我国标准化法制的现代转型——以《标准化法》的修订为对象

柳经纬 聂爱轩

(中国政法大学 比较法学研究院， 北京 102249)

我国标准化体制形成于计划经济时代，带有较为浓厚的计划经济色彩。这种标准化体制的基本特点是政府主导标准化资源的配置，政府不仅是标准化工作的管理者，也是标准的主要制定者。改革开放以来，随着市场化改革的不断深入和市场经济体制的确立，标准化体制也在逐渐发生变化，市场主体作为标准供应者的地位逐渐得到确认并担负着越来越重要的角色，市场在标准资源配置方面发挥着越来越大的作用。与这一过程相适应，我国标准化法制也逐渐发生了历史性的变革。这一变革的标志是2017年《中华人民共和国标准化法》(以下简称《标准化法》)的修订。

一、 标准的属性： 从技术法规向技术规范的回归

标准是标准化的产物，而不是立法的产物。标准是以科学技术和经验为基础制定的供有关各方共同采用的技术规范文件，而不是法律文件。因此，标准就其本身而言，并不具有法的强制性。标准的非强制性是国际标准化界的固有认知，世界贸易组织《技术性贸易壁垒协定》(WTO/TBT)规定：“标准是被公认机构批准的、非强制性的、为了通用或反复使用的目的，为产品或其加工或生产方法提供规则、指南或特性的文件。”《中华人民共和国国家标准标准化工作指南 第1部分：标准化和相关活动的通用词汇》(GB/T20000.1—2014)中，关于标准的定义等同转化自国际标准化组织ISO/IEC第2号指南的定义，将标准定义为“通过标准化活动，按照规定的程序经协商一致制定，为各种活动或其结果提供准则、指南或特性，供共同使用和重复使用的文件”，非强制性是标准不同于法律的基本特征。

但是，在计划经济体制下，计划(指令性计划)具有强制性(1)计划的强制性表现为计划对企业经营活动的刚性约束。1961年《国营工业企业工作条例(草案)》(即“工业七十条”)规定，国营工业企业的生产活动应“服从国家的统一计划”。1983年《国营工业企业工作条例》第二条规定企业的根本任务是“全面完成国家计划”。直至1988年，《全民所有制工业企业法》第三条仍规定：“企业的根本任务是：根据国家计划和市场需求，发展商品生产……”第三十五条进而规定：“企业必须完成指令性计划。”。标准化作为一种科学管理的手段，被赋予了实现国民经济计划的重要工具的意义，从而使得标准与国民经济计划一样具有法的强制性。在苏联标准化理论界，人们认为，标准“在其有效范围内具有国家法制基础(强制性)”，“对制品质量所规定的要求，对于该制品的制造部门和用户部门来说是强制性的”，甚至认为标准化活动“不仅是技术经济活动，也是一种法律活动”，标准化法制体系是“各种法律和标准法令的有机统一体”[1]15,35,37-38。

我国的标准化事业是在学习和借鉴苏联标准化模式的基础上发展起来的。1954年，中苏两国签订的《科学技术合作协定》包含着标准化工作的合作内容[2]59-60。在标准化工作之初，我国不仅在标准化体制方面承袭苏联由政府主导的标准化工作模式，而且许多标准直接译自苏联标准，标准化工作带有浓厚的苏联色彩[3]4-5。虽然后来我国标准化事业发展磕磕碰碰，并不顺畅，但源自苏联的服务于计划经济的标准化工作模式，因与我国经济体制相契合，一直是我国标准化工作的基本形式。在这种标准化体制下，强调标准的强制性一直是我国标准化立法的基本特点。1962年，国务院颁发的《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》(以下简称《办法》)是我国制定的第一部标准化法规，《办法》第二条规定：“一切正式生产的工业产品，各类工程建设的设计，施工，由国家收购作为工业原料的、出口的以及对人民生活有重大关系的重要农产品，都必须制订或者修订技术标准，并且按照本办法的规定进行管理。”第十九条规定：“一切生产企业，对于原料、材料和协作件的验收，半成品的检查，以及成品的检验，都必须按照技术标准进行。一切工程建设的设计、施工和验收，都必须按照技术标准进行。”《办法》强调了企业生产必须制定标准，标准必须执行。虽然未明确标准具有法律属性，但却凸显了标准的强制性。改革开放初期，随着国家工作重点转移到经济建设上来，标准化工作开始步入正轨。此时的标准化体制还谈不上改革，标准化工作仍然沿着计划经济的思路，政府主导标准化工作，强调标准的强制性仍然是标准化法制的基调。1979年，国务院颁发的《中华人民共和国标准化管理条例》(以下简称《标准化管理条例》)取代了1962年的《办法》，除了重申《办法》第二条、第十九条规定(2)《标准化管理条例》第二条：“技术标准(简称标准，下同)是从事生产、建设工作以及商品流通的一种共同技术依据。凡正式生产的工业产品、重要的农产品、各类工程建设、环境保护、安全和卫生条件，以及其他应当统一的技术要求，都必须制订标准，并贯彻执行。”第二十条：“一切生产企业对于原料、材料和协作件的验收，半成品的检查，以及成品的检验，都必须按照标准进行。符合标准的产品由检验部门填发合格证；不符合标准的产品，一律不列入计划完成数，不计产值，不准出厂。”第二十一条：“一切工程建设的设计和施工，都必须按照标准进行，不符合标准的工程设计不得施工，不符合标准的工程不得验收。”外，第十八条明确规定：“标准一经批准发布，就是技术法规，各级生产、建设、科研、设计管理部门和企业、事业单位，都必须严格贯彻执行，任何单位不得擅自更改或降低标准。对因违反标准造成不良后果以至重大事故者，要根据情节轻重，分别予以批评、处分、经济制裁，直至追究法律责任。”这一规定，不仅将标准定性为“技术法规”，而且还确立了“违反标准即违法”的标准违法行为判定规则。

