对贯彻落实《关于深化体教融合促进青少年健康 发展的意见》的思考

刘海元　展恩燕

摘      要：体教融合是体育强国建设、教育强国建设、健康中国建设的重要内容，是新时代体育部门和教育部门工作的重点，贯彻落实《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》需深刻领会其内容。在认真学习该《意见》内容的基础上，梳理了体教融合的历史背景，总结了体教结合难的原因，并对《意见》内容进行逐条分析，提出了贯彻落实的建议。总体认为，《意见》的落实应该结合党的十九届五中全会精神，利用各地编制“十四五”规划契机，充分发挥党委的领导作用和政府的主导作用，加强统筹协调，不断完善政策制度体系，加快推进体育部门和教育部门青少年体育治理现代化，提升体教融合的治理能力，促进青少年健康发展。

关  键  词：学校体育;体教融合;青少年;健康发展

中图分类号：G807.0    文献标志码：A    文章编号：1006-7116（2020）06-0001-11

Thoughts about the implementation