城市社区多元主体参与社区治理机制问题

姚凤珠　张兴年

[摘 要]随着社会治理重心的下移，创新社会治理模式，改变过去由政府单一主体所主导的基层社会治理模式向多元主体共同参与的新型治理模式的转变。在实践中发挥包括社区党组织、基层政府、居民自治组织、社会组织和居民等在内的多主体共同参与社区治理的重要性也日益突显。由于多元主体自身问题，诸如社区党组织自身发展不完善、基层政府的法律地位不明确、社区自治组织缺乏实际的自治权、社会组织发育不充分和居民权利意识与参与的积极性不足等。由此在参与社区治理机制过程中出现了横向上多主体之间的缺乏沟通与协调，在纵向上参与的渠道不顺畅等问题。如何使多元主体在横向参与机制上沟通更加紧密协商有效打通参与治理的横向阻碍，在参与的纵向机制上使多元主体之间参与治理的体系更加顺畅，将存在的各种问题合理解决同时打通参与社区治理的机制通道，对多元主体参与社区治理起到至关重要的影响。

[关键词]多元主体;社会治理;社区治理;参与机制

[中图分类号]D033.4;D034.5 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2020）04-0154-07

一、城市社区多元主体参与社区治理机制现状分析

（一）社区党委党支部。社区党支部是现代社区治理中不可或缺的重要主体之一，它是党的基层组织，同样也是社区治理的领导核心。当前社区治理中，形成了层级分明的党组织体系。社区党组织是在街道党工委的指导下开展工作同时接受其监督，街道党工委指导社区党组织建设，保证社区治理坚持和贯彻党的理论、路线、方针、政策和党员培养任务，其运行的机制明显体现出一种科层制的特点，“党工委-党支部”的监督与指导关系。而实践中上级街道党工委有权对社区党支部书记等相关人员的任免及考核和工作领导的关系，由上级直接以党务命令的形式进行。

（二）基层政府——街道办事处。在基层社区治理中，作为层级分明的政府组织来说，街道办事处处于行政管理体制末梢位置，在实践中形成了“市政府-区政府-街道办事处”模式的二级政府三级管理体制中最为基层的组织，其本身作为政府的派出机构在实践中实际承担了一级行政机构的职能，在社区管理中承担着领导社区治理的领导角色。具体工作开展通常是根据上级政府的要求进行，配合上级政府机关进行社会治理工作。工作人员的任免，工作绩效的考核，人员的培训、福利待遇等方面都是按行政管理体制进行配置与管理。从其工作运行的机制中不难看出通过对所辖区内的社区进行摊派任务，一方面完成工作任务，另一方面完成街道办事处把原有自己处理的事务通过转移的形式而转嫁给基层的社区，从而形成一种中间人的角色，形成了由“区政府-街道办事处-社区”这一行政运行机制。

（三）社区自治组织。社区的发展离不开社区自治组织的参与，随着经济快速发展城市化脚步也在不断地加速，社会结构的复杂性越发超出以往。由此所带来的变化使人们利益诉求不尽相同，这样造成了城市自治组织在集体行动中就某些共同事项难以达到共同目标。城市社区自治组织这里主要是以居民委员会和业主委员会为主的组织。在社区自治的实践中形成了以全体居民会议（居民代表大会）为核心权力机构，居民委员会为权力机构执行机构和以居民议事会为监督机构的相互制约的组织体系。居委会内部分设对接街道办事处工作所对应的内部委员会，这样就形成了一套社区内部运行的机制。就业主委员会来说，在现代社区治理中，以居民对房屋的所有权形成物权的管理方式是主流存在的一种自治方式，按相关法律规定业主委员会其职责只是在参与社区一般事务和监督物业服务企业的范围。而业主委员会的运行在很大程度是由一个松散的自治组织 ，由全体业主通过一定的方式宣告成立，同時报备民政部门登记。其自身的组织机构和规章制度都有很大随意性与非专业性的特点。