1988年，第七届全国人大常委会审议通过了《标准化法》。该法的颁行不仅意味着我国标准化法制从“法规”到“法律”迈上了一个新的台阶，而且这部法律是在1984年中共十二届三中全会承认商品经济的地位之后制定的，在一定程度上反映了市场化改革的需求(3)1982年9月，中共十二大提出了“计划经济为主、市场调节为辅”的原则；1984年10月，中共十二届三中全会提出实行“有计划的商品经济”；1987年10月，中共十三大提出“社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划与市场内在统一的体制”。《标准化法》第一条将“发展社会主义商品经济”写进了标准化立法的宗旨。。在标准的属性问题上，该法不再将标准定性为“技术法规”，依据第二条、第六条等规定，制定标准的目的在于统一一定范围内的“技术要求”(4)《标准化法》第二条规定，“对下列需要统一的技术要求，应当制定标准……”第六条规定：“对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准。国家标准由国务院标准化行政主管部门制定。对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准……对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品的安全、卫生要求，可以制定地方标准……”。同时，《标准化法》第七条规定：“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。”“省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定的工业产品的安全、卫生要求的地方标准，在本行政区域内是强制性标准。”第十四条规定：“强制性标准，必须执行……推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用。”上述规定将政府主导制定的标准划分为强制性标准和推荐性标准，从而改变了之前的法律关于标准尤其是政府主导制定的标准均具有强制性的规定，并且将强制性标准限定在“保障人体健康、人身、财产安全”等特定领域(之后国务院颁发的《标准化法实施条例》对强制性标准的范围做了具体的规定(5)《标准化法实施条例》第十八条第二款规定：“下列标准属于强制性标准：(一)药品标准，食品卫生标准，兽药标准；(二)产品及产品生产、储运和使用中的安全、卫生标准，劳动安全、卫生标准，运输安全标准；(三)工程建设的质量、安全、卫生标准及国家需要控制的其他工程建设标准；(四)环境保护的污染物排放标准和环境质量标准；(五)重要的通用技术术语、符号、代号和制图方法；(六)通用的试验、检验方法标准；(七)互换配合标准；(八)国家需要控制的重要产品质量标准。”)。这是我国标准化体制和标准体系的一次重大变革，推荐性标准作为我国标准体系的一个重要类型，企业可以自愿采用，不仅充分尊重了企业的自主权，而且使得我国标准化体制改革迈出了与国际接轨的重要的一步。

