保障性住房建设管理的国际比较与启示

刘 戈，胡文茜

（天津城建大学经济与管理学院，天津300384）

1 研究背景

在中国特色社会主义进入新时代的今天，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[1]，其中，加快建立更为完善的住房保障体系，无疑是解决这一矛盾的关键之一.在2019年3月5日的政府工作报告中，李克强总理通过“房地产税”“新型城镇化”“棚户区改造”“群众住房问题”[2]等关键词，勾勒出未来我国房地产市场的发展趋势.继构建租售并举的住房建设体系、坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位之后，我国未来会继续加大对民生领域的关注，加强住房保障体系的建设，着力解决群众的住房问题，促进房地产市场平稳健康发展.

我国的住房制度自全面深化改革以来，在实践探索中取得了显著的成绩，但同时，居高不下的房价、居民有限的购买能力，使得城市中低收入群体的住房问题依旧是一项值得广泛关注的社会问题[1].国外发达国家在解决保障性住房问题方面已经有了较先进的模式，其中，美国的可支付住房、德国的公共住房、荷兰的社会住房以及新加坡的组屋，作为四种典型案例，其经验值得借鉴学习.因此，从跨国角度研究保障性住房的建设管理，对推动我国保障性住房制度的发展有着重要的社会意义[3].

2 部分发达国家保障性住房特点与成功经验

2.1 美国保障性住房的特点及成功经验

保障性住房在美国被称为可支付住房（affordable housing），顾名思义，即“可以负担得起的住房”.美国住房政策的核心定位于“可支付性”，即让中低收入家庭能够支付得起与其家庭规模及收入水平相适应的、符合国家质量标准的住宅[4].

2.1.1 “包容性区划”政策

美国可支付住房的成功之处在于其“包容性区划”.所谓“包容性区划”，指在城市中心区的商品房开发项目中，通过区划规定，按照一定的比例配建保障性住房，类似于我国的保障房配建计划.按照政府要求，开发商在进行商品房开发时，须提供一定比例的可支付住房，并且以中低收入群体能够支付的价格进行出租或出售，在此过程中，开发商可以享受政府提供的各种优惠政策，如容积率补偿、增加建筑密度、减免影响费（impact fee reduction）[5]等.此外，政府还会提供如降低停车用地面积要求、加快审批速度等[6]开发激励政策.自20世纪70年代开始，美国的“包容性区划”在帮助提高保障性住房建设数量的同时，相比政府直接干预的方式，减少了公共财政的投入，而且该政策对促进居住融合、减少由于集中建设导致的贫困聚集现象也起到了积极作用.

2.1.2 严格的准入审核机制

美国可支付住房由房屋保护和开发局管理，对申请人的资格有着非常严格的限制，对申请人财产方面的审核也异常严格.申请人在申请可支付住房时，需要提供详细的年收入工资单、银行资产证明、退休金明细、失业证明等相关材料；开发商收到申请资料后，需要去申请人提供的收入来源处进行核实，核实后将资料上报市政府；政府复查后，若无异议，才会批准申请人的申请需求，同时对申请人进行补贴发放.申请截止后，开发商会给申请人随机分配一个注册号，按照号码大小顺序处理申请；开发商也会优先处理残疾人等特殊人群的申请.更为严格的是，如果处理审核资料的时间过长，申请人还需要每3个月更新一次资料.此外，政府规定可支付住房的公示中必须告知房源，具体到区、市、州或其他部门，并且具体到负责人，所有信息公开透明[7].这种严格的准入审核有效解决了真正符合要求的低收入群体的住房需求，也减少了投机取巧、寻租现象的发生.

2.2 德国保障性住房的特点及成功经验

住房保障在德国被视为提高社会福利水平的重要手段，在早前颁布的《住房扶持法》中明确提到：“社会福利住房的扶持是承担社会责任的住房政策的重要组成部分”[8].因此，住房保障政策在德国的公共政策中占有十分重要的位置.