（四）社会组织。推进社会组织参与社会治理已经成为创新社会治理的重要内容。通常我们将社会组织分为营利与非营利性质，其中非营利在这里例如社区的文娱组织、协会团体、基金会。这里我们所提到的更多是与社区或多或少存在一定利益关系的组织也就是营利性质的经济组织，其中较为典型的代表是物业公司。物业公司作为参与社区治理一方主体是在现代房产商品化下通常在房产交付时就已进驻社区，其组织机构一般是按照公司制运行。但是作为一个经济组织是以利益的最大化为其追求目标，从而参与社区治理中不能全方位为居民的利益而付出。而对于其他社会组织如各种协会与群众娱乐性质的团体在参与社区治理中更多是起到了丰富社区文娱活动。对于参与社区治理更多的是根据政府的动员或要求有组织地参加。如各类的政府购买服务的社会组织，其组织机构与运行都是按公司制来运行，在人事与规章方面受政府影响。

（五）居民。作为社区治理的一方主体，居民是一切社区权力的来源。当前居民通过参与各种自治组织，社会组织来表达自己的利益诉求。对于自治组织而言更多是参与居民委员会及居民议事会，而居民同时也参与社会组织是社会组织的一员，通过社会组织来参与社区治理的意见与建议的表达。一是形成居民-居民委员会-居民议事会这一主要的参与机制，更多地形成了民主选举、民主决策、民主协商等参与社区治理。二是形成居民-社会组织-驻区单位的一种参与模式。居民通过任职与相关组织而参与社区事务，同时在组织运行机制下形成多种参与渠道。

二、当前多元主体参与社区治理机制存在的问题

不同主体参与社区治理都是出于对自身实践需要的角度出发。从多元治理主体间关系看，城市基层社会治理体制在利益层面的互利规则，就是要能够让社会治理中各履其职、各得其所、各安其位，凡有效履行其职责的社会治理主体，其合理合法的利益和诉求就必然会得到应有的保障，出现利益矛盾时就能够有相应的利益协调机制予以协调。[1]不同主体参与社区治理有着权利与义务的要求，这就使多元参与主体在横向的沟通与协调、纵向上的参与渠道方面出现不同的问题。

（一）社区党组织。社区党总支、党支部都是在上级街道党工委的指导与监督下开展工作，其党支部书记等人员的任免、考核机制都应由本级党委进行选举与考核。而现实中党支部设立于社区之中，本应是由全体社区党员通过民主选举或上级委派相结合的人事方式来进行，在实践中社区党员的考核应由社区全体党员对社区党支部的工作进行相关评议。从人事的任免与考核机制方面都存在一定的问题。同时对于大量的驻区单位或企事业单位的党员没有能够加入社区党组织，使得多数党员未能在八小时工作制后有效参与社区党组织，从而使党员对接管理制度难以落实，没有形成有效的双重管理与参与机制。

（二）基层政府——街道办事处。当前在城市的行政管理层级中，形成了基本的二级政府三级管理体制的管理模式，作为基层一级行政机关的街道办事处通常是处于一种传达上级指令与派遣相关工作任务的角色。随着社区管理体制的发展这种层级过多的管理体制，在政府参与社区治理中会造成行政效率低下，人浮于事的弊端也日益显现。街道办事处在工作机制上就形成一种区政府-办事处-社区这种中间传达人的角色定位，大量的工作只是通过转手就完成了。1954年国家通过了《城市街道办事处组织条例》，做出了相关规定：对街道办事处身份界定是作为基层政府的派出机关。2009年全国人大常委会决定废除此项条例。对于当前基层街道办事处的身份合法性是其参与社区治理的尴尬境遇，对其参与社区治理来说在法律上有着现阶段不明确性。

