国家治理体系和治理能力现代化的全新视角思考了为什么以及如何加强权力监督。十八届三中全会不仅将“强化权力运行制约和监督体系”纳入了新时代全面深化改革总体布局，而且还从国家治理体系现代化的角度指出必须“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”[3]531。习近平总书记明确将“权力运用能否得到有效制约和监督”[8]作为评价一个国家政治制度是否民主、有效的重要标准。之后，十九届四中全会又从坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化高度，强调要通过健全党和国家监督体系，强化权力的制约和监督，进一步突出了权力监督在新时代治国理政中的重要地位。

二、新时代全面立体的权力监督体系

从现实来看，公共权力作为调节社会利益关系的支配力量，其具体运行离不开良好的政治文化环境的支持。除了权力自身的特性外，现实社会的各种复杂关系也影响其健康运行，增加了权力异化的风险。如何全面加强权力的制约监督，系统保障权为民所用，始终是对执政党的巨大考验。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对这一问题展开的新探索，不仅在理论上深化了对权力运行规律的认识，保证了权力结构的完整统一与权力运行的协调高效，而且也在实践层面明确了权力监督路径，逐步形成了全面立体、权威高效的权力监督体系。

1.新时代权力监督体系的发展完善

权力监督体系作为确保权力规范有效运行的系统化制度安排，既是党对权力监督实践经验深刻总结的结果，也是对现有监督体系发展完善的产物。从改革初期的“两手抓、两手都要硬”，到20世纪90年代的“标本兼治、综合治理”，再到新世纪“惩防并举、注重预防”，中国共产党沿着以道德规制权力、以权利监督权力、以权力制约权力、以法律制度规范权力的路径，逐步在反腐败斗争中形成了集教育、民主、法制、配权于一体的权力监督制约体系。

新时代，党为用好人民赋予的权力，一方面，继续坚持通过教育、法制、民主、配权等路径全面强化权力监督。不断强调“用制度管权管人管事，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”[3]22，明确要求“合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制”[9]，突出“强化上级组织对下级组织特别是主要领导干部行使权力的监督，防止权力失控和滥用”[10]437，进一步坚持和巩固了集教育、法制、民主、配权于一体的权力监督体系。另一方面，以作风建设为突破口，以人民群众反映最为强烈的“四风”问题为抓手，通过监督执纪“四种形态”，把纪律挺在前面，把党的政治建设摆在首位，不断推动权力监督体系的发展和完善。2017年习近平在党的十九大报告中全面聚焦新时代党的自我净化能力，从“健全党和国家监督体系”的高度做了顶层设计，明确提出“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”[1]67。十九届四中全会提出要“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”[11]。为新时代我们党加强权力监督体系建设指明了方向。

2.新时代权力监督体系的目标导向

加强权力监督，不仅具有防止权力滥用的保障作用，也具有促进权力正确行使的激励作用。因此，在加强权力监督的过程中必须明确：权力监督的目的不是简单地限制权力，而是为了保障权力规范有效运用。其直接目的无疑是防止权力滥用，但最终目的则是充分发挥权力的积极作用，确保权为民所用、利为民所谋，实现党全心全意为人民服务的宗旨和立党为公、执政为民的理念。如果在加强权力监督中出现了掣肘、扯皮、内耗、低效等妨碍权力有效运行的情况，那就违背了权力监督的初衷。

对于权力监督体系的目标和价值导向，我们党十分清醒，也非常明确，从来不简单搬用“三权分立”和“多党制”等西方资本主义国家习惯采用的权力监督和制衡措施，从来不为了监督而监督；而是始终秉承着民主与集中相统一、权力监督与权力有效运行相统一的原则，坚持在加强权力监督的同时不断优化权力结构、规范权力运行，使其更好地服务于人民，服务于党的治国理政。

中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央更加从党的自身建设以及使命任务角度明确了权力监督体系的目标导向，意即确保权力始终用来为人民谋幸福。认为加强权力的制约和监督是党风廉政建设和反腐败斗争的需要，是发展党内民主、营造良好的党内政治生态的需要，是坚决做到“两个维护”、加强党的政治建设的需要，直接关系着新时代党的建设新的伟大工程的推进、关系着党的执政地位的巩固、关系着中华民族伟大复兴中国梦的实现。明确了新时代加强权力监督的重要意义，为进一步加强权力监督指明了方向。

3.新时代权力监督体系的结构优化

在结构功能理论看来，系统的功能是由其构成要素的结构决定的，而系统要素的结构方式又受外部环境影响。外部环境通过作用于系统要素结构而制约着系统功能的发挥。这就决定了作为党强化权力监督的系统化安排，权力监督体系并非一成不变的，而是随着我国社会的发展变化而不断调整改变的。在中国特色社会主义新时代，党着眼于长期执政的外部环境变化，高度重视权力监督体系内在结构调整与优化，从增强党的“四自能力”出发，进行了实践探索。

