地方本科高校向应用型发展中的教育治理政策分析

沈胜林

(黄冈师范学院 教育学院，湖北 黄冈 438000)

一、研究样本与方法选择

(一)研究样本选取 为了便捷、全面、快速地获得2000-2018年有关地方高校向应用型发展中治理政策文件，研究选择北大法律信息网开发的《北大法宝》(法条联想型数据库)作为样本来源。该数据库细分为20个子数据库，收录了1949年至今20余万篇法律文件，法规内容采用国家权威机构认可的法规文本，且数据库实时更新，便于研究人员获取精准的数据资料。

(二)方法选择 为了对2000年以来我国地方高校向应用型发展中的相关教育治理政策进行系统分析，主要采取两种研究方法。第一，政策文本的定量分析方法。主要指通过对政策文本的主题词、发文单位、文件的年度分布等内容进行统计、分析，进而对政策文本的特点或规律做出描述[1]。政策文本的定量分析方法可以让研究者从宏观层面把握某一时期政策的演变与走向，形成较为完整的政策认知。

第二，话语分析方法。主要对政策文本中的材料进行多角度的批判分析，通过关注、分析文本背后复杂的权力关系与社会结构，了解以文本形式存在的政策所要表达的政治目的、想要达到的效果及政策制定者所遵循的路径。

二、国家层面的教育政策分析

国家层面出台的有关地方高校向应用型发展中的治理政策文件不仅表明国家对转型发展的重视，希望通过本科院校的转型发展变革其传统的人才培养方式，为国家培养更多的高素质技能人才，同时也表明国家从高等教育发展的全局出发，进一步完善高等教育内部结构的战略考量。因而，系统考察国家层面的相关教育政策，有利于我们准确把握地方高校治理的目标和方向。

(一)发文单位与年度分布 为了从宏观上把握2000年以来地方高校治理的相关政策的阶段变化趋势，研究统计了这一历史时期中央的政策发文量(见图1)。从图中可以看出有关高等职业教育、高等职业院校的政策发文量起伏明显且出现多个峰值，如高等职业教育政策的第一个峰值出现在2003年(32篇)，其次是2006年(32篇)、2008年(36篇)和2011年(51篇)，高等职业院校政策的峰值分别出现在2004年(21篇)、2006年(22篇)、2007年(27篇)、2008年(24篇)和2011年(25篇)，两者政策发文量的发展趋势大致相似；然而，有关应用技术型大学的政策发文量则较少，除在2015年、2016年有些许变化外，其余均没有发文记录。

研究还统计了中央各机构在应用型高等教育方面的政策发文数量，从图2可以看出，国务院、国务院各机构及中央其他机构是政策的主要发布单位，其中作为国务院下属机构的教育部又是其中的中坚力量，如教育部发布的有关高等职业教育的政策文件共349条，占国务院各机构发文总量的85.3%，教育部发布的有关高等职业院校的政策文件共174条，占国务院各机构总发文量的81.3%。在应用技术型大学政策仅有的3条发文量中，其中两条是由教育部发布，另外一条则由中共中央和国务院联合发布。

图1 2000-2018年间中央政策发文量

图2 2000-2018年高校应用型教育治理政策发文单位统计

(二)政策出台背景 为了更加准确地聚焦地方本科高校向应用型发展中治理的路径与趋势，研究有针对性地选取13条具有重大战略意义的政策文件进行分析(见表1)。显然，深入了解政策出台的背景有助于我们准确领会中央文件精神，精准把握我国高等教育和地方高校应用型教育改革与发展的趋势。

一方面，高等教育有自身的独特功能，承担着高层次人才培养、科学技术发展与创新，以及社会主义现代化建设的重任。因此，高等教育的发展状况及基本结构制约着一个国家经济社会的发展。“从宏观层面来看，高等教育的结构主要包括高等教育的层次结构、科类结构、形式结构、能级结构、地域结构和管理体制结构等。”[2]高等应用型教育是高等教育的重要组成部分，地方高等院校作为高等教育必不可少的层次类型，承担着培养应用型、技能型和复合型人才的重任。然而，与此相反的是，我国地方高校的发展仍然存在诸多亟待解决的问题，表现在应用型教育的发展理念相对滞后，社会认可度不够，另外，我国地方高校在面向应用型发展过程中，还存在诸如发展理念相对落后，层次结构不太合理、制度建设相对缺乏、社会参与度不高、国际化氛围不够浓厚等问题。简言之，我国职业教育发展中的问题集中体现在职业教育体系不能有效地适应转型期的经济发展方式。因而，国务院在2002年、2005年和2014年分别出台了三个文件，即《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》《关于大力发展职业教育的决定》和《关于加快发展现代职业教育的决定》，旨在大力推进职业教育的转型与发展；教育部也出台了诸多有关应用技术型教育教学质量、职业教育体系建设、职业教育创新发展等方面的政策文件，如《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》(2006)、《现代职业教育体系建设规划》(2014)、《高等职业教育创新发展行动计划(2015-2018)》(2015)等，这些文件旨在通过改革高等职业教育内部结构促进地方本科院校的结构性改革与发展，进而提升高等应用型教育的品质。