（三）社区自治组织。自治更多是指自治管理自治的事务，自治组织通过社区参与社区治理。社区自治组织最主要的形式是居民委员会和业主委员会。作为居民大会的执行机构—居民委员会要承担大量上级街道办事处下发的工作任务，同时又要处理居民内部事务，与其同时要设立对接政府工作的职能委员会，不可避免地和政府部门产生交集而在此过程中上级政府对社区的行政干预与组织自身的行政化傾向日趋严重。居民委员会的组成人员按居民委员会法的实施细则来说本应是由全体居民大会通过选举或个人竞选相结合的方式产生。同时对工作人员的考核、培训等机制是由社区内部居民会议进行规范与实施，现实中由于居委会日益行政化，主要负责人员甚至是政府工作人员委派到社区。这样无形中使政府对于社区事务的行政干涉对其基本的运行机制更多是领导而非指导的工作关系。

（四）社会组织。这里的社会组织我们更多是指驻区相关企事业单位、经济组织等。其中很大一部分是由于某些利益关系与社区产生交集，对于参与社区治理中的一部分组织如社区志愿者组织，法律援助机构，社区各种文娱活动协会、老人协会等参与社区治理的积极性都不是很大。而积极参与社区治理更多是产生利益关系的经济组织，如中介服务企业、物业服务公司。现阶段更多导致相关单位与组织不愿参与或不过多参与社区治理的问题在于没有形成一个有效参与机制和平台，能把多组织都融入进这一平台中进行协商。同时对于社会组织的准入制度，监管制度和救济制度等有很大治理的难点。

（五）社区居民。居民是社区治理的主体，当前社区治理问题中最为棘手的问题就是居民参与社区治理的参与性与积极性明显不高，这在很大的程度上影响了民主政治的发展。同时我们也发现广大居民在参与社区治理上参与的广度与深度也明显不足。一般都是社区无关紧要的相关事务，对于居民治理的权利方面的涉及过少。居民参与社区治理的路径也存在很大的问题，居委会日益行政化而居民大会或议事会在很大程度上的废弛使广大居民的利益表达无处可去。居民通过参与自治组织表达利益诉求的机制被削弱也就难以表达自身诉求。

三、多元主体参与社区治理机制问题的原因分析

当前，随着政府职能转变，社会治理重心下移创新社区治理模式让更多主体参与到社区治理中来，博众者之长共同为社区治理提供多维智力支持。但是不同的主体自身存在着不同的问题而难以胜任这一重任。不同主体参与社区治理机制的现实原因有以下方面。

（一）社区党组织。作为我国全部事业的领导核心，当然在社区治理中党组织也应起到领导核心作用，然而在当前社区治理中所起到实际作用在一定程度上没有理论制度设计的那样完善，其主要原因：一是党组织参与社区治理的机制存在问题，党委与居民委员会之间的工作协调机制没有落实。党委作为社区治理的领导核心在参与社区治理中对社区治理相关政策制定与执行方面只有参与协调与建议的权力，更多是一种事后的协商而不是在政策制定前的参与。二是社区党员参与社区治理的机制存在一定的问题，广大党员是社会的先锋与模范力量，作为广大党员应在社区建设中发展自己的带头作用，而现实社区中党员的参与积极性不高，驻区单位、社会组织等党员没有形成一种参与社区治理的渠道，没有形成党员在居住地与工作地的双重管理模式与参与机制。

（二）基层政府。正如有研究者指出：“后单位社会中诸社会职能从单位中剥离， 但这并未导致国家对基层社会控制力的实质性减弱， 只是在控制方式上由单位社会中的总体性支配逐渐转变为科层化的技术治理，将行政权力纳入到法制化与规范化的轨道， 大大提高了治理效率。”[2]这里我们不难发现，当前政府在积力地转变职能，向社会分权。而在实践中我们发现行政运行机制在很大程度上是一种科层制的体系在改革中并没有改变，特别是当前的社区治理下社区作为自治组织的单元而受到政府的直接行政干涉，这样科层制的管理体制使社区失去自治的活力与社区治理体制的创新性。政府对于社区的工作是更多的领导而非制度层面所设计的监督与指导关系，形成了一种“家长制”的作风并没有很大程度上的转变。究其原因更多是一种文化的深远影响，传统的官本位的思想与公民社会在我国没有完全形成有很大程度上的联系。