一是以党内监督为主导。十八大以来，党在深入推进全面从严治党过程中，以公权力监督全覆盖破题，以党内监督统领带动促进其他监督，推动以党内监督为主导的权力监督体系的左右协调、内外联动，有效整合了权力监督的体制机制。二是以权力配置与运行为主线。在现代社会，权由法定、权责对等是公权力有效运行的内在要求，也是加强权力制约和监督的基本前提。十九届四中全会明确规定要围绕权、责、岗、事之间辩证关系完善权力配置，优化权力结构，实现权责一致，推动精准问责、依法追责有效开展，最大限度发挥权力监督体系的实际效能。三是与反腐倡廉体制机制建设相统一。在反腐败斗争中，党以一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制建设，理顺思想道德教育、法规制度建设、民主权利保障、权力优化配置在新时代权力监督体系中的职能定位，从结构上促进权力监督体系的优化与完善。

概言之，十八大以来，党中央不断优化和完善权力监督体系，逐步在党的集中统一领导下构建以确保权力高效有序运行为目标，以权力优化配置、思想道德教育和民主权利行使为抓手，以法规制度建设为保障的全面立体、权威高效的权力监督体系。这既整合了权力监督力量，指明了制约监督权力的方向，也切实增强了权力监督体系的实际效能。

三、多策并举的中国特色权力监督之路

作为贯穿国家治理全过程各方面的支配力量的公共权力，其运行状况是否依规合法、是否有序高效直接关系一个国家的兴衰存亡。新中国成立70年来，我们之所以能够创造出中国奇迹，实现从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，一个重要的原因就是我们党在领导人民治国理政过程中，始终加强对权力的制约和监督。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视，围绕权力监督体系全面布局，综合施策，探索出一条中国特色的权力监督新道路。

1.以党性教育构筑思想道德防线

教育作为一项改造主观世界的社会实践活动，历来是党加强权力监督的重要举措。十八大以来，为使领导干部在行使权力过程中加强自我约束，做到廉洁自律，党紧紧围绕领导干部这一“关键少数”的思想教育问题进行了不懈探索。

领导干部是直接掌权、用权的人，因此，党的思想教育工作理应以领导干部的党性锻炼、思想教育为核心，不断加强党员领导干部的理想信念宗旨教育。中国特色社会主义进入新时代，党为了“以思想上的清醒保证用权上的清醒”[5]391，牢牢抓住领导干部理想信念教育这一基础性环节，不断强化政治教育和政治引领，不断拧紧理想信念这个“总开关”，打扫政治灰尘、净化政治灵魂，补足了“共产党人精神上的‘钙’”[3]80，增强了政治免疫力。

从规范权力这一目的来说，在对党员领导干部开展教育过程中，应以领导干部的权力观教育为抓手，不断深化教育内容。面对反腐败斗争中一定程度上存在的教育不扎实问题，党中央为增强思想教育的针对性、有效性，从共产党人的政治性出发，不断对党员领导干部展开权力观教育，明确要求“各级领导干部要牢固树立正确权力观，保持高尚精神追求，敬畏人民、敬畏组织、敬畏法纪，做到公正用权、依法用权、为民用权、廉洁用权，永葆共产党人拒腐蚀、永不沾的政治本色”[10]356。

从教育可持续性出发，需要构建思想教育长效机制，不断提高教育质量。十八大以来，党通过群众路线教育实践活动、“三严三实”教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育，贯穿落实《中国共产党党员教育管理工作条例》，从领导干部到普通党员，从集中性教育到经常性教育，逐步形成学习教育常态化制度化。与此同时，为把教育落实落细，党坚持将党性锻炼、思想政治教育与党员干部的日常专业学习、专项业务培训、培养选拔、管理考核相结合，不断以制度化思想教育活动全面筑牢党员领导干部正确掌权、规范用权的思想道德防线。

2.以法规制度建设刚性规范体系

以法规制度明确规定权力行使的范围、方式和程序，是国家治理体系和治理能力现代化的基本规定，是社会主义制度显著优势充分发挥的必然要求。中国特色社会主义制度“人民至上”的价值追求与公共权力为民所用在本质上是统一的，必然要求规范和约束权力，充分发挥其为民谋利之善。在全面依法治国、建设社会主义法治国家以及推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，通过加强法规制度建设规范权力运行自然是基本路径选择。

一是改革权力监督的体制机制。十八大以来，从纪检机构的转职能、转方式、转作风，到双重领导体制具体化、程序化、制度化，再到派驻机构统一管理，党中央为解决“上级监督太远”的难题，不断整合制度资源，改革权力监督体制机制。无论是人、财、物等重点领域、关键环节的制度改革，还是不敢腐、不能腐、不想腐体制机制的一体化推进，都凸显了新时代以制度规范权力的新特征。

二是完善权力运行的制度笼子。在新的时代条件下，党着眼于国家治理体系和治理能力现代化的制度要求，紧紧围绕“关键少数”的用权行为，本着于法周延、于事简便的原则，与时俱进修订系列法规制度，弥补制度漏洞。如巡视巡察制度的改革创新、“两个责任”制度的贯彻落实、《中华人民共和国监察法》的颁布实施等，系列旨在规范和约束权力运行的规章制度、法律法规先后出台，扎紧、扎牢了权力运行的制度笼子。