表1重要的应用型教育治理政策一览表

另一方面，我国地方本科院校的发展现状亟需国家出台相应的政策进行调整与规范。地方本科院校作为隶属于省、自治区、直辖市的普通本科院校，承担着为地方培养人才、服务地方经济发展的职能。然而，地方本科院校在我国整个高等教育生态体系中存在竞争力疲软、特色不鲜明、就业质量低下、专业不对口等问题。很多专家和学者借鉴西方国家在高等教育结构改革方面的多重调整，有针对性地提出了我国地方本科院校向应用技术型发展的政策建议，为我国地方本科院校如何科学有效地向应用型发展提供了一定的借鉴思路。除此之外，为了使地方本科院校获得长足发展、寻求更加适切的发展之路，国家出台相应政策呼吁普通本科院校向应用技术型方向发展的指导思想和基本思路，以及为了更好地推进地方高校的发展，要注重落实省级政府统筹责任，加快推进配套制度改革。

此外，我国目前高层次应用技术型人才短缺的现状迫切要求地方高校进一步加快应用型发展。一般来说，应用技术型人才兼具应用型与技术型的品质，其在拥有良好理论素养的同时，又能精通生产一线的要求，对社会发展、产业升级和工作变化有良好的适应能力，善于发现问题、解决问题，具有良好的创新意识与能力[3]。应用技术型人才在我国经济社会与产业转型过程中发挥着重要的作用。然而，当前我国应用技术型人才短缺，难以满足当前企业行业发展所需要的大批应用技术人才。当前就业市场中出现的结构性矛盾，也突出反映了我国高层次应用技术型人才的严重不足。有研究表明，高校大学生就业难的问题日益严峻，主要表现在高校人才供给与企业需求之间的矛盾，众多企业难以找到自己所需的应用技术型人才[4]。而这种供需矛盾的症结即是高校人才培养规格的错位，高等教育的结构性失衡直接导致我国应用技术型人才的匮乏，因而，国家亟需出台相关政策促进地方高校的向应用型发展。

(三)价值取向 教育政策的价值选择是教育政策制定者在自身价值判断基础上所作出的一种集体选择或政府选择。它蕴涵着政策制定者对于政策的期望或价值追求，体现了政策系统的某种价值偏好，表达着教育政策追求的目的与价值[5]。因而，国家出台的这些政策文件表达了其治理地方高校向应用型发展的诉求，承载着国家改革高等教育面向职业的愿景和理想。总体而言，有关地方高校向应用型发展中的治理政策文件中，体现出以立德树人为本、适应并服务于地方经济发展的基本价值取向。

首先，在国务院于2002年、2005年和2014年出台的改革与推进职业教育发展的政策中多次提到职业教育要适应并服务于地方经济发展的需求，体现以市场经济为导向的价值取向。例如，《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(2002)中提出：“力争在‘十五’期间初步建立起适应社会主义市场经济体制，与市场需求和劳动就业紧密结合，结构合理、灵活开放、特色鲜明、自主发展的现代职业教育体系”。2005年颁发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》中提出，职业教育的主要宗旨就是要服务社会主义现代化生产和建设，促进我国的新型工业化进程，为社会主义新农村的建设和劳动力的合理转移与安置作好服务。

2014年出台的《关于加快发展现代职业教育的决定》中明确指出：现代职业技术教育要适应社会公共服务的需要，引导普通本科高等学校科学发展，加快构建现代职业教育体系，创新发展高等职业教育。此外，在教育部、国家发展改革委和财政部联合发布的《引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》(2015)中，更进一步提出了高校的社会化服务作用，指出地方普通高校要加强区域效应，促进区域经济的快速发展；另外，突出强调地方高校加强主动适应能力，加强社会服务，促进教育的引领作用，促进服务创新驱动发展的新格局的生成。