（三）社区自治组织。作为居民直接参与社区治理的利益诉求平台，居民委员会本是代表全体居民的利益组织，也是社区自治权力行使的最重要载体与核心组织，在日常工作中，居委会作为居民的代言人，主要的职能在于维护居民利益。而在实践过程中无论是新建与老旧社区我们无不发现居委会在日常工作中日益行政化的趋势，逐渐变为上级政府的“一条腿”的现象存在。其运行机制的问题中特别是日益行政化的原因在于：一是人事权方面，社区居委会主要成员是由上级政府直接指派或委任，而社区全体居民的选举流于形式;其次在组织人员的薪酬方面，居委会法规定是没有工资一说更多是补贴而实际中政府通过人员的工资控制社区的组织人事权。二是对于居委会成员的考核由上级完成居民实际中未有参与，同时对于人员录用与培训都由上级政府指派完成，作为居民自治组织，其自身一整套运行机制被政府所控制，使得相关有热情的居民与能人志士没有参与社区治理的通道。三是业主委员会在法制上的参与社区治理的合法身份问题没有得到制度上明确规范，业主委员会与居委会两者之间的权责在一定程度上没有划分明确，从而使业主委员会与居民委员会矛盾时常发生，身份的不明确使其参与社区治理的效能受到极大的限制。

（四）社会组织。社区还有大量驻社区单位、非营利组织和志愿团体等组织。

它们不同于政府和社区自治组织，具有与前两者不同的组织网络，通过自身的组织网络和组织规模等可以有效弥补政府与社区自治组织在某些能力上的不足。然而在实践中我们不难发现不同组织参与社区治理中存在没有平台的尴尬局面，也就是参与机制的渠道不畅，没有形成一个有效的参与机制。我们都认为不同的社会组织的参与机制是“基于市场原则、公共利益和社区认同，互动合作，共同参与管理社区公共事务，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制”。[3]同时社会组织自身的问题也比较突出，特别是与政府有着密切联系的政府购买服务的相关企业和靠政府补贴的社会组织，在组织体系与人事制度上受到政府的左右很大，更进一步的问题在于社会组织内部的规章制度与行为规范缺乏监管等。

（五）居民。作为参与社区治理主体，居民的参与性问题一直是困扰很多国家社区治理的难题所在，相对于发达国家而言我国在很大程度上由于公民社会所要达到的社会环境还没有完全形成，公民对于自身的权利意识维护和参与政治的积极性和有效表达自身的利益诉求的方式方法都存在很大问题。一是当前政府对于社区自治组织的控制与自治组织自身的行政化使居民参与社区治理的通道在很大程度上没有发挥制度的优势。二是居民参与社区治理过程中，更多是一种对于未涉及权力与利益相关事务的参与，诸如社区的联谊活动，老年人文化演出，國家相关重要节目的宣传与普及基本知识的参与，这样更多居民也就自然失去了参与的热情。三是参与的群体具有很大的差异性。更多是老人与受教育程度低的群体参与积极性高。这些都是造成当前社区居民参与社区治理的参与通道与参与社区的广度与深度不够的原因，使居民参与社区治理在制度设计上存在着与实践脱离的局面。

四、社区多元主体参与社区治理机制问题的对策

多元主体参与社区治理是当前政府职能转变与社会治理发展的必然趋势，同时也是基层民主政治发展的要求。我们都说“多元主体参与社区治理的机制是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或者以为符合其利益的非正式的制度安排”。[4]所以当前对于多元主体参与社区治理的问题是我们研究的热点与难点所在，更为重要的是破除多主体参与的障碍与难题。

