楚雄州产业扶贫的对策措施

尹光慧，罗仁斌 ，韩学坤 ，杨红芬 ，李 军

（1.武定县农业农村局，云南武定 651600；2.楚雄州农科院，云南楚雄 675000）

一、产业扶贫推进工作现状

（一）工作任务

楚雄州经2017年9月动态管理识别后，统计尚未脱贫的5.3万户建档立卡贫困户19.3万贫困人口中，有3.5万户13.41万人有产业发展条件，可通过产业扶贫脱贫。2019年全州产业扶贫的目标任务，一是确保有产业发展条件的建档立卡贫困户0.85万户3.12万人，通过发展产业增收脱贫；二是确保双柏、南华、大姚、永仁4县实现有产业发展条件的建档立卡贫困户通过产业扶贫脱贫，顺利通过考核验收；三是确保2014-2018年有产业发展条件的建档立卡贫困户6.97万户26.88万人通过产业扶贫脱贫巩固提升，持续稳定长效增收，防止返贫。

（二）主要做法

近年来，楚雄州坚持在绿色生态上做文章，按照“稳粮、强畜、促特、兴果、融合”的工作思路，在挖掘一产特色、二产加工增值、三产融合发展3个方面着力；以规划为引领，以培育产业为核心，以龙头为载体，强化产业扶贫政策支撑，创新产业扶贫模式；加大资金投入，拓宽增收途径，扎实推进产业扶贫工作。取得了初步成效，为加快推进产业扶贫提供了有益借鉴。

1.完善产业扶贫政策支撑。制定《楚雄州“十三五”特色产业精准扶贫规划（2016-2020年）》《楚雄州产业扶贫实施方案》等一系列产业扶贫配套文件，强化政策支撑保障，明确了产业扶贫的目标任务、扶持政策、保障措施。

2.加强特色优势产业打造。全州充分发挥绿色、生态、立体气候明显三大优势，因地制宜，不断优化区域布局，持之以恒抓特色优势产业规模化、产业化、市场化发展。优质粮食、特色经作、特色畜禽、经济林果、烟草、食用菌等特色优势产业初具规模，且覆盖了广大贫困地区，为产业扶贫奠定了良好基础。

3.强化主体培育带动。通过政策引导和宣传发动，培育发展和吸纳更多的新型农业经营主体参与产业扶贫。截至目前，全州共培育新型农业经营主体2.28万户，着力打造一批产品品质优、科技含量高、市场竞争力强的产业和产品品牌。全州累计有193户企业的435个农产品通过国家“三品一标”质量认证。全州基本实现县、乡、村电子商务服务中心（站、点）网络体系全覆盖。

4.突出产业扶贫模式创新。坚持采用“产业+两委+新型农业经营主体+贫困户”等模式，在主体与贫困户之间建立以入股分红、订单、电子商务、打工就业为主要形式的利益联结机制。

5.加大产业扶贫资金投入。按照扶贫开发目标、任务、资金、权责“四到县”要求，加大产业扶贫资金投入。2019年，全州共投入产业扶贫资金14.17亿元，比上年增长12.8%。今年1-6月，全州共投入产业扶贫项目资金11.33亿元，通过全州“产业精准扶贫信息库”收集190家新型农业经营主体融资需求，金融机构成功为158家发放贷款34.52亿元。

6.拓宽增收渠道。楚雄州在推进产业扶贫过程中，始终坚持长短结合、种养互补、三产融合等战略措施，近抓粮、菜、畜，中抓特色经作和林果，远抓农副产品加工和流通。深入推进“农村承包土地经营权确权登记颁证”“农村集体产权制度改革”和“发展适度规模经营”三项改革，激活农业发展动力和农村资源资产要素，增加农民收入。

二、存在问题

虽然全州产业扶贫工作取得了初步成效，但坚持问题导向客观分析，产业扶贫依然是制约全州脱贫攻坚工作的短板。

（一）产业选择不够精准，市场风险较大

楚雄州在选择发展的扶贫产业“优势”和“主导”作用不明显，比较效益偏低。主要是对产业植入和选择方面，对市场供求信息、因地制宜、人才与技术3个影响产业发展的重要因素把控不足。常因项目建设不够科学、项目实施管理不规范、产业选择反复多变以及技术指导不到位等导致产业培育和发展较困难。部分地区在项目选择时具有盲目性，存在“多数即最优”心理，种植品种盲目跟风，造成滞销。

