核发排污许可证与第二次全国污染源普查工作衔接探析——基于四川省畜禽养殖行业排污许可证和第二次全国污染源普查农业源工作

谢 琴，王维竹，卢 墨

(1.四川省宜宾市珙县生态环境局，四川 珙县 644500；2.四川省第二次全国污染源普查领导小组办公室，四川 成都 610041； 3.四川极洁环保科技有限公司，四川 成都 610300))

1 前言

全面实施控制污染物排放许可制，是党中央、国务院深化改革环境治理基础制度的重要部署。衔接整合各项环境管理基础制度，建立起以排污许可制度为核心的固定污染源环境管理制度体系，能提高环境保护行政管理工作质效，也能减轻企业负担[1]。第二次全国污染源普查(以下简称二污普)是重大的国情调查，是环境保护的基础性工作。做好与排污许可证核发工作的衔接，能延续污染源普查数据生命力，减少环境主管部门工作量和工作难度。此外，四川作为农业大省，各类农业污染物产排量巨大，对生态环境影响大，做好畜禽养殖行业排污许可证核发工作与二污普农业源工作的衔接，为加快推进排污许可证核发进度，贯彻落实固定污染源全生命周期的“一证式”监管，做好四川省农业污染源管控具有重要意义。

2 排污许可制度与二污普衔接比较

2.1 排污许可制度和二污普不同点

2.1.1 实施目的 二污普目的是摸清各类污染源基本情况，了解污染源数量、结构和分布状况，掌握全市、区域、流域、行业污染物产生、排放和处理情况，服务环境与发展综合决策提供依据等，是以政府主导为主，涉及面广，参与人员多，工作协调难度大；排污许可制度是生态环境部门主导的环境管理工作，专业性强，行业类别明显，指标划分细致。

2.1.2 工作对象 二污普普查对象为行政辖区内有污染源的单位和个体经营户，分工业污染源、农业污染源、生活污染源、集中式污染治理设施和移动源等五大源进行普查；排污许可制度针对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者。二污普通过核算得出地区各类污染物排放总量，能够反映出地区整体环境水平；排污许可对名录内涉及的污染源，采取重点管理、简化管理、登记管理的不同方式，服务于污染物总量控制。

2.2 排污许可制度和二污普的共识点

2.2.1 筑牢以排污许可制度为核心的“同心圆” 排污许可制度是环境管理的基础核心地位，目的就是将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度，成为企业守法、部门执法、社会监督的依据[2-3]。邹世英[4]等指出，排污许可制度在实施过程中，存在基础核心地位不突出，没有有效衔接，环境管理制度交叉并行，污染源“多头管理”，降低了行政质效。特别是工业企业、畜禽养殖等固定污染源的污染排放是我国环境污染的主要来源，是我国对固定污染源监管的重中之重。但是，当前推进排污许可制度工作进展缓慢，需要其他环境管理制度做好支撑，尤其是充分利用二污普成果，树立以排污许可制度为环境基础管理核心的“同心圆”。

2.2.2 回归以固定污染源环境管理为核心的“落脚点” 排污许可证制度是以排污许可证为载体，重塑污染源管理体系，强化实施监管，形成更为便捷、高效的管理方式，实现“一证式”管理模式[5]。大型固定污染源基本实现了全生产线中控系统控制管理，将环境管理要求落实到企业的各个层次，将环境管理措施分解到生产过程各个环节，可分行业、分规模、分生产工艺流程分步实施，能够满足以核发排污许可证的环境管理模式的需求[6]。要实现二污普成果开发应用与排污许可制度的有机衔接、有效衔接，既要做好制度层面的总体设计，又要做好基础层面的关键环节衔接设计，实现对固定污染源全生命周期的“一证式”监管，形成最优化环境管理模式，回归以固定污染源环境管理为核心的“落脚点”[3]。

2.2.3 构建以信息化平台建设为核心的“一张图” 生态环境大数据建设类型多、应用价值高，发展速度快，是新一代信息技术和服务业态，已经成为了我们的国家战略[7-8〗。党中央、国务院高度重视，习近平总书记明确指出，要推进全国生态环境监测数据联网，开展生态环境大数据分析。建设生态环境大数据，推动信息化建设，推动跨部门生态环境信息共享，强化数据分析和应用，构建以信息化平台建设为核心的“一张图”[9-11]。目前，二污普数据采集与管理系统结合各类污染源的特点、不同行业特点、全国各区域经济发展状况等进行系统设计。全国排污许可证管理信息平台是对排污许可证的申领已及证后的管理实施信息化，对排污许可的申请、核定、审批、公示、发放、证后的管理等流程进行管理。两个系统独立运行，不同人员管理，需要加快推进固定污染源统一数据建设，抓住整合全国污染源普查数据采集与管理系统和全国排污许可证管理信息平台的重要契机，实现数据互联互通[12-14]。

3 核发排污许可证和二污普衔接面临的困难

2019年，生态环境部开展排污许可证清理整顿试点工作过程中，认识到二污普清查名录册等数据对核发排污许可证起到较大帮助，但由于核发排污许可证和二污普法律依据不同，参照标准不同，工作人员不同，使用系统不同，致使二者工作衔接有一定困难和问题[15]。