2.2.1 重视政府在住房保障中的责任

与英、美等国家相比，德国更加强调政府在社会保障方面的责任，具体到住房保障的建设管理方面，德国政府的角色显得尤为重要[8].为了缓解二战后紧张的住房供应状况，德国政府投入了大量资金来建设保障性住房，并以低于市价的价格投入市场.在兴建公共住房的同时，德国政府也制定了一系列例如免息或者低息贷款、提供税收优惠在内的优惠政策，吸引个人、私营房地产公司和住房合作社[8]等社会主体参与到公共住房的建设中.

2.2.2 以租房政策解决住房需求

与我国不同的是，德国并不存在“购买经济适用房”这一说法，而是大力推行出租形式的保障性公共住房[9]，鼓励中低收入家庭租住公共住房，同时政府也对低收入租房者提供房租补贴.租房补贴的资金主要来源于德国联邦政府，由各地的社会福利局进行具体的执行操作；另外，如果生活比较艰苦的家庭有需求，也可以自行提出申请，行政部门会根据其收入、家庭人口数量以及所在地租金的平均水平来制定租金补助的标准.德国公共住房体系有着严格的退出机制，承租家庭每年要向政府住房局进行家庭收入申报[10]，凡收入超过规定标准的申请人应退还福利住宅，否则将按照市场标准收取租金.租房政策解决了全国约六成家庭的住房需求.

2.3 荷兰社会住房的特点及成功经验

荷兰社会住房是指由住房协会提供的用于租赁的非营利性住房[11].荷兰是利用社会住房成功解决住房问题的国家之一，其在住房保障体系方面的投入、管制以及实施效果都堪称国际典范，具有重要的借鉴意义.

2.3.1 社会住房建设和管理的非政府模式

荷兰社会住房由住房协会进行建设和管理，作为非盈利组织，住房协会承担了政府在社会住房供给方面的职责，提供并管理着荷兰的社会住房，使政府从社会住房的建设和管理领域中脱离出来，仅通过政策和制度建设来引导和监督.住房协会不仅极大地分担了政府的公共管理压力，还有着独立性和灵活性的特点，有力地保障了社会住房体系的可持续发展，使得住房的商品和公共产品属性得以协调并存.

2.3.2 合理的社会住房空间布局

荷兰的社会住房在长期实践中经历了从单一结构社区到混合型社区、从集中的大规模社区到分散的小型社区的演变.时至今日，荷兰已经形成了分散建设社会住房、以开放式社区建设避免封闭发展等理念.荷兰住房协会和政府采用各种方式促进社会居住的融合.社会住房采用的是分散建设、统一管理的布局，住房协会在选址建造社会住房时，注重将各种形式、不同水平的社会住宅进行混合，并重视对配套公共服务设施的建设，以公共活动场所、教育场所以及宗教场所等来维系社区居民的联系[12]，促进不同阶层和不同种族的融合.

2.3.3 重视社会住房的更新改造

荷兰重视对社会住房质量的监管，除了建设阶段，在租户居住过程中也持续对房屋进行维护和更新改造，住房协会每年都会向这类项目注入大量资金.改造计划包括修建和更新学校，建设包括社区中心、护理中心和小区商店在内的社区服务设施，提高住房结构的多层次性和不同收入人群混合度，增设社区管理员为居民提供社会咨询和教育等服务等等[11]，这些举措不仅提高了居民的居住舒适度，也为社会创造了更多的就业机会.住房更新类项目也是居民、政府、社会团体以及商业集团多方参与合作的典范.

2.4 新加坡组屋政策的特点及成功经验

新加坡组屋是指由新加坡建屋发展局承建的公共房屋，是80%以上新加坡国人的住所[13].组屋制度是承托新加坡独立40多年来有效运转的机制，其科学的规划管理、政府的支持、完善的法律法规体系都是不可或缺的部分.