（二）主体带动不强, 创新能力不足，提升后劲较弱

楚雄州新型农业经营主体数量不少，但大多数主体规模小，管理粗放，产业链条短，带动能力弱。贫困户与新型农业经营主体之间的利益联结不够紧密，致使主体带动还不同程度存在有名无实、有量无质、有效带动不足的情况。

目前楚雄州产业创新能力不足，产品仍处于原始粗加工状态，深加工不足，产品种类单一，利润低，产业对区域经济发展带动能力较弱。以核桃为例，全州发展 “小、散、乱”现象突出，产业效益没能真正体现。其主打产业核桃生长周期长、见效慢，受市场影响较大，因技术水平、人才能力等因素制约，全州核桃产业发展集约化程度较低，产业规划、技术规范、病虫防治等措施跟不上，导致核桃产量不稳，品质参差不齐，制约了核桃产业的发展规模和效益。随着全州核桃基地和基础设施建设步伐的加快以及科技支撑能力的不断提升，核桃增产已成定局，但现有的粗加工方式导致核桃产业“量大价低”，并容易形成恶性竞争及产品积压，为产业发展带来极大挑战。

（三）帮扶措施表面化，内生动力不足

一方面，城镇化水平的提高使得农村青壮年劳动力外流，大量“空心村”出现，留守者多为老弱妇孺，对这类人群而言，经常性岗位并不能满足其就业需求，而产业没有对实际情况做出充分调查，劳动强度过大导致参与度低，贫困户无法真正受益，成效大打折扣；另一方面，部分县、乡怀有急于求成的想法，敷衍应付上级任务，在没有对帮扶对象进行精准识别区分的情况下，采用“大水漫灌”的方式，“以文件落实文件”，造成大量扶贫资金的浪费，帮扶重点也难以突出，执行最终流于表面。同时部分贫困群众受教育程度低、信息闭塞、思想观念落后，仍存在“等、靠、要”的依赖思想。

（四）资金整合投入不到位,产业发展资金存在结构性短缺

由于大多数县市没有制定完善与《楚雄州产业扶贫实施方案》相配套的资金扶持政策，导致扶持新型经营主体、壮大自身发展能力、提高带动贫困户的能力不足，产业扶贫资金投入不足。据不完全统计，2019年1-6月，全州共筹措到位扶贫资金50.32亿元，按州扶贫办统计的投入产业扶贫资金11.33亿元计算，占比为22.5%；按各县市产业扶贫领导小组办公室统计的4.71亿元计算，占比仅为9.4%，与《楚雄州产业扶贫实施方案》中“各县市应整合50%以上的财政扶贫专项资金用于扶持扶贫产业的发展”及省规定扶贫资金总额30%用于产业扶贫的要求有较大差距。从产业扶贫资金投入具体实施过程中的调研发现，普遍存在由于扶贫资金管得严、使用程序复杂、地方无钱配套、干部怕出错等原因，资金盘活不及时，真正使用起来的资金并不多，出现了一边是严重缺钱发展特色产业，一边是大量资金闲置的现象；另一方面产业扶贫过度依赖财政投入，一些产业项目主要靠财政补贴建成并勉强维持经营，发展后劲不足。贫困县一般财政能力有限，扶贫刚性支出较大，持续投入压力大，一旦上级转移支付与产业补贴减少，扶贫产业前景难料。

（五）缺乏符合产业发展需要的人才

楚雄州严重缺乏扶贫产业领域的创新创业领军人才。一方面，全州各类人才总量不足、层次低，很多领域急需各类高层次人才，从而难以形成“团队效应”；另一方面，在新型职业农民的培育领域，相比先进发达地区，全州在现有的软硬件建设方面还有很大不足，造成农业产业领域缺人严重，特别是缺乏具有一定带头引领作用的新型职业农民。