3.1 普查时间不统一，产排污系数不一致，行业类别有调整

二污普时期资料为2017年度资料，因而2018年新增企业并未纳入。新排污许可证从2017年开始核发，计划于2020年全部核发完成，缺乏2018年及以后新建的畜禽养殖户名录，需补充名录；排污许可制度使用的产排系数也与二污普使用的系数不一致，导致最终的产排量也不一样。二污普依托的是《国民经济行业分类》(2017年)，将生活源、移动源和规模以上和规模以下农业源均纳入了普查范围。排污许可制度前期依据也是2017年版的名录分类别进行管理核发，后面经过名录修订完善，出台了《固定污染源排污许可分类管理名录(2019年版)》，涉及108个行业(国民经济行业分类中49个大类、212个种类、706个小类)和4个通用工序，比2017年版增加了30个行业类别，与二污普行业类别划分不一致。

3.2 管理方式有调整

排污许可制度规定，涉及通用工序的固定源应当对其涉及的通用工序申请领取排污许可证或者填报排污登记表。例如：有锅炉的酒店，应根据锅炉的管理类别申请领取排污许可证或者填报排污登记表。而第2次全国污染源普查规定，酒店锅炉属于生活源的非工业源锅炉，也要单独填报，纳入统一核算大气排放量。此外，二污普是按照清查建库、入户调查、产排系数核算等阶段开展工作的，一环扣一环，一步一步生成普查成果。排污许可制度是按照行业类别进行分类管控，管理思路和方式方法与第2次全国污染源普查不一致。

4 四川省畜禽养殖行业排污许可证和二污普农业源差异性比较

2019年6月，生态环境部发布实施《排污许可证申请与核发技术规范畜禽养殖行业》(HJ 1029-2019)，主要用于指导畜禽养殖行业的排污单位填报《排污许可证申请表》，填报相关申请信息，并指导核发部门核发畜禽养殖行业排污许可证。2019年底，四川省对普查对象开展了入户调查，经确认核实，共计有14911个畜禽规模养殖场。这对四川省核发畜禽养殖行业排污许可证是一项巨大挑战，必须有效衔接二污普工作，明确工作差异性，减少发证工作量，佐证核查数据。

4.1 工作程序

二污普农业源分为：清查建库阶段，由省污普办(四川省生态环境厅)牵头负责，农业部门参与，形成统一的清查名录册。入户调查阶段，由省污普办负责畜禽养殖业源，开展畜禽种类、养殖情况、粪污产生和处理情况调查。农业部门负责掌握种植业和水产养殖业生产过程中主要污染物流失量、产生量、排放量及其去向，查清地膜的使用量和残留量、秸秆的产生量和利用量。产排污核算阶段，省污普办牵头负责产排污核算，农业部门参与数据审核。排污许可证前期通过开展固定污染源清理整顿，落实“摸、排、分、清”4项工作任务，清理无证排污单位，全面摸清固定污染源底数，再针对纳入固定污染源发证和登记清单的排污单位，进行分类处置。

4.2 工作范围

二污普农业源包括：种植业源、畜禽养殖业源、水产养殖业以及地膜、秸秆和农业污染源的产排情况。其中，畜禽养殖业源是开展畜禽种类、养殖情况、粪污产生和处理情况调查；核发畜禽养殖行业排污许可证时，涉及畜禽养殖的行业类别为畜牧业，包括牲畜饲养、家禽饲养和其他畜牧业。根据《四川省畜禽养殖场(小区)规模标准》确定是否为规模化畜禽养殖场。其他畜禽养殖场(小区)饲养的其他畜种可根据生产特点按照猪当量换算方法参照执行。

4.3 数据填报及审核

二污普农业源通过详细审核畜禽养殖场关键指标，包括：区划代码、养殖种类、圈舍消毒方式、原水存储设施、尿液废水处理设施、尿液废水处理利用方式比例、粪便存储设施、粪便废水处理利用方式比例、受纳水体名称、生猪全年出栏量(头)，以及多方比对，重点关注全省畜禽养殖量与2017年肉产量数据、规模化畜禽养殖企业粪便等污染物综合利用率与2017年有关数据等，开展普查数据填报及审核，确保普查数据真实、全面、准确。核发畜禽养殖行业排污许可证时，审核要点包括：一是明确养殖场规模，是否有外排口或加热锅炉。有锅炉设施的畜禽养殖行业排污单位，锅炉的废气产排污节点、污染物及污染治理设施信息按照《排污许可证申请与核发技术规范锅炉》(HJ 953)中的相关要求填报[16]；无锅炉设施的畜禽养殖行业排污单位，不需要填报废气产排污节点、污染物及污染治理设施信息表，关于废气的相关信息分别在大气污染物无组织排放信息表和畜禽养殖行业无组织排放控制要求表格中填报。二是畜禽养殖行业排污单位在选择行业类别时应选择国民经济代码的小类。三是已纳入二污普清单的无营业执照的个人或家庭畜禽养殖场，但未纳入排污许可分类管理名录的，由生态环境部门统一登记，标记为“无实体企业类”，不再要求由个人或家庭业主进行登记；对于未纳入二污普清单的，规模化养殖场按名录要求发证或登记，非规模化养殖场不纳入排污许可管理。

核发排污许可证和第2次全国污染源普查是对固定污染源管控的两项重要举措，二者工作内容和范围有共同点，工作方式有共通性。但是，由于参照标准、参与人员和开展时间不一致，存在不一致甚至相互冲突点，需要进一步做好细化梳理，区分差异性，做好工作衔接，为开展排污许可证核发工作推进工作进度，减少重复劳动，提高工作质效，助力共同打好污染防治攻坚战做出贡献。