《标准化法》颁行之后，随着改革开放的不断深入、市场经济体制改革目标的确立以及社会经济的快速发展，我国的标准化事业也取得了巨大的成就(6)截至2016年底，我国共制定国家标准32 842项、备案的行业标准54 148项、地方标准29 916项、企业标准超过100万项，覆盖一二三产业和社会事业各领域的标准体系基本形成，标准总体水平持续提高。参见马建堂、田世宏主编《国家标准化政策读本》，(北京)国家行政学院出版社2017年版，第3页。。但是，标准化体制也存在一些问题，如标准的范围过窄、强制性标准范围过宽、政府主导制定标准过多、市场主体制定标准限制过严、标准有效供应不足等，使标准化体制难以适应社会经济发展的需要[4]。为此，2015年国务院印发了《深化标准化工作改革方案》(国发〔2015〕13号)，在标准体系问题上，提出“整合精简强制性标准”“优化完善推荐性标准”“培育发展团体标准”“放开搞活企业标准”等改革措施，将政府主导制定的标准由6类整合精简为4类，分别是强制性国家标准、推荐性国家标准、推荐性行业标准、推荐性地方标准；市场自主制定的标准分为团体标准和企业标准。2017年，十二届全国人大常委会审议通过了《标准化法》的修订，修订后的《标准化法》所构建的标准体系反映了《深化标准化工作改革方案》的上述要求。《标准化法》第二条第二款规定：“国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。”第十条第一款规定：“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性标准。”这就意味着，强制性标准只限于国家标准，且限于人身健康和人身财产安全、国家安全、生态环境安全等领域，行业标准和地方标准不再有强制性和推荐性之分，一律为推荐性标准，标准进一步回归其技术要求的本色。不仅如此，《标准化法》第二条第一款首次从法律上对标准进行了定义，明确规定“本法所称标准(含标准样品)，是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求”。

从1962年《办法》规定标准均具有强制性和1979年《标准化管理条例》规定标准是“技术法规”，到1988年《标准化法》区分强制性标准和推荐性标准，再到2017年《标准化法》的修订，强制性标准退出了行业标准和地方标准，淡化了标准的强制性，实现了对技术要求的本质回归。这是我国标准化法制现代转型的重要标志之一。

二、 标准体系： 从层级关系到地位平等

对标准进行分级是国际标准化的做法。国际知名标准化专家桑德斯在其主编的《标准化的目的与原理》一书中，将标准分为国际标准、地区标准、国家标准、公司标准四个级别[5]10。然而，这种标准分级只在说明“人们使用标准的范围大小”[6]25，而不表明不同级别的标准之间存在效力强弱的层级关系。我国的标准体系也有层级划分。在2017年《标准化法》修订之前，我国标准的层级划分不仅表明其使用的范围不同，而且不同层级的标准之间还存在效力强弱的关系。

1962年的《办法》第十四条规定：“技术标准分为国家标准、部标准和企业标准三级，技术标准的审批，采取分级负责的办法。”国家标准由主管部门提出草案，视其性质和涉及范围报请国务院或者科学技术委员会(主管工农业产品技术标准)和国家计划委员会(主管工程建设技术标准)会同国家经济委员会、国务院财贸办公室、国务院农林办审批；部标准由主管部门制订发布或者由有关部门联合发布，并报科学技术委员会或国家计划委员会备案；未发布国家标准和部标准的产品和工程，制订企业标准，并报科学技术委员会或国家计划委员会备案。《办法》未明确规定三级标准的效力，但依据该《办法》制定的《航空工业产品技术标准管理办法》第三条明确规定，“部标准与国家标准有抵触时，应服从国家标准”；“企业标准与国家标准或部标准有抵触时，应服从国家标准和部标准”。

1979年的《标准化管理条例》基本延续了上述标准分级的规定，第十一条规定：“标准分为国家标准、部标准(专业标准)、企业标准三级。部标准应当逐步向专业标准过渡。部标准(专业标准)和企业标准，不得与国家标准相抵触；企业标准不得与部标准(专业标准)相抵触。”与1962年《办法》不同的是，《标准化管理条例》增加了企业标准的特别规定，明确“企业可以制订比国家标准、部标准(专业标准)更先进的产品质量标准”(第十五条)。

1988年的《标准化法》在上述三级标准的基础上增加了地方标准，将“部标准(专业标准)”修改为“行业标准”，形成了国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级标准体系。《标准化法》第六条规定，对需要在全国范围内统一的技术要求，制定国家标准，国家标准由国务院标准化行政主管部门制定；对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准，行业标准由国务院有关行政主管部门制定，并报国务院标准化行政主管部门备案；对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品的安全、卫生要求，可以制定地方标准，地方标准由省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定，并报国务院标准化行政主管部门和国务院有关行政主管部门备案；企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，制定企业标准，企业的产品标准须报当地政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案。依据该条规定，在同一标准化领域，存在行业标准的，如果后来制定了国家标准，行业标准即行废止；存在地方标准的，如果后来制定了国家标准或者行业标准，地方标准即行废止。国家标准、行业标准、地方标准之间的等级关系“森严”。至于企业标准，依据《标准化法》第六条以及《标准化法实施条例》第十七条的规定，处于补充的地位，只在产品没有国家标准、行业标准和地方标准时，才要求制定企业标准，作为组织生产的依据，并要求企业标准须报当地政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案。与1979年《标准化管理条例》第十五条规定“企业可制订比国家标准、部标准(专业标准)更先进的产品质量标准”比较，《标准化法》和《标准化法实施条例》采取了更为积极的态度，即“鼓励企业制定严于国家标准、行业标准或者地方标准要求的企业标准”(《标准化法实施条例》第十七条)。