其次，地方高校向应用型发展要以立德树人为根本任务，以提高劳动者素质和职业能力为主，体现以人为本的价值取向。中央出台的诸多政策都明确提出高等职业教育及地方高校的转型发展要以立德树人为本，如2014年出台的《关于加快发展现代职业教育的决定》指出：“坚持以立德树人为根本，深化产教融合、校企合作，培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才”。2015年发布的《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》中指出“要加快部分普通本科高等学校向应用技术型高等学校方向发展。要以人才培养为中心，着力提高本科教育质量；在具体方式上，要注重开展校企联合招生、联合培养试点，拓展校企合作育人的途径与方式”。2016年颁布的《国务院关于高等教育改革与发展工作情况的报告》明确提出：“坚持社会主义办学方向，落实立德树人根本任务，加强党对高等教育的领导工作，努力培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”。

总体而言，中央有关地方转型高校治理的政策文件秉持着高等教育服务地方经济发展，提高劳动者职业素养和专业技能的价值取向，使地方高等教育更好地协调和促进经济社会发展的工具功能与教育的立德树人本体功能之间的关系。

(四)政策内容 中央有关地方高校向应用型发展中治理的相关政策文件大致可以分为两类：一类是直接以地方本科院校向应用型发展为题的政策文件，另一类是与地方本科院校的应用型发展方向及治理有关的高等教育政策。如《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》提出要加大转型力度，促进部分普通本科高校向应用技术型高校发展，在具体的途径上要注重校企合作培养、联合试点共同育人的途径和方式。《中国制造2025》这一文件，也从不同的层面强调了地方普通高校新的发展思路，即提出要引导一批普通本科高等学校向应用技术类高校靠拢。这两类政策从不同的方面提出了地方高校向应用型方向发展中的相关治理内容。

三、省政府层面的教育政策分析

地方高校的治理和发展不仅与中央发布的政策紧密相关，同时也受到省级政府教育改革政策与方案的直接影响，因而，深入分析省级政府发布的地方高校向应用型发展中的治理政策文件，不仅能从政策层面了解我国不同省份地方转型高校发展的情况，而且有助于准确把握不同省份的地方高校治理的应用型发展路径，以期为本研究提供全面的参考与借鉴。

(一)发文量与年度分布 研究统计了2000年-2018年以来各省发文情况，应用型的地方高等教育政策在省际发文量上存在些许差异(图3)。江苏省、广东省和福建省的发文量远高于其他省份，其中江苏省发布的政策数量多达40条，广东省26条，福建省20条，而发文量最少的仅有2条。与此同时，也出现了多个省份发文量相同的情况，如北京市、湖南省、湖北省和四川省的发文量均为14条。

研究选取了发文量排名前三的省份，统计了其历年发文情况的变化趋势(见图3)。

图3 应用型的地方高等教育政策发文量前三省份统计图

图3为有关省级教育政策发文量前三的省份，从图中可以看出三个省份政策发文量起伏变化显著。从图中可以明显地看出：三个省份政策发文量总体呈现“M”型的走向，即各省发文量均呈现出前期增长，中期回落，中后期继续增长，后期下降的趋势。湖南省的政策发文量从2013年开始急剧增长，于2016年达到顶峰(9篇)，之后呈下降趋势；江苏省的政策发文量变化趋势与湖南省大体相似，除前期政策发文量增长与回落趋势明显之外，从2012年至2016年呈现稳步上升的态势。

(二)政策出台背景 省级政府关于地方高校向应用型发展的治理政策文件较为丰富，通过筛选与整理发现，各省针对地方本科高校的治理发展均出台了有关的政策文件，通过分析政策文件出台的背景，能找出各省出台政策的共性。

省级政府发布政策文件主要基于以下两种情况：第一，党中央作出有关教育改革发展的部署，或国家发布有关地方本科院校向应技术型发展、职业教育发展的规划或指示时，省级政府接着贯彻执行党中央的文件精神，进而发布本省教育改革发展政策。如湖北省积极贯彻党的十八届三中全会精神，积极贯彻中长期教育改革和发展规划纲要，采取教育行动，积极落实国务院关于加快发展现代职业教育的工作部署。

第二，省级政府为了谋求更好发展，在贯彻国家有关教育改革和发展的政策时，积极主动出台政策促进本省地方本科院校向应用型发展的政策，以解决普通本科教育日益突出的结构性矛盾，使高等教育人才培养结构和质量与区域经济结构和产业升级相适应，建设形成面向生产服务一线、培养应用型、复合型、创新型人才的应用型高校。

(三)价值取向 省级政府出台的地方高校面向应用型发展的政策文件除了贯彻与执行中央有关文件的基本精神之外，还体现出教育服务区域经济社会发展的工具性价值取向,以及教育促进自身发展的本体价值取向。