2.4.1 科学的管理模式

在保障性住房建设管理方面，不同于我国分散性的管理模式，新加坡的组屋政策是一种完全由政府主导的、集权式的运作机制.组屋的规划、建设和管理工作都由政府所设立的专门的行政管理机构——建屋发展局负责，避免了分散管理出现的监管不明现象，从而有利于管理的规范化进行.

2.4.2 完善的规划体系

在对组屋规划的过程中，新加坡政府秉持着“人口分散，就近就业”的目标，充分考虑组屋居民的就业问题.组屋区内规划建造了为居民提供就业岗位的轻工业园和小型加工厂，居民区的边缘也设有一些服务性的工厂和企业，这些不要求太高学历和技术水平的企业，为组屋区内的住户特别是妇女提供了大量的就业岗位.为了将新加坡打造成宜居且可持续发展的温馨家园，2015年，新加坡政府公布了永续发展蓝图[14]，力图进一步改善组屋居民的生活环境.组屋区的建设按照居住小区的规划标准进行设计和兴建，采取“棋盘式”发展模式，即以区块为规划单位，把中小学校、社区医院和诊所、商业街和商场以及社会服务网点等各类公共服务设施围绕着组屋的区域布点.为了方便居民出行，组屋大多选址于地铁和公交站附近，并且从组屋区到车站、小区住宅楼之间均有长廊连接，从而避免居民出行时的高温日晒和雨淋.这些配套建设都是从舒适性和人性化的角度出发而设计建造的，使得新加坡不仅实现了“居者有其屋”的目标，更实现了“其屋宜人居”的发展愿景.

3 住房保障制度的国际比较

发达国家在保障性住房建设和管理领域有着诸多经验，通过比较分析，得出这些国家在保障性住房的政策制定、实施、融资、准入和退出等阶段的共通点，从而为后续研究提供有益的借鉴.

3.1 保障性住房法律体系的国际比较

完善的法律法规体系是推进住房保障建设稳步有序进行的根本保证.目前，美国、德国、荷兰、新加坡等发达国家都已经形成了各自比较完善的住房保障法律体系，为保障性住房政策的实施提供重要的法律支撑.

美国有专门的立法机构，在不同的时期、针对不同的国内形势和经济发展水平，制定了相应的住房保障法律法规.自20世纪30年代美国国会通过《国家住房法》起，美国相继出台了《城市重建法》《联邦住房法》《住房和城市发展法》《住房和社区发展法》等法律法规[15]，为保障性住房提供了强大的法律支持和明确的发展方向.同时，根据不同时期的经济发展水平和住房保障需求，美国的法制建设也在不断完善，目前在住房保障立法方面形成了比较完善的体系，涵盖了公共住房补贴、房租补贴以及消除贫民窟等诸多方面，其他如住房贷款、住房保险方面的法规条文也已经标准化，从而使得住房保障措施有法可依，也保证了住房市场的安全运行.

与美国一样，德国的住房保障体系也是以法律法规的形式确立的.《民法》是德国住房政策的法律基础，明确了联邦政府与各州府在住宅建设与住宅保障方面的职责.在此基础上，德国制定了较为完善的住房法律框架，包括《住宅建设法》《工人置业促进法》《住房补贴法》《住房储蓄法》等[8]，涵盖了住房的建设、租金管理、住宅现代化等各方面.德国《住房扶持法》与《租房补助金法》并行，为社会保障住房的供给、中低收入人群的房租补贴以及租赁市场的规范化提供了法律框架.此外，为了保障租客的权益，德国目前实施相对有利于租客的保护制度，比如退租保护制度和房租管制制度，国家也相继出台了《租房法》和《经济犯罪法》，以法律的形式保证了房屋租赁体系的有效运作.

作为高度法制化的国家，荷兰的社会住房政策是建立在完备的法律框架基础之上的.荷兰通过实施《住房法》《住房分配法》《社会住房管理通则》《收入和支出平衡协定》等[18]，建立起完整的社会住房法律体系.各项法律法规不仅对社会住房的建设、分配、管理等方面做出详细的规定，保证了住房保障制度的构建、完善和实施，而且提供了建立住房保障制度的依据，明确了住房保障的基本目标，规定了住房保障的实现方式，成为荷兰社会住房成功的保证.