（一）对于党组织而言，当前党委是领导社区治理的核心力量。一是通过街道党工委或者区政府党委委派干部担任社区委员会主任或副主任职务，使党委对社区事务直接管理。二是通过吸收驻区单位党员与社会组织党员使其在八小时工作制后也有组织管理，积极参与社区党组织也投身参与社区治理中来，这样通过对广大党员的双重管理，提高参与社区治理的积极性，发挥党员的先锋模范作用。三是建立社区党员议事机制，通过议事会议平台，发挥协商民主的机制，广泛听取建议与意见，为社区治理提供广大党员的力量。党委通过对社区的直接管理或吸收更多的党员通过议事协商机制更好地发挥领导社区治理。

（二）基层政府是社区治理的总负责人的角色定位。有学者提出，“我们不否认政府在社区治理中的作用，我们要求居民自治，但是没有政府的政策支持与经费保障光靠居民自身是完成不了” 。当前基层政府在社区治理中所扮演的角色更多是一种“守护人”直接行政干预社区事务，导致社区过度依赖于政府的现象比较突出，要改变当前“家长制”的管理方式政府要不断放权社区事务的自我管理，与此相对应政府与社区的关系更多体现的是政策扶持与工作上的指导。一是根据社会发展需要逐步取消街道办事处而直接形成区政府—社区的管理体制，使科层制的体制更加扁平化，减少中间环节，这样一方面使政府的治理效能提高，同时精减人员减少财政负担使群众的满意度不断地提高。二是目前在“强政府弱社会”的环境下只有政府的组织力才能使更多的主体参与社区治理中来，而对于参与机制的构建是十分必要环节。由政府组织社区联席会议形成定期会议机制，召集社区内各参与主体共同参与社区治理提供了参与路径，现实中政府一方面是行政权力的拥有者，另一方面政府更是社区治理的总负责人。只有政府不断让渡权力与利益才能使社会更多参与主体更加有活力与参与社区治理的动力与热情。

（三）社区自治组织特别是居委会是社区自治的核心机构，组织机构的日益行政化，听命于上级政府的居委会已不能代表多数居民的利益，同时组成人员的消极怠慢使社区失去发展的活力等等这些社区内部不稳定的因素。对于这些问题，一是要使自治组织回归自治的本质。政府要一方面把分摊给社区的事务收回使社区自身腾出空间更好地做好居民自治的工作，另一方面是要放权于社区，使社区在治理中有更多的自主权与创新社区管理的意识。二是加强对社区人事管理制度。社区主要工作人员还是要回归由全体社区居民的选举与能人自荐的制度上来，去除行政化对社区的影响。特别是社区工作人员的怠倦化问题，形成一套绩效考核机制由全体居民参与对社区工作人员的考核而不是上级政府的直接考评，这样使社区工作人员具有使命感与责任感。同时要形成合理的人员更替制度，对优秀的工作人员可以通过考试制度选拔进入公务员队伍，同时对社区内有意加入社区工作的人员给予参与的渠道，通过考核达到一定的要求及时纳入社区队伍。这样形成一种人员的进入与升迁的机制使广大社区人员有着更大的热情参与社区治理中来。三是要形成对工作人员的绩效考核与社会保障机制，消除工作人员后顾之忧。其中改变过去由政府部门主导的考核评价机制，回归由社区全体居民对工作人员的考核最为重要，一方面体现社区自治的性质的同时也体现了对工作人员全心为社区居民服务的本质要求。由政府成立专项基金保障社区工作人员的生活与福利，解决工作人员的后顾之忧，才能使其全身心地投入到实地工作中去。

