我国燃料乙醇产业管理体制和运行机制初探

阳国军，杨忠华，罗 莉

（1.中国石油化工集团公司发展计划部，北京 100728；2.武汉科技大学生物工程系，湖北武汉 430081；3.三峡职业技术学院农学院，湖北宜昌 443003）

我国生物燃料乙醇产业发展始于“十五”初期，2001年为了解决大量“陈化粮”处理问题，改善大气及生态环境质量，调整能源结构，经国务院批准，启动了生物燃料乙醇试点[1]。2017 年9 月国家15 部委发布《关于扩大生物燃料乙醇生产和推广使用车用乙醇汽油的实施方案》，要求到2020 年基本实现全国范围内推广使用车用乙醇汽油全覆盖。我国燃料乙醇年消费量近260 万吨，产业规模居世界第三位[2]。全国已有11 个省区（包括黑龙江、河南、吉林、辽宁、安徽、广西6 省（区）全境和河北、山东、江苏、内蒙、湖北5 省的31 个地市）试点推广乙醇汽油，乙醇汽油消费量已占同期全国汽油消费总量的1/5，是世界第三大燃料乙醇消费国。我国车用乙醇汽油试点工作已取得阶段性胜利，正在迎来新一轮发展高潮。尽管如此，我国现阶段发展燃料乙醇仍然存在廉价原料供应不足、技术经济性有待进一步提高、管理体制和机制不完善等问题。本文从管理体制和机制角度对如何满足我国燃料乙醇产业大发展需要进行探讨，对促进我国燃料乙醇产业新一轮快速高质量发展具有重要的现实意义。

1 我国燃料乙醇产业现行管理体制和运行机制

我国燃料乙醇发展形成了以“核准生产、定向流通、封闭推广”为特征，符合国情和历史发展阶段、行之有效的中国可再生燃料推广模式。所有燃料乙醇均由定点生产企业按国家计划生产，再按照推广方案定向流通到车用乙醇汽油调配中心，生产的车用乙醇汽油在乙醇汽油封闭运行区域内推广使用。

1.1 企业核准

试点初期到2013 年12 月，我国燃料乙醇生产项目由国家发改委核准。之后，为进一步深化投资体制改革和行政审批制度改革，加大简政放权力度，切实转变政府投资管理职能，使市场在资源配置中起决定性作用，确立企业投资主体地位，国务院《政府核准投资项目目录（2013 年本）》将变性燃料乙醇下放到省级政府核准。

1.2 建设者资格

试点初期，我国燃料乙醇生产企业均为国企合资建设，不允许外商投资生物液体燃料乙醇生产项目和兼并、收购[3]。后来燃料乙醇生产企业投资建设主体逐渐多元化，山东龙力5万吨/年纤维素燃料乙醇项目建设单位是一家民营企业。2019年，国家发展和改革委、商务部第27 号令公布的《鼓励外商投资产业目录（2019 年版）》第24 条鼓励外资投资生物乙醇的开发、生产，但不含粮食转化乙醇项目。

1.3 生产企业管理

试点初期，燃料乙醇生产企业均为石油石化企业、粮食企业或乙醇企业的合资企业，合资公司的日常生产经营活动及重大事项决策主要由最大股东操作实施。

1.4 推广使用

车用乙醇汽油推广使用方案和实施细则包括目标、重点任务、进度安排和保障措施等由推广地方人民政府发布并组织实施。方案规定封闭运行区域内，除军队特需、国家和特种储备、工业生产用油外，基本实现车用乙醇汽油替代普通汽油[4]。

1.5 燃料乙醇价格机制

试点初期,燃料乙醇结算价格是按国家发展和改革委员会同期公布的90 号汽油出厂价（供军队和国家储备），乘以车用乙醇汽油调配销售成本的价格折合系数0.9111[4]。2011 年2 月，国家发改委发出《关于调整变性燃料乙醇价格的通知》（发改办能源2011[316]号文件）后，变性燃料乙醇结算价格调整为93 号汽油出厂价乘以车用乙醇汽油调配销售成本的价格折合系数0.9111。

2 我国燃料乙醇产业管理方面的问题

2.1 燃料乙醇全过程追溯管理问题

试点初期，我国燃料乙醇生产能力为102 万吨/年，加上后来核准建成的广西中粮木薯燃料乙醇，到2009 年我国核准建设的燃料乙醇生产能力为122 万吨，但当年产量171 万吨[5]，超过产能约40%。没有公开信息公示这些超过产能的燃料乙醇的来源，是来自合资公司母公司的其他乙醇厂，还是进口燃料乙醇，或是煤化工乙醇？国家也未出台燃料乙醇从原料、生产一直到最终乙醇汽油产品的追溯管理办法，可能会导致鱼目混珠、难以有效监管等问题。