新加坡有着完备的住房保障法律体系.早在1964年推出“居者有其屋”计划之初，与之配套的法律法规就几乎涵盖到了组屋建设的各个阶段.政府根据国家经济不同发展阶段的实际情况，颁布了符合国情的与保障房相关的规章制度和法律法规，用立法来明确组屋建设中各个角色的权利和义务.比如1960年，新加坡政府颁布了《住房发展法》[16]，制定了国家住房发展的目标，建屋发展局也依此成立；次年，为保证组屋建设用地的获得，政府颁布了《土地征用法》[17]，授予建屋发展局强制征用土地的权利，使其能以市场土地价格的70%来获得土地，用以建造低于私人开发商价格的组屋；对于组屋的建设和住房消费信贷的资金来源，新加坡早在1955年就颁布了《中央公积金法》，明确规定了新加坡中央公积金机构的职能.以上法律也随着社会的发展不断进行修改完善.

3.2 保障性住房准入和退出机制的国际比较

完善的准入与退出机制是一个国家保障性住房政策成功实施的重要环节.发达国家在保障性住房政策的实施过程中，通过确定合理的准入条件、制定严格的审核程序、加强后期监督管理、优化完善退出机制，确保了保障性住房分配的公平.

在可支付住房的退出方面，美国采用“引导+补贴”的模式[19]，通过一系列优惠政策，引导符合退出标准的中低收入家庭通过贷款买房、建房等方式退出可支付住房，政府也对退出后的中低收入家庭提供相应的住房补贴，保障其日常生活.

与美国相类似，对于退出保障房的家庭，德国自1996年起实行住房奖励政策，支持承租者不再租房而选择自己建房或购房.对私人建房，德国政府会给予一定的税费减免.对购买住房的家庭，政府也按照买价的5%给予购房补贴，每年一次下发给符合的家庭.一些企业也向购房职工提供非常优惠的购房贷款[19].

荷兰社会住房的退出是通过市场化的途径实现的.简单来讲，当居住者的收入增加而不再符合原有租住社会住房的标准时，政府会通过减少住房津贴、提高租赁成本等方式，促使居住者主动退出公共住房，进入市场化的租赁住房市场.政府也会提供购房贷款或首次购房资助等优惠政策[20]，鼓励租赁者购买住房.

为防止有人利用组屋进行投机活动，新加坡政府制定了细致周全的规定，对居民购买组屋等行为进行严格的监控.新加坡政府对组屋的申请者有着严格的条件限制，根据规定，申请人必须同时满足公民身份、年龄、收入等多方面的条件才可以申请组屋.在组屋的退出方面，新加坡也有着严格的退出措施，主要涉及组屋的转让置换与出售两方面.此外，对于弄虚作假的行为，新加坡政府会处以六个月监禁，并罚款5 000新元的严厉惩戒措施.

3.3 保障性住房融资方式的国际比较

为了支撑和满足保障性住房建设对资金的需求，发达国家在保障性住房融资方面探索出了切实可行的方式.

美国在保障性住房的融资方面，经历了由政府主导向市场主导的过渡.20世纪60年代以前，美国保障性住房的建设资金由政府承担；到了20世纪60年代初期，政府开始鼓励民间机构和资本进入公共住房的建设领域，并出台了包括融资担保、房租补贴在内的辅助政策；20世纪80年代以来，美国保障性住房建设融资开始以资本信贷市场为主，同时政府鼓励创新市场化融资方式，吸引社会资本参与保障性住房的建设.现阶段，美国可支付住房的资金大部分是通过市场化融资方式取得，政府直接出资所占比重较少，整体来看，美国是采用市场化方式解决保障性住房建设融资难题较好的国家.