（四）社会组织是在经济与社会发展中应社区的发展和政府职能转变而陆续建立起来的，其建设与成长长期受到政府制约及各种因素的影响而没有及时跟上社区治理发展的需要。当前我们更多是要培育社会组织，首当其冲的是政府要给予更多的财政与政策的支持力度。当前政府通过“项目制”的购买方式通过社会组织发挥治理社区的职能从而达到简政放权的目标。然而实践中，由于社会组织自身的原因例如组织机构的不健全，组织规章的缺失或没有落实到位。组织内部的人事制度受政府的干预对于人员的任用与考核缺乏制度设计， 更为重要的是财务独立与审核机制问题是核心难点。一是要加强社会组织自身建设，在组织机构上要完善机构的设立同时要建立合理的规章制度进行相应的约束机制。二是要加强组织内部人事考核评价机制和监管机制，完善工作人员的奖惩与淘汰机制。对于社会公益组织更是如此，非营利机构是政府转移社会职能方式不能缺乏约束机制而使组织人事制度陷入流于形式的尴尬局面。三是建立社会组织参与社区治理的工作合作机制，由政府牵头一方面职能相近或互补的社会组织有组织地参与，另一方面建立合作协商议事会议对接政府工作需要从而达成合作共治的目标。四是对于社会组织准入制度的设计，政府在于管理法规方面建立事中与事后的监管而放松对社会组织的事前管理，让更多主体参与进来。以制度应然的价值为取向，为社会组织参与社会治理提供支持，创新社会治理，满足人民对美好生活的向往。[5]

（五）社区居民是社区治理最为直接的主体，居民的积极参与与否是社区治理成效的关键。随着经济和社会的发展，公民的权利意识不断增强，公民社会在我国不断建立，但是距离理论设计的公民参与还有很大的差距。当前公民主要是通过参加社区自治组织、参与社区党组织和参与社区社会组织等表达自己的利益诉求，但是在实践中我们发现多数的公民很少参与其中关于社区的治理活动。由于参与的渠道问题，参与的广度与深度问题等使居民失去参与社区的激情与动力。鉴于此，一是要建立居民参与社区治理的制度性通道，定期召开居民大会使其成为一项制度性安排，同时重视居民议事会议对居委会的监督使其真正发挥监督与制约作用而不是流于形式的存在。二是居民个人通过积极争取通过考核参与社区居委会形成个人参与社区工作的渠道。三是要形成全体居民参与社区治理的合作协商机制，充分动员全社会参与主体的力量多方合力并举才能使社区治理走上向前发展的轨迹才能跟上时代的脚步。

结语

社区是居民生活、交往、娱乐等各项社会活动的场所，随着社会治理重心的下移，社区治理作为社会治理的基础性地位使得社区治理越来越受到重视。在实践中我们要不断发挥好多元主体参与治理的作用，要打通纵向参与渠道，建设横向的相互沟通协调联动机制是我们今后改革与建设的重点，以此形成党委领导，政府负责、多主体参与的局面是我们社区治理发展的路径选择。不断发展和完善多元主体参与社区治理的机制和制度建设，发展符合我国国情的社区治理道路与模式是我们的不懈追求。

[参 考 文 献]

[1] 崔运武，柯尊清.城市基层社会治理体制运行研究[J].学术探索，2016，（10）：64-69.

[2] 田毅鹏，薛文龙.“后单位社会”基层社会治理及运行机制研究[J].学术研究，2015，（2）：48-55.

[3] 陈沈慧.城市社区治理多元共治研究——以三明市梅列区为例[J]. 福建行政学院学报，2012，（6）：49-55.

[4] 王延奎.社会组织参与社会治理研究——以深圳市龙岗区为例[J].人民论坛，2014，（32）：224-226.

[5] 陈咏梅.社会组织参与社会治理之制度安排[J].廣西大学学报（哲学社会科学版），2018，40（6）：112-118.

〔责任编辑：刘 阳〕

[收稿日期]2020-06-07

[作者简介]张兴年（1973—），男，青海西宁人，副院长，教授，博士，从事行政学及国家行政管理研究;姚凤珠（1985—），男，安徽芜湖人，硕士研究生，从事行政管理研究。