上述标准层级划分及其效力的规定与我国原有的标准化体制有关，与标准的制定主体有关。政府制定的标准效力之所以高于企业制定的标准，是因为政府与企业的关系是管理者与被管理者的关系。国家标准、行业标准和地方标准的效力之不同，则是因为它们的制定主体在社会经济事务管理上存在着行政上的层级关系。国务院标准化行政主管部门作为国家主管标准化工作的专职部门，制定和实施国家标准是其职责所在，赋予国家标准的效力高于行业标准和地方标准，当属自然；省、自治区、直辖市标准化行政主管部门虽然隶属于地方政府，但在业务上需接受国家标准化行政主管部门的指导，其制定的地方标准效力低于国家标准和行业标准，也属正常。在计划经济体制或者计划经济占主导的体制下，标准作为政府管理社会经济事务活动的手段，依据其制定主体的不同而赋予其不同的效力，具有合理性。

但是，这种标准分级以及赋予不同层级标准以不同效力的规定，背离了标准的本质属性。标准以科学技术和经验的综合成果为基础而制定，本质上属于技术规范，而不属于政府基于其行政权力而制定的行政命令，标准的质量取决于其内容的科学性和技术的合理性，不取决于其制定主体是否是行政机关以及行政机关的行政级别。即便是强制性标准，法律赋予其强制性，并不是因为它的制定主体是国家机关，而是因为它的对象是人民的生命健康和财产安全，法律规定国家统一标准的制定，并赋予其强制性，旨在在这些安全领域构建起一道统一的“底线”(7)2015年，国务院办公厅印发的《国家标准化体系建设发展规划(2016—2020年)》(国办发〔2015〕89号)提出了“强制性标准守底线”的定位。，使得人民的生命健康和财产安全有基本的保障。

从1979年《标准化管理条例》规定企业“可以”制定比国家标准、部标准(专业标准)更先进的产品质量标准，到1988年的《标准化法》规定“鼓励”企业制定严于国家标准、行业标准或者地方标准的企业标准，虽然对突破以制定主体划分标准层级并赋予其不同效力的体制有一定的意义，但在《标准化法》修订之前，这种层级关系的标准体系总体上并无变化。

2017年《标准化法》的修订虽然延续了四级标准划分的做法，但没有延续不同层级标准效力的规定，在标准体系的构建上实现了重大的突破。修订后的《标准化法》第二条第二款规定：“标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。”其中，团体标准和企业标准应属于同一层级的标准，不构成不同层级的标准。因此，标准体系仍由四个层级构成，即国家标准、行业标准、地方标准和企业标准、团体标准。与修订前不同的是，在第四个层级上增加了团体标准。《标准化法》对国家标准、行业标准和地方标准的领域做了适当的划分，规定“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准”(第十条第一款)；“对满足基础通用、与强制性国家标准配套、对各有关行业起引领作用等需要的技术要求，可以制定推荐性国家标准”(第十一条第一款)；“对没有推荐性国家标准、需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准”(第十二条第一款)；“为满足地方自然条件、风俗习惯等特殊技术要求，可以制定地方标准”(第十三条第一款)；对团体标准和企业标准则不限定领域(8)《标准化法》第十八条第一款：“国家鼓励学会、协会、商会、联合会、产业技术联盟等社会团体协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的团体标准，由本团体成员约定采用或者按照本团体的规定供社会自愿采用。”第十九条：“企业可以根据需要自行制定企业标准，或者与其他企业联合制定企业标准。”第二十条：“国家支持在重要行业、战略性新兴产业、关键共性技术等领域利用自主创新技术制定团体标准、企业标准。”。关于标准的效力，《标准化法》除第二十一条第一款规定“推荐性国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求”外，并无不同级别标准效力的特别规定。虽然第二十一条第二款只是规定“国家鼓励社会团体、企业制定高于推荐性标准相关技术要求的团体标准、企业标准”，但从第二十一条第一款的规定来看，团体标准、企业标准的技术要求高于强制性国家标准，也应属鼓励范围，至少不为法律所禁止。因此，根据修订后的《标准化法》的规定，除了强制性国家标准的“底线”不可突破外，各类标准在法律上的地位是平等的，并不存在效力强弱之分。