三是大力推进制度执行。以法规制度规约权力，必须保障制度执行与权力运行相统一。只有权依规行、制随权进，才能确保我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开。十八大以来，党在以制束权的过程中，针对制度执行做选择、搞变通、打折扣的现象，明确提出要树立制度意识，“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督”[11]。既增强了法规制度对权力约束的“刚性”，也凸现了权力监督制度体系的显著优势。

3.以民主权利构建权力约束系统

从权力来源上看，管理众人之事的公共权力来自于人民的授予。人民对公共权力的信任与支持是公共权力高效运行的基础和前提。对公共权力的民主监督既是民众的基本权利，也是公共权力获得民众信任和支持的重要途径。“没有监督的信任就等于放任”[6]。以权利监督权力不仅合乎现代权力运行规范，也切实有效管用，且是政权稳固的必要前提。正如习近平所言“人民的眼睛是雪亮的，人民是无所不在的监督力量。只有让人民来监督政府，政府才不会懈怠；只有人人起来负责，才不会人亡政息”[12]。十八大以来，与社会主义政治文明不断发展相适应，党在以党内民主带动人民民主的过程中，不断改进和完善民主监督方式，逐步开辟、拓展了以权力监督约束权力的新路径。

一是以信息公开为基础，实现权力在阳光下运行。信息公开是加强权力监督的基本要求，也是确保人民知情权、参与权、监督权的前提和基础。没有信息公开就没有真正的民主监督。新时代，党严格按照十八大报告提出的“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”[3]23要求，通过村务公开、厂务公开、党务公开、政务公开，推进权力运行公开化、透明化。2017年颁布《中国共产党党务公开条例(试行)》，对信息公开的制度化规定，能够解决权力监督中信息不对称的痼疾，提高信息公开质量，保障权利对权力监督的“硬度”。

二是以发扬党内民主来制约监督权力。以权利监督权力不仅需要权力运行透明化，也需要权利行使具体化。十八大以来，党积极通过保障广大党员的知情权、参与权、选举权、监督权来制约监督权力。比如《中国共产党党内监督条例》中有关“民主生活会应当经常化”“保障党员权利不受侵犯”等的规定，既理顺了权利与权力之间的关系，发扬了党内民主，也加强了以权力制约监督权力的强度。

三是以制度建设保障权利与权力之间的平衡，确保权利能及时、有效监督权力。以民主权利制约监督权力，不能只限于法律条文的规定，还需要具有可操作性的制度安排。十八大以来，面对权力监督过程中存在的权力与权利失衡问题，党开始了新一轮的制度探索，权力清单制度、责任清单制度的推进，权力问责机制、权力运行可查询、可追溯的反馈机制的建立，保障了民主权利对公共权力制约监督的力度，彰显了中国特色社会主义民主监督的制度优势。

4.以权力配置优化权力运行机制

以权力配置优化权力运行就是根据事权统一、权责法定原则，“分事行权，分岗设权，分级授权，明晰权力边界，规范工作流程”[11]，实现以权力制约监督权力。相对于以权利监督权力，因其更具有强制性、共时性特点，对构筑“不能腐”的防范机制具有更为重要的意义，同时分事行权、各司其职也契合了国家治理现代化对于权力运行的基本要求，习近平明确指出要“实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业。”[5]139完善权力配置、优化权力结构，形成稳定的权力运行秩序已成为现代国家治理的关键。因而，从国家治理体系和治理能力现代化来看，强化权力监督必须“抓住治权这个关键，按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的原则区分和配置权力，构建严密的权力运行制约和监督体系”[13]。

十八大以来，党高度重视权力配置对于权力监督的重要作用。针对“一些领域职责交叉、权责脱节问题比较突出，权力运行制约和监督机制不够完善，滥用职权、以权谋私仍然存在”[14]等问题，首先是调整权力配置。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互监督的原则，不断“强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策规则”[3]40，改善权力结构，明晰权力边界，规范权力运行。其次是规范权力配置。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确规定“该由上级组织行使的权力下级组织不能行使，该由领导班子集体行使的权力班子成员个人不能擅自行使”[10]437。这一规定正因为厘清了党内权力关系，因而为建构权力运行制约监督机制、发挥同级相互监督作用奠定了制度基础。再次是改进权力配置。为使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，党通过不断“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”[1]39来调整、规范政府与市场之间的权力划分，改善党政企事业单位之间的权力结构，既推进了供给侧结构性改革深入发展，也优化了权力运行机制，抑制了权力异化。

总之，中国特色社会主义进入新时代，中国共产党立足于依法治国、建设社会主义法治国家和国家治理现代化的根本要求，结合中国实际，逐步探索出一条独具中国特色的权力监督新道路。当前，我国正处在实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，党必须继续抓住权力规范高效运行这一关键，以新时代人民群众对美好生活的需要为导向，不断强化权力监督，唯此，才能不断提高权力的公信力，巩固和扩大党长期执政的社会基础。