制止耕地“非农化”须提升协同治理能力

提高耕地保护协同治理能力，亟须从国家职能部门、地方政府、基层自然资源管理部门、耕地所有者和使用者多方发力，完善法律制度，加强横纵协同，激发农民微观保护动力，落实好国家最严格的耕地保护制度

近日，国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，要求采取有力措施，强化监督管理，落实好最严格的耕地保护制度，坚决制止各类耕地“非农化”行为，坚决守住耕地红线。耕地保护是我国基本国策之一，耕地资源安全是14亿人生存的基础，是粮食安全的前提，是国家稳定的基石。但是，近年来耕地“非农化”行为愈演愈烈，导致耕地空间被逼近红线临界，严重威胁国家耕地资源安全和粮食安全。

追根溯源，耕地“非农化”与各级政府和部门的认识水平和管理能力紧密联系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。加强耕地保护治理能力，提高治理效能，是国家治理的题中应有之义。因此，必须分析“非农化”产生和发展的动力机制，剖析“非农化”的实质和根源，探索提升耕地保护协同治理能力现代化水平的路径，从而筑牢我国耕地资源安全防线。

深刻剖析耕地“非农化”的根源

地方政府对生态文明的片面理解是耕地“非农化”的根本原因。党的十八大以来，国家高度重视生态文明建设，将生态治理上升到生态文明的高度。但一些地方政府对生态文明的科学内涵存在片面理解，认为增加城市绿地，提高森林覆盖率，搞城市景观建设，就是生态文明。为此，大搞形象工程和面子工程，在永久基本农田上大兴土木，建造各种生态景观工程。在一些地方政府的误导下，企业侵占永久基本农田，从事草坪、林木生产，进一步加重了耕地“非农化”趋势。

相关管理部门制定政策缺乏协调是耕地“非农化”的主要原因。国家职能部门在出台耕地相关政策时缺乏有效协同，是导致耕地“非农化”主要原因。有关部门对生态文明建设与治理缺乏深刻理解，简单将提高林木覆盖率作为实现生态文明的政策抓手，因此对地方政府下达了提高区域森林覆盖率的指标要求。在一些地区特别是平原区，土地利用高度集约，缺少增加林木的空间，一些地方政府部门为了完成上级下达任务指标要求，通过指标层层分解的方法，在国道、省道乃至县级公路两侧，擅自拓宽林木宽度，侵占永久基本农田。

“非农化”处罚主体不明确，致使相关法律和政策流于形式。地方各级自然资源管理部门是耕地和永久基本农田的保护者、管理者和监督者。在《土地管理法》《基本农田管理条例》中，对“占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的”有明确的经济处罚和刑事处罚规定，但处罚主体为“县级以上地方人民政府土地行政主管部门或者农业行政主管部门”，范围模糊，具体实践难以落实。在地方政府追求政绩、形象工程和部门政策不协调面前，执法检查苍白无力，导致最严格的耕地保护制度流于形式。

耕地所有者和使用者在耕地保护中处于责任缺失状态。按照我国《土地管理法》规定，“耕地属于农民集体所有”。农民集体本应是耕地保护的第一道防线，而承包到户的农民应是第二道防线。但在实践中，农民集体组织在永久基本农田保护中几乎没有实际作为；农民过度追求耕地上的经济效益，施用大量的化肥、农药等，甚至种植速生桉、速生杨等破坏耕作层的林木，造成耕地质量下降，严重威胁耕地生态，耕地保护的前端防线失守，直接导致耕地“非农化”。

因此，在国家治理现代化背景下，提高耕地保护协同治理能力，亟须从国家职能部门、地方政府、基层自然资源管理部门、耕地所有者和使用者多方发力，完善法律制度，加强横纵协同，激发农民微观保护动力，落实好国家最严格的耕地保护制度。

全面提升国家耕地保护治理能力

全面深刻认识习近平总书记关于生态文明的思想本质内涵。

生态文明是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的社会形态。生态文明是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程。因此，不能将生态文明建设理解片面化、表面化、教条化，更不能将生态文明简单理解为植树造林，兴建景观工程。

完善最严格耕地保护制度的法律建设。实施最严格的耕地保护制度，需要加强相关法制建设，需要进一步明确耕地“非农化”处罚主体。只有明确处罚主体，才能保障各级自然资源管理部门落实最严格耕地保护职能，才能将最严格的耕地保护制度落地生根，切实保护好耕地资源。

落实最严格的耕地保护制度需要部门之间做好政策协同。国家有关部门在对耕地资源功能认知方面要提高认识，目标一致。在制定相关政策过程中，要相互衔接，避免出现部门之间政策“打架”现象。2018年，国家为了切实实现生态文明战略的伟大部署，对国家相关部门职能关系进行了系统整合。自然资源部实施对耕地、草地、林地等自然资源的统一管理。因此，更需要实施“山水林田湖统一管理”，对有关政策进行有效衔接，保障地方能够依法依规落实上级相关政策。

提升土地拥有者和使用者的耕地保护动力。在城市化和工业化过程中，由于劳动力成本和农资价格不断上涨，而粮食价格基本稳定，直接导致农民种粮积极性严重受挫，从而出现了耕地利用上的“非粮化”和“边际化”问题，甚至导致在一些丘陵山区出现耕地撂荒的现象，农民耕地保护缺乏动力和激励机制。“产粮大县，财政小县”已经成为粮食主产区普遍的问题。就目前的耕地种粮效益来看，只有东北的土地生产率和劳动生产率协调度比较高，这也是东北黑土地成为耕地中“大熊猫”的主要原因。因此，在国家层面上，亟须建立纵横结合的耕地保护补偿机制，提高农民耕地保护动力，提升耕地保护的微观动力。

提升自然资源管理部门在耕地“非农化”监管与预警管理能力。耕地保护，不仅要应对长期以来的建设占用，落实占补平衡的挑战，还面临耕地“非农化”“非粮化”“边际化”以及“撂荒”等多种耕地结构性和功能性退化的挑战。为此，迫切需要提升自然资源管理部门监管与预警水平。自然资源管理不仅要实现“天、地、空”一体化的监测与预警技术现代化能力，还要提升耕地保护现代协同治理能力。