从《标准化法》修订前不同主体制定的标准具有不同的效力，到修订后不同主体制定的标准地位平等，无效力强弱之分，这是我国标准体系的重大变化。

三、 标准化资源配置： 从政府主导到市场与政府并重

标准是标准化活动的产物，标准化活动是制定标准和实施标准的活动(9)参见国家标准《标准化工作指南 第1部分：标准化和相关活动的通用术语》(GB/T 20000.1—2014)“标准化”“标准”条。。从世界各国标准化体制来看，主要有两种方式：一是政府直接管理模式，即政府直接制定发布标准；二是政府或法律授权标准化组织模式，政府不制定发布标准，由被授权的民间组织制定发布标准。市场经济发达国家主要采取第二种模式，发展中国家大多采取第一种模式。作为后起的经济发达国家，日本和韩国也采取第一种模式[7]2。

我国在计划经济体制下形成的标准化管理体制是第一种模式的典型代表，这一模式的基本特征是政府主导标准化资源的配置，政府既是标准化工作的组织者和管理者，又是标准的主要制定者和供应者，作为生产单位的企业，其制定标准受到严格限制，市场在标准化资源的配置上作用极为有限。

1962年的《办法》将标准分为国家标准、部标准和企业标准，国家标准和部标准由政府制定发布，企业标准被限制在弥补国家标准、部标准缺失的范围内。1979年国务院颁发的《标准化管理条例》基本上承旧例，国家标准和部标准(专业标准)由政府制定，在企业标准问题上，虽然规定企业“可制订”比国家标准、部标准(专业标准)更先进的产品质量标准(第十五条)，但企业标准的制定应“由企业上级主管部门审理”(第十六条)，企业标准的制定被纳入政府管理范围。原国家标准总局1981年发布的《工业企业标准化工作管理办法(试行)》第五条进而规定：“企业标准，原则上由企业自行组织制订、修订，企业负责人批准、发布。但作为商品交货条件的产品标准或超出一个企业范围使用的标准，地方企业，按省、市、自治区政府规定，由企业的上级主管部门或标准局审批、发布；中央直属企业(包括双重领导的企业)，由国务院主管部门的专业局、公司或委托的单位审批、发布，抄送所在省、市、自治区标准局备案。”由于当时经济体制改革刚刚开始，企业自主权还很小，企业的标准化力量也不强，企业标准实际上“由地方标准化行政主管部门包办”，所谓企业标准，实际上是地方标准(10)参见中国标准化协会《中华人民共和国标准化法宣贯讲义》，1989年4月刊印，第103页。，真正的企业标准并不存在。

1988年颁布的《标准化法》在政府标准问题上增加了地方标准，扩大了政府标准的制定主体(第六条第一款)；在企业标准的问题上，也将企业标准限制在无政府标准的范围内，虽然规定“鼓励企业制定严于”政府标准的企业标准，但企业标准限于“企业内部使用”(第六条第二款)。随着经济体制改革的深入，企业自主权的落实，企业标准化有了内在的动力。1990年原国家技术监督局发布的《企业标准化管理办法》第五条规定：“企业标准由企业制定，由企业法人代表或法人代表授权的主管领导批准、发布，由企业法人代表授权的部门统一管理。”依此规定，企业标准的制定不再需要报有关部门审批，从而确立了企业自主制定标准的权利。同时，第六条明确了企业标准的范围，企业标准的领域得到一定程度的扩大(11)《企业标准化管理办法》第六条：“企业标准有以下几种：(一)企业生产的产品，没有国家标准、行业标准和地方标准的，制定的企业产品标准；(二)为提高产品质量和技术进步，制定的严于国家标准、行业标准或地方标准的企业产品标准；(三)对国家标准、行业标准的选择或补充的标准；(四)工艺、工装、半成品和方法标准；(五)生产、经营活动中的管理标准和工作标准。”。在此情况下，随着我国市场化改革的深入，尤其是市场经济体制的改革目标确立后，企业标准化日趋活跃，企业标准呈现出快速增长的态势，备案的企业标准多达百万项[8]3。然而，就标准化体制和标准化法制来看，在《标准化法》修订之前，政府主导标准化资源配置的基本格局没有变，市场配置标准化资源的作用仍然有限。