德国拥有完善的保障性住房建设体系，其资金来源从早期以政府为主导转变为政府与市场相结合的模式.目前，公共住房的建设资金主要来源于两方面：一方面，德国地方政府直接投资建造公共住房，或以直接或者间接投资的方式建立金融机构，为中低收入家庭发放低息贷款；另一方面，由德国的储蓄银行建立住房储蓄融资服务体系[19]，鼓励居民进行住房储蓄.

新加坡组屋的融资方式属于典型的政府与市场相结合的模式.组屋的建设资金除了来源于政府提供的建设贷款、发行专项债券取得的资金、组屋的租金收入外，还有一项十分重要的来源，即新加坡中央公积金局提供的专项贷款.新加坡的公积金制度是一项强制性的储蓄制度，缴纳比例较高，公积金会员可以使用一定额度的存款购买组屋或者交纳首付，贷款由以后的公积金偿还，同时，购买组屋每月的按揭金额也可以由公积金来支付[21].新加坡政府利用公积金投资政府债券，获得资金回归政府，政府再以财政补贴和贷款的形式将资金注入组屋的建设管理中去，从而形成一个良性的资金循环链.

4 我国保障房制度存在的问题与原因分析

4.1 管理体系及相关法律法规不健全

管理体系不够科学以及法律法规不够完善是目前我国保障性住房制度中的问题之根源.我国现行的住房保障政策都是以规范性文件的形式发布的，虽然早在2005年就发布了《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》[22]，但是尚未上升到法律层面，没有强制性的法律约束力，因此管控效用并不大.没有严明的律法，也很难保证保障房前期申请和后期退出的公平性，造成诸如弄虚作假和“搭便车”的现象.

目前，我国的保障性住房管理体系尚不够科学严谨，缺乏类似于新加坡建屋管理局的专门职能机构，多头监管的存在使得保障房的管理流于形式，同时各省市负责政策实施的管理部门也很不统一，这既导致行政成本的增大，同时部门利益刚性也成为政策的阻碍[4].此外，相关人员在专业知识和法律方面存在短板，群众的监督和评价反馈工作没有到位，都影响了保障性住房相关工作的展开和完善.

4.2 准入和退出机制尚不完善

我国的保障性住房体系一般由经济适用房、廉租房、公租房、定向安置房等构成，这些类型的住房以低于商品房的价格出售或租赁给中低收入住房困难家庭.为了体现公平性，保障房的申请标准通常设置的很严格，准入门槛较高.然而，目前我国收入差距较大是客观存在的现象，在这种情况下，过高的准入标准可能使一部分弱势群体、外来务工人员以及夹心层群体被拒之保障房外.

在保障房的后续退出中，仍然有一部分家庭出于客观原因或主观因素，不配合保障房的退出规定，在占有了保障房资源的同时，也产生了不公平现象.更有甚者，一些违规者借保障房牟取私利，给保障房后续管理工作造成了较大困难.

4.3 融资渠道不够多元化

我国自大规模推进保障性安居工程以来，虽然取得了较大的成就，但是就保障房的建设数量而言，仍然存在缺口，建设资金短缺使得保障性住房数量不足的现象逐渐显现出来，造成这种现象的原因是我国目前保障房建设的融资渠道不够多元化.

目前，我国的保障房建设资金主要依靠政府的财政补贴和土地出让金[23]，尽管一些间接融资渠道如银行贷款等也是资金来源之一，但基于保障房的公共性和微利性，社会资本虽然庞大但缺乏投资动力.具体来讲，从金融机构看，以商业银行为例，现今保障房建设很大程度上依靠的是政府与银行之间的间接性贷款，而由于保障房的收益远远低于商业住房，因此在市场经济条件下银行更愿意投资商业性的房地产项目，而不会将信贷资金大规模地投向保障房等微利项目[24].信托、保险、私募股权等更是倾向于投资盈利性高的商业地产和普通商品房.融资渠道的单一使得保障房建设资金过度依赖政府，从而也给政府财政带来较大压力.