2.2 车用乙醇汽油销售比例下降问题

从已推广区域的实际运作情况看，由于一些地方政府市场监管不到位，难以实现全封闭运行，存在部分社会加油站违规销售清洁汽油，以清洁汽油作为卖点加大促销力度，违规抢占市场份额的现象，扰乱经营秩序，严重影响了乙醇汽油的经营。最终那些因严格遵循推广方案而导致汽油市场份额下降的企业也会逐渐减少车用乙醇汽油销量，局部地区乙醇汽油存在退市风险[6]。

2.3 燃料乙醇产业可持续发展能力有待提高问题

一个产业要实现可持续发展，必须保障参与各方的合理利益，但目前无论是燃料乙醇生产企业，还是乙醇汽油销售企业，成本都在增加，盈利能力都在变弱。以粮食为原料的燃料乙醇生产企业由于从2015 年开始不再享受消费税和增值税优惠政策，也不再补贴[7]，生产成本增加，希望销售企业让利。而销售企业由于变性燃料乙醇结算价格参照基础从90 号汽油出厂价调整为93 号汽油出厂价，采购成本显著增加，乙醇汽油成本优势逐步消失。在国家将发展燃料乙醇和推广乙醇汽油的发展权给了推广的地方政府（国家对车用乙醇汽油推广使用区域能源消费总量考核时，按当地生物燃料乙醇使用量的3 倍予以扣除）且要求企业增值保值的情况下，通过行政手段强制销售企业推广车用乙醇汽油也不可持续，况且有些销售公司混改工作已基本完成，让利还要考虑其他社会资本股东方的意见。

2.4 燃料乙醇合资企业监管难问题

一些燃料乙醇合资公司都是合作伙伴绝对控股，形成了合作方对合资公司的人、财、物高度集中管理，参股公司在日常生产经营活动及重大事项决策中很难占有话语权。具体体现为：一是合资公司存在与控股公司资产界定不清和混用资产问题；二是合资公司在财务管理方面存在缺陷，虽然合资公司对外财务是独立的，但基本由控股方控制，采购和销售只同控股方发生往来，基本没有对外财务往来，并且控股方的对外贷款大部分由乙醇合资公司承担，增加了合资公司的运营风险；三是合资公司没有独立销售发展渠道，生产的产品只能销售给控股方，由控股方统一对外销售；四是难以监管人事。由于参股公司一般只委派2～3 名管理人员，合资公司其他人员均由控股方安排调配，即使乙醇合资公司存在人员严重超编、人浮于事等问题，也得不到有效治理。

3 相关建议

3.1 建议国家管好燃料乙醇产业发展的总量、方向和布局，加强车用乙醇汽油推广的监管力度。一要明确相关标准是否需要修订，明确以钢铁工业煤气为原料通过生物法制得的无水乙醇、煤制乙醇能否用于制变性燃料乙醇；二要像管理原油和成品油进口一样，管理燃料乙醇进口，明确进口企业资质和进口量；三要进一步完善相关产业政策，尤其要出台燃料乙醇追溯管理办法，加快研究调整燃料乙醇价格形成机制，确保各方合理权益；四要加强车用乙醇汽油推广的监督、管理和考核，确保封闭推广区域除军队特需、国家和特种储备、工业生产用油外，实现车用乙醇汽油全部替代普通汽油。

3.2 建议燃料乙醇生产和经营企业全面贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”5 大发展理念，创新合资公司模式、管理体制和运营机制。比如有基础的大型企业集团应不再依托原有业务部门，而是将相关业务整合成专业公司强化管理，另外关于融资模式和考核方式，只要有利于该业务发展就可以创新，可以尝试专业公司上市、众投或科技孵化器等。总之，新时代发展燃料乙醇产业是一个新的复杂的系统工程，我们要贯彻新理念，运用新思维。

4 总结

4.1 经过19 年发展，我国燃料乙醇试点工作已取得预期效果，初步形成了完善的产业体系，为在全国范围内发展燃料乙醇和推广使用车用乙醇汽油奠定了坚实基础。实践证明我国燃料乙醇现有管理体制和运行机制符合国情和历史发展阶段的需要。

4.2 面对我国燃料乙醇产业新一轮发展高潮，我国燃料乙醇产业现行管理体制和运行机制中还存在一些有待完善的地方，比如全过程追溯管理、部分推广区域车用乙醇汽油销售比例下降、燃料乙醇产业可持续发展能力有待提高、燃料乙醇合资企业监管难等问题。本文从国家和企业两个角度探讨了解决问题的办法，对促进我国燃料乙醇产业形成新一轮快速高质量发展具有重要的现实意义。