市场经济体制与计划经济体制在资源配置上的不同在于前者是市场起主要作用，后者是政府起主要作用。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出，全面深化改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。《决定》还指出，“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律”。我国计划经济体制下形成的政府主导标准化资源配置的体制，显然不能适应市场在资源配置中起决定性作用的要求，亟须改变。

2015年，国务院印发的《深化标准化工作改革方案》(国发〔2015〕13号)(以下简称《方案》)指出，我国标准化发展中存在的诸多问题，“根本原因是现行标准体系和标准化管理体制是20世纪80年代确立的，政府与市场的角色错位，市场主体活力未能充分发挥……”标准化体制改革，就是要使市场在资源配置中起决定性作用、更好地发挥政府作用，“着力解决标准体系不完善、管理体制不顺畅、与社会主义市场经济发展不适应问题”。《方案》提出要“建立政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协同发展、协调配套的新型标准体系”，“把政府单一供给的现行标准体系，转变为由政府主导制定的标准和市场自主制定的标准共同构成的新型标准体系”，其要点是发挥市场在标准化资源配置中的作用。同年，国务院办公厅印发的《国家标准化体系建设发展规划(2016—2020年)》进一步提出了“协同推进，共同治理”的标准体系建设原则，更为明确地提出要“发挥市场对标准化资源配置的决定性作用，激发市场主体活力”。

作为改革的具体措施，《方案》提出要“培育发展团体标准”和“放开搞活企业标准”。关于团体标准，《方案》进一步提出：“在标准制定主体上，鼓励具备相应能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的标准，供市场自愿选用，增加标准的有效供给。在标准管理上，对团体标准不设行政许可，由社会组织和产业技术联盟自主制定发布，通过市场竞争优胜劣汰。”(12)2016年2月，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合印发了《关于培育和发展团体标准的指导意见》(国质检标联〔2016〕109号)，从“释放市场活力”“创新管理方式”“优化标准服务”等方面，提出了培育和发展团体标准工作的主要措施。关于企业标准，《方案》提出：“企业根据需要自主制定、实施企业标准。鼓励企业制定高于国家标准、行业标准、地方标准，具有竞争力的企业标准。”

修订后的《标准化法》反映了标准化资源配置的上述改革要求，形成了市场与政府并重的标准化资源配置的法律制度。首先，修订后的《标准化法》在规定政府的标准化主体地位的同时，对企业、社会团体等社会组织的标准化主体地位也做了明确的规定，其第七条规定：“国家鼓励企业、社会团体和教育、科研机构等开展或者参与标准化工作。”第八条第二款规定：“国家鼓励企业、社会团体和教育、科研机构等参与国际标准化活动。”从而形成了社会与政府并重的标准化机制。这对于发挥市场在标准化资源配置方面的作用具有重要的意义。其次，修订后的《标准化法》第二条第二款将团体标准列入我国标准体系，第十八条进而规定：“国家鼓励学会、协会、商会、联合会、产业技术联盟等社会团体协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的团体标准，由本团体成员约定采用或者按照本团体的规定供社会自愿采用。”团体标准因此成为我国标准体系的法定成员。再次，在企业标准问题上，修订后的《标准化法》一改以往法律将企业标准作为政府标准缺失的替补等限制性规定，于第十九条规定“企业可以根据需要自行制定企业标准，或者与其他企业联合制定企业标准”，企业制定标准的自主权得到确认。同时，《标准化法》不再对企业标准加以“在企业内部使用”的限制。最后，修订后的《标准化法》规定：“国家支持在重要行业、战略性新兴产业、关键共性技术等领域利用自主创新技术制定团体标准、企业标准”(第二十条)，“国家鼓励社会团体、企业制定高于推荐性标准相关技术要求的团体标准、企业标准”(第二十一条第二款)。上述这些规定有利于发挥市场主体参与标准化活动的积极性，为发挥市场在标准化资源配置中的作用提供了法制保障。

四、 标准化领域： 从一二三产业到社会事业

从世界标准化的发展史来看，标准化最初出现在工业生产领域，标准主要是工业品标准，随着社会经济的发展，标准化的领域不断扩大，农业、管理、服务等也逐渐被纳入标准化领域。我国标准化事业始于20世纪50年代，到改革开放前，标准化事业的发展磕磕碰碰，并不顺畅。改革开放以后，随着国家工作重心的转移，标准化事业发展迅速，标准化领域不断扩大，同样呈现出从最初的工业领域到农业、服务业再向公共服务等领域扩张的发展趋势，形成了“覆盖一二三产业和社会事业各领域的标准体系”[8]3。