三、对策措施

各县市各有关部门以《楚雄州产业扶贫实施方案》为统领，坚持问题导向，坚持分类施策、分类指导，把区域发展与精准脱贫紧密结合起来，从全州扶贫产业发展基础和实际出发，以提高组织化程度为核心，将精准特色优势主导产业、培育发展新型农业经营主体、“五链统筹”、短板补齐和农民增收等工作与产业扶贫工作统筹谋划统筹推进，确保产业扶贫工作有序、精准、长效推进和落实。

（一）对接市场需求，打造特色产业

1.为防止乡村产业特别是农业同质化、低端化倾向，避免增产不增收甚至减收问题。行业主管部门应从全国、地区层面全面深入地进行农产品产销分析与产业发展预测，做好乡村产业振兴规划。要有长远眼光，因地制宜、精心培育具有乡土特色和资源优势的产业，依托互联网搭建电商销售平台，实现产品线上线下融合发展，拓展多元供给方式，着力解决产销脱节、风险保障不足等问题。

2.产业特色是保障其长久经营的基本要素。贯彻落实“一县一业、一乡一特、一村一品”，充分开发地区资源。土地不再局限于传统作物种植，转向特色经济作物，因地制宜选择果树、蔬菜、中药材等优势产业。加强乡村基础设施建设，在条件适宜区重点推行乡村旅游扶贫，利用自然环境打造度假村、农家乐，挖掘本地文化特色，以“绿色生态”吸引游客，并伴随推出一系列特色纪念品创收。充分利用品牌效应打造品牌，如双柏打造“妥甸”酱油及酱菜系列产品、“白竹山”牌绿茶系列产品、“绿汁江”阳光玫瑰葡萄、“密架山猪”精深加工系列产品等特色优势农产品，延长产业链，发展深加工产业，提高产品附加值。

3. 利用楚雄州特有的气候优势，发展错季生产，满足季节性市场需求。全州立体气候十分明显，具有先天错季优势，便于抢占市场空档期，如双柏绿汁江、元谋等低热河谷可以种植全国最早上市的葡萄、杧果等热带亚热带水果，也可以种植茄果类冬早蔬菜；武定、禄丰可以选择种植夏秋高山冷凉错季蔬菜；永仁可以栽培晚熟杧果，错开广东、广西、海南的杧果集中上市的冲击；温带果树有武定苹果,楚雄、禄丰、牟定的梨,姚安有突尼斯软籽石榴等，都非常具有地方特色。

（二）推进产业扶贫四个全覆盖，坚持因地制宜，重视产业扶贫总体规划

一是抓规划方案落实，推进产业扶贫规划引领全覆盖。各县市在吃透《楚雄州产业扶贫实施方案》的基础上，进一步修改完善本县市产业扶贫实施方案，确保把全州的产业扶贫扶持政策贯彻落到实处。要推动产业扶贫规划到村、到户、到人、到项目，确保每户产业扶贫对象有一项以上产业发展增收项目，且所发展产业项目收入持续、稳定、长效的达到脱贫标准；二是抓主体培育，推进新型经营主体带动全覆盖。各县市按照“产业跟着市场走，主体跟着产业走，贫困户跟着主体走”的思路，把产业扶贫的着力点放在培育发展带动贫困户发展产业的新型农业经营主体上，确保有产业发展条件的建档立卡贫困户有1户以上新型农业经营主体带动发展；三是抓利益联结全覆盖，推进稳定长效增收渠道全覆盖。引导新型经营主体与有产业发展条件的建档立卡贫困户通过资金（资产）入股分红、订单、土地流转、打工就业等形式，建立紧密的利益联结关系，实现共同发展，稳定、长效增收；四是实现组织保障全覆盖质量。建立政府、市场、社会协同的产业发展格局，建立党委和政府领导主抓、部门联动、产业发展指导员全覆盖的责任体系，探索“党建+”，确保产业组织化发展。采取有力有效的措施，确保通过发展产业巩固已脱贫建档立卡贫困户持续稳定增收。