第一，各省发布有关地方普通本科院校向应用型发展的政策文件均体现了贯彻、执行国家有关教育政策文件的基本精神，表明了地方高校的改革与发展秉持与贯彻中央教育发展的基本精神。

第二，省级政府发布的地方高校转型治理的政策文件体现教育服务经济社会发展、特别是地方经济发展的价值取向。

第三，省级政策发布的政策还体现出追求教育自身发展的价值需求。如《天津市教育综合改革方案(2016-2020年)》中提出：以促进教育公平和致力于提高教育质量为主线，深化教育领域综合改革；以推进教育治理体系和治理能力现代化为主要努力方向，全面提升本省的教育现代化水平。又如，浙江省发布的《关于积极促进更多本科高校加强应用型建设的指导意见》中，明确提出了进一步优化高等教育结构，全面提升高等教育质量和现代化水平；同时，加快构建现代高等教育体系和现代职业教育体系，实现高校特色发展，大力培养高素质应用型人才，也有利于实现加快构建现代职业教育体系的目标，有助于促进高等教育内部结构的进一步优化，同时这也显示了其对教育发展的价值追求。由此可知，地方本科高校治理只有致力于教育自身的完善与发展，只有健全高等教育自身发展机制，遵循教育规律，才能使其更好地发挥促进经济社会发展和培养应用型人才的功能。

(四)政策内容 从各自发布的政策文件来看，其政策内容大致包括以下方面：向应用型发展的指导思想或总体要求、主要任务及保障或配套措施。这些针对地方本科高校向应用型发展的专门文件，政策思路明晰且富有逻辑性，政策内容具有较强的针对性和可操作性。既有针对性地指出了地方普通高校向应用型发展总体目标和指导思想，在具体要求上提出深入贯彻党的教育方针，明确转型发展的相关政策，培养高层次应用型人才，注重应用型发展的试点范围和支持政策，并以此为主要目标来促进产业转型升级和公共服务的发展。最后提出了具体的工作要求，即要求地方高校要注重更新思想观念，明确应用型发展的重点环节，积极推进机制体制改革，优化学科结构和人才培养过程，同时提出有关地方高校向应用型发展的机制和协同创新问题，并提出了教育综合治理的保障措施，以促进地方高校面向应用型方向的科学发展。

四、结论与讨论

纵观地方本科高校治理有关政策的演变过程，中央和地方在政策数量、出台背景、价值取向和政策内容四个方面存在相似性与差异性，然而，无论是中央还是地方发布的地方转型高校治理的政策均体现出高校向应用型发展以促进高等教育自身完善和服务地方经济的功能。

第一，从政策数量来看，呈现出阶段性的起伏涨落。中央发布的政策数量总体呈现出跌宕起伏中的增长，2011年达到政策发文量的顶峰，之后有所下降。省级政府发布的政策数量也呈现出总体上升的趋势，各个省份政策发文量顶峰的时间有所不同，如江苏省为2016年，广东省为2015年。通过研究可知，中央有关地方转型高校的专门政策并不多，因而国家应该出台更多有关地方高校向应用型发展的具体的政策文件，使地方高校向应用型发展拥有更多的政策依据。

第二，从政策出台背景来看，表现出由宏观至微观、经济发展与教育发展交互影响的过程。中央出台地方高校治理政策，一是因为我国高等教育发展现状亟需国家出台有关政策；二是因为高等教育的健康发展制约一个国家经济社会发展水平，因而国家要出台有关政策使高等教育能够较好发挥促进经济发展、社会进步的功能。省级政府发布地方高校治理政策主要基于以下两种情况：其一，贯彻落实中央出台的有关高校向应用型发展的政策文件和会议精神，其二，地方政府在中央有关精神的指导下积极主动出台本省政策，使本省高等教育能够较好服务地方经济发展。

第三，从政策的价值取向来看，中央发布的地方高校关于应用型发展政策坚持教育服务地方经济发展和以人为本的价值取向；地方政府除了秉持中央有关教育转型发展的精神和价值取向之外，还要坚持高等教育服务地方经济发展、促进高等职业教育自身发展的价值取向。由此可以看出，中央和地方政府在地方转型高校政策的价值取向上仍然存在一些差异，中央政府更多强调以人为本，提高劳动者素质和职业能力，而地方政府则侧重高等教育系统自身的发展与完善。

第四，从政策内容来看，中央颁布的政策主要包括地方本科高校向应用型发展的意义、指导思想、主要任务、出现的问题、配套政策或推进机制、政策建议等基本思路。省级政府发布的地方转型高校政策大多根据本省高等教育发展情况进行了微调，大体思路没有变化。总体来看，还需进一步加强对政策内容的完善。