标准化领域不断扩大的发展趋势也体现在标准化立法上。1962年国务院颁布的《办法》所确定的标准化领域主要是工业产品、工程建设和由国家收购作为工业原料的、出口的以及对人民生活有重大关系的重要农产品(第二条)。1979年国务院颁发的《标准化管理条例》将标准化领域扩大到环境保护、安全、卫生等，其第二条规定：“凡正式生产的工业产品、重要的农产品、各类工程建设、环境保护、安全和卫生条件，以及其他应当统一的技术要求，都必须制订标准，并贯彻执行。”1988年颁布的《标准化法》确定的标准化领域范围与1979年《标准化管理条例》大体一致，但规定更为具体。依据该法第二条规定，标准化领域包括：(1)工业产品的品种、规格、质量、等级或者安全、卫生要求；(2)工业产品的设计、生产、检验、包装、储存、运输、使用的方法或者生产、储存、运输过程中的安全、卫生要求；(3)有关环境保护的各项技术要求和检验方法；(4)建设工程的设计、施工方法和安全要求；(5)有关工业生产、工程建设和环境保护的技术术语、符号、代号和制图方法；(6)重要农产品和其他需要制定标准的项目。1990年，国务院颁布的《标准化法实施条例》第二条的规定更加具体，包括了“农业(含林业、牧业、渔业)产品(含种子、种苗、种畜、种禽)的品种、规格、质量、等级、检验、包装、储存、运输以及生产技术、管理技术的要求”和“信息、能源、资源、交通运输的技术要求”。总体来看，《标准化法》修订之前，法律规定的标准化领域主要是工业、农业和服务业，即“一二三产业”。

标准是经济活动和社会发展的技术支撑，标准化的作用随着社会经济的发展而日益凸显，不仅工业、农业、服务业需要标准化，公共服务领域也需要标准化以提高公共服务水平。2015年国务院办公厅印发《国家标准化体系建设发展规划(2016—2020年)》，所列重点建设的标准化领域不仅包括“经济建设标准化”(农业、工业和服务业)，还包括“社会治理标准化”“生态文明标准化”“文化建设标准化”和“政府管理标准化”；将“基本公共服务标准化”列入标准化建设10项重大工程(13)10项标准化建设重大工程分别为：1.农产品安全标准化工程；2.消费品安全标准化工程；3.节能减排标准化工程；4.基本公共服务标准化工程；5.新一代信息技术标准化工程；6.智能制造和装备升级标准化工程；7.新型城镇化标准化工程；8.现代物流标准化工程；9.中国标准走出去工程；10.标准化基础能力提升工程。。这不仅是我国标准化事业发展所需，也是国家经济社会发展所需。

基本公共服务包括国家为了社会公益目的所提供的公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等基本公共服务，以及政务服务、社会治理、公共安全等。在公共服务标准化方面，我国已经取得了一定成果。例如，国家标准《社会治安综合治理基础数据规范》(GB/T 31000—2015)对社会治安综合治理的基础性数据进行了统一和规范；国家标准《社会治安综合治理综治中心建设与管理规范》(GB/T 33200—2016)对综治中心的建设与管理进行了统一规范；国家标准《职工基本养老保险个人账户管理规范》(GB/T 34278—2017)对职工基本养老保险个人账户的标识、性质、用途、管理主体、权益维护等提出了要求；国家标准《美丽乡村建设指南》(GB/T 32000—2015)规定了美丽乡村的村庄规划和建设、生态环境、经济发展、公共服务、乡风文明、基层组织、长效管理等的具体要求。

《标准化法》的修订反映了标准化事业发展的客观要求。修订后的《标准化法》第二条规定：“本法所称标准(含标准样品)，是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。”该条不仅是对标准概念的定义，也是对标准化领域的界定，为我国标准化活动尤其是社会事业等领域的标准化活动提供了法律依据。标准化作为科学的管理手段，将对经济社会建设发挥全局性的作用。

五、 结 语

中共十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标。标准化作为国家治理体系的重要基础，对实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要的意义(14)俞可平将标准化对国家治理现代化的意义归纳为五个方面：第一，标准化为现代国家治理确立规范，从而关系到国家治理的制度化；第二，标准化为现代国家治理确立标的，从而关系到国家治理现代化的目标；第三，标准化为国家治理的合理化提供依据，从而关系到国家治理的效益；第四，标准化为评估国家治理现代化提供量化指标，从而关系到国家治理的改善；第五，标准化为国家治理提供统一的评估基准，从而使得不同国家和不同地区之间可以就治理状况和治理水平进行相互比较和学习借鉴。参见俞可平《标准化是治理现代化的基石》，载《人民政坛》2015年第31期，第44页。。在这个意义上，我国标准化法制的现代转型应服从国家治理体系和治理能力现代化这一总目标，为发挥标准化对实现国家治理现代化的作用提供法律保障。《标准化法》的修订标志着我国标准化法制的重大变革。这一变革顺应了我国经济社会发展的要求，必将为国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实的基础。所谓我国标准化法制的现代转型，其主要意义就在于此。