（三）引进新兴产业的同时，培强做大当地传统产业，充分发挥龙头企业带动作用

一是依托当地原有的品牌优势，提质增效改造提升。尽可能充分地利用好本地富有优势的自然资源，一个地方富有优势的自然资源，最能造就这个地方农产品的独特品质。农产品一旦因某个地方优势的资源而形成“特色”，例如武定鸡做为“云南六大名鸡”之首。2009-2018年，武定鸡和武定壮鸡已获得国家级畜禽遗传资源品种，国家农业部农产品地理标志保护产品，国家工商总局农产品地理保护商标“云南六大名鸡”，云南省畜禽遗传资源保护品种，云南省名牌农产品等荣誉。2017年，在中国农产品区域公用品牌价值评估中，武定鸡品牌价值为 1.34 亿元。但是在市场激烈的竞争之下，传统产业缺乏开拓创新自主意识，转型升级和提质增效已迫在眉睫。

二是成立产业发展协会，强强联合，统一和提升市场准入标准。优质农产品，首先要保证原材料是优质的，其次要确保配方科学、工艺先进，再就是严把加工制作和检验关，不偷工减料，不让检验不合格的产品进入市场。建议由各县（市）政府牵头，深入调查研究当地传统产业所面临的困难和问题，及时成立产业发展协会，共谋产业发展对策，统一和提高市场准入标准，杜绝行业内恶性竞争，抱团维护好市场秩序，才能让传统优势产业持续健康壮大发展，出省出国。

(四)加大产业扶贫的政策、资金扶持力度，加强服务体系建设

认真落实《楚雄州人民政府关于印发楚雄州产业扶贫实施方案的通知》（楚政通〔2017〕97号）中关于培育特色养殖产业、特色经作产业、乡村旅游产业、新型农业经营主体、贫困地区电子商务服务产业、贫困劳动力技能培训、农产品“三品一标”认证等7项产业扶贫扶持政策，加强产业扶贫项目库建设，着力建设一批支撑扶贫产业发展的项目。

注重发挥农业产业功能优势，配套对应的农产品特色加工基地。持续做好招商引资工作，积极引进适合当地资源禀赋的新兴产业，敞开外资进入的绿色通道，引进国内外企业资金、先进技术、物流销售渠道及电商平台，把产业帮扶作为沪滇扶贫协作的重要内容，推进“沪企入楚”和“楚品入沪”工程。加快推进中国云南坚果（核桃）交易中心、魔芋交易平台等特色农业园区项目建设。把拔个体穷根与拔区域性穷根紧密结合，以产业发展夯实乡村发展基础，做到富民脱贫强村协同推进。

（五）培养大批懂技术会经营的新型职业农民

农村精准扶贫政策的开展应当重视对专业化种植养殖人才和营销人才的培育，提高广大农民综合素质，做好产业扶贫培训工作，改变思想观念，确保产业发展中的人才和技术的保障，实现农村可持续发展，推动整体发展水平的提高。一是全面开展产业扶贫政策轮训。采取分级培训的方式，对农业系统干部职工、乡镇干部、驻村工作队员和新型经营主体主要管理人员、贫困群众开展全员培训，着力提升各级产业扶贫干部的攻坚能力和广大贫困群众干事创业的信心。二是深入开展“自强、诚信、感恩”主体教育实践活动。教育引导贫困群众摒去“等、靠、要”思想，充分发挥自身主体作用，早日实现脱贫致富。三是扎实开展“楚雄州科技讲堂”活动。大力开展各种形式的农村生产技术、职业技能培训、先进的营销及管理能力，确保技能培训覆盖全部贫困劳动力，每个贫困劳动力至少掌握1～2项农业生产实用技术。

（六）实施产业发展和振兴，常抓不懈做好生态振兴战略

楚雄州辖区大部分地处山区，贫困人口也集中在广大山区，生态的恶化也是致贫的主要原因之一。虽然近几年生态植被破坏得到有效遏制，但是青山绿水生态恢复形势仍然非常严峻。广大山区仍然面临着水源枯竭，高温干旱缺水的困扰，农田基础设施较为薄弱，再加上农业面源污染，农村生活垃圾污染，直接制约产业的发展。各级政府部门应将生态环境治理和农田基础设施建设常抓不懈，打造优质农产品产业源产地的生态健康环境，才能助推产业持续发展，农民及贫困户持续稳定增收。