4.4 住房公积金制度尚待健全

除了融资模式不够多元化，我国目前尚不健全的住房公积金制度也是阻碍保障房建设发展的绊脚石.住房公积金是解决保障房建设过程中资金短缺的另一重要措施，但是相关的法律法规却不完善.我国与住房公积金相关的全国性的法规仅有1999年发布的《住房公积金管理条例》，尽管在2002年和2017年经过修订，目前仍旧没有新的更具体的条例出台.法律制度的欠缺也导致了公积金的监管不到位，出现了多头监管的情形.同时，住房公积金管理委员会的成员构成较复杂，政府机构、中央银行、财政建设等相关负责人以及有关专家占1/3，工会和职工代表占1/3，单位代表占剩下的部分[25].这些成员大多身兼数职，多方监管机构的参与也可能导致我国公积金的监管权责分散，缺乏统一且专门的管理.

公积金覆盖面较窄，是目前存在的另一大问题.在我国，住房公积金覆盖的受益人仅限于就业人群，失业贫困人员则无权享受；其次，农村居民以及从农村转移到城市定居的外来务工人员也不在公积金保障范围之列；另外，大多数的外资企业、民营企业甚至部分国有企业考虑到成本支出，也不愿意执行这项制度[26]，而监管不够严格也使得其有了漏洞可钻.

住房公积金设立的初衷是为有住房困难的人群提供资金帮助，解决住房难的问题，进而实现调节收入分配的功能.然而在实施过程中，依照现有的严格的审批条件，公积金贷款的获得往往需要满足多方面的条件，特别是收入条件.申请的人数众多，但符合条件的合格者较少，这就造成收入越高的就业者越容易获得公积金贷款，而低收入人群则相反.这种“逆向调节”的现象使得目前的公积金制度有失公平，中低收入群体的住房需求得不到满足.

5 针对我国保障性住房改革的对策与建议

5.1 完善保障房的准入和退出机制

在保障性住房的准入及退出机制方面，发达国家有着严格的申请要求和申请流程，对保障房后续的退出管理也有着完善的机制.为了体现保障性住房制度的公平性，我国有必要尽快完善保障房的准入和退出机制.

对于保障房的准入机制，一方面，地方政府要根据当地的经济发展水平，更加科学合理地制定保障房的申请标准，不能太高也不能太低，除了家庭收入这一指标之外，还要考虑到商品房房价等其他可能影响居民、特别是特殊群体住房购买力的因素.保障房的申请标准也要随着社会的发展和居民收入水平的提高不断修改完善；另一方面，要考虑到诸如孤寡老人、孤儿、残疾人以及“夹心层”群体等特殊群体和弱势群体的实际情况，对此类群体申请门槛的设定，可以更加人性化，不能“一刀切”，要具体情况具体分析，尽可能在保证公平的前提下满足更多困难家庭的住房需求.

对于保障房退出机制的完善，首先，相关部门要做好调查和审核的工作，杜绝一切造假的可能性，可以采用实地调查等方式保证所获材料的真实性，减少政府与申请人之间的信息不对称.另外，针对部分审核成员可能在相关法律知识和技术水平上存在的短板，审核部门可以采取定期培训的方式，提升审核成员的专业化水平.其次，对于那些由于客观原因而不能够按时归还保障房的家庭，相关部门应该人性化的对待，比如有些家庭原先是符合申请保障房标准的，后来家庭可支配收入提高，即使没有提高太多，但是刚好超过了保障房的申请门槛，若强制让其退回保障房，会给他们造成较大压力.针对此类情况，最关键的是政府要对家庭收入和财产标准的变动设立一个浮动的范围，而不是一个刻板的数字；同时，对退出保障房的家庭允许他们重新进入轮候序列，新的轮候序列的标准要区别于第一次轮候的标准；另外，可以设立一个过渡期，尽量给退出家庭一定的时间重新安家，政府也要尽可能地做好后续的安置工作.

此外，我国目前亟需出台相关的法律法规，优化保障房的准入和退出机制.同时，要完善监督机制，加大惩治力度，必要时可以采取明确严格的惩治措施.

5.2 营造多元化的融资模式，完善公积金制度

保障房的融资模式不够多元化，给地方政府造成了较大的资金压力[2]，进而使得保障房建成数量不足.基于此，政府在发挥好主导作用的同时，应更加合理地调动社会资源参与到保障房的投资建设中来，并针对不同类型的保障性住房采取不同的融资方式，争取营造更加多元化的融资渠道.

首先，政府可以通过风险分析，降低企业的投资顾虑；同时，可以对参与保障房建设的企业采取诸如差异化税收减免等政策优惠对待[27]，以调动企业的积极性，使其成为保障房融资渠道；其次，可以借鉴新加坡组屋的成功之处，在我国成立一个类似于新加坡建屋发展局的管理运营机构[19]，专门负责保障房的融资事宜.通过以上措施的实施来协调各方资金的运作，以缓解政府的财政压力.

对于住房公积金制度，我国当前亟需进一步完善相关的法律法规和管理条例，建立责任追究制度[28]，加强监督和管理力度；对于公积金的申请标准也需要进一步的完善，争取使更多的人群受益.

5.3 加大保障性住房市场供应

保障房的土地主要是由政府划拨，因此对于地方政府来说，土地出让金是一项重要的财政收入，若无偿划拨土地，则意味着政府要支付巨额的土地收储成本，出于利益考虑，政府缺乏投入保障房用地的动力.针对这一现象，我国有必要鼓励开发企业参与到保障房的土地供应中.借鉴前文所提美国的“包容性区划”政策，可以鼓励开发企业在商品住宅的建设中配建一定比例的保障性住房，根据“谁投资谁受益”的原则，开发商可以获得减免一部分税收等政府的政策优惠.地方政府根据公开、公平、公正的原则，采用土地招、拍、挂的方式，允许开发企业按照国家有关规定依法竞得土地使用权.地方政府和相关部门要与开发商企业签订合同协议，保障企业投资项目按计划推进.具体的配建比例，地方政府要在调研和分析的前提下，结合当地具体情况制定.同时，政府要进一步规范市场建设要求，将社会监督和公示工作做到位，以保障土地市场平稳健康发展.

5.4 允许保障性住房二次流通

目前，我国保障房市场禁止保障房的二次销售，且存在着“重售轻租”的现象.为了节约资金，减少资源浪费，提高入住率，可以借鉴新加坡的二手组屋市场[29]，允许保障房二次销售转租给符合条件的住房困难家庭，而不是完全禁止保障房的二次流通.具体来讲，首先，国家和地方政府要出台保障房二次流通的法律法规和具体实施方案；其次，制定完备的审核流程，建立买卖双方的信用考核制度，设立信用名单；要做好买卖合同相关内容的规定以及对保障房的估价工作，保障买卖双方的利益；再次，要规定最短入住时长，设立保障房进入二次流通市场的期限；最后，采取法律手段取缔非正规、地下中介机构，对借保障房盈利套利的人员进行严惩.

6 结语

我国的保障性住房制度为解决城镇中低收入群体的住房问题发挥了重要作用，但是，在经济飞速发展和城镇化进程加快的过程中，仍然有一部分家庭不能通过购买商品房或者市场租赁的方式获得住房.因此，保障性住房建设仍然任重而道远.文章针对目前我国保障性住房体系中存在的问题，从研究美国的可支付住房制度、德国的社会公共福利住房制度、荷兰的社会住房政策以及新加坡组屋制度的成功经验入手，通过对比借鉴，对我国保障性住房制度提出具体的建议和意见.在今后的建设发展中，政府要补好位，覆盖更多有住房需求的家庭，从而维护社会公平公正、保证社会和谐稳定发展.