需要进一步指出的是，《标准化法》的修订不只是推动了标准化法制的转型，而且对其他法律制度的完善也具有重要意义。在我国法律体系中，众多的法律规定(援引)了标准，标准构成了法律的重要支撑，法律对标准也形成了很强的依赖[9]194。《标准化法》的修订必将推动其他法律的同步修改，为其他法律正确表述标准、正确援引标准提供依据，促进其他法律制度的进一步完善。例如，在合同法领域，标准已经成为合同法上评判标的质量的主要依据，不仅当事人订立合同可以援引标准作为合同标的质量的依据，当事人订立合同未约定标准时，法官也可以依据法律的规定援引标准作为判定合同标的质量的依据[10]135。我国现行法中的相关规定就是《合同法》第六十二条第一款。该款规定：“质量要求不明确的，按照国家标准、行业标准履行；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。”修订后的《标准化法》重新划分了标准的类型，将强制性标准限定在国家标准，行业标准和地方标准不再有强制性和推荐性之分，均为推荐性标准。这一新标准类型的划分，必将推动《合同法》第六十二条第一款所确立的标准援引规则的修订。当前《民法典(草案)》尚待十三届全国人大三次会议审议，《民法典(草案)》合同编对此已经做出回应。草案第五百一十一条第一款：“质量要求不明确的，按照强制性国家标准履行；没有强制性国家标准的，按照推荐性国家标准履行；没有推荐性国家标准的，按照行业标准履行；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。”这一规定仍有可进一步完善之处(15)柳经纬在《合同中的标准问题》(载《法商研究》2018年第1期，第127-136页)一文中提出的立法建议是：“合同对质量要求不明确时，有强制性国家标准的，应按照强制性国家标准履行；没有强制性标准而有推荐性国家标准、行业标准，依次按照推荐性国家标准、行业标准履行；地方性产品有地方标准的，按照地方标准履行；没有国家标准、行业标准、地方标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。”。目前，其他法律有关标准的内容的同步修订工作尚未开始。笔者认为，其他法律的同步修订工作应当尽快列入立法计划。

最后，必须指出的是，标准化法制的现代转型并不以《标准化法》的修订为终点，《标准化法》的修订只是标准化法制现代转型过程中的一个阶段。事实上，我国当前的标准化法制也并非尽善尽美，存在的问题有些还比较突出。例如，行业标准与国家标准并存，是计划经济体制下标准化工作“条”与“块”管理体制的反映，无论是国家标准还是行业标准，都属于“全国范围内需要统一的技术要求”，尽管法律可以对其领域做出规定，但是二者的界限并不十分清晰，容易造成标准之间的交叉与重复[11]67，从而影响标准体系的科学性，弱化标准适用的效果。又如，在标准体系问题上，《标准化法》虽然规定强制性标准只存在于国家标准，行业标准和地方标准均为推荐性标准，并将强制性标准限制在人身财产安全等特定领域，但第十条第五款规定：“法律、行政法规和国务院决定对强制性标准的制定另有规定的，从其规定。”这可能为突破强制性标准的领域提供了法律依据。更为突出的是，修订前的《标准化法》第十五条规定了产品认证制度(16)《标准化法》第十五条：“企业对有国家标准或者行业标准的产品，可以向国务院标准化行政主管部门或者国务院标准化行政主管部门授权的部门申请产品质量认证。认证合格的，由认证部门授予认证证书，准许在产品或者其包装上使用规定的认证标志。”“已经取得认证证书的产品不符合国家标准或者行业标准的，以及产品未经认证或者认证不合格的，不得使用认证标志出厂销售。”。认证制度是标准实施最为有效的抓手，认证工作是标准化工作的重要组成部分，修订后的《标准化法》并无关于认证的规定，这不能不说是标准化法律制度的一项重要缺失，这在一定程度上影响到《标准化法》作为标准化基本法的地位。但随着改革的不断深化，标准化法存在的问题将得到改善，标准化法制也将在现代转型的道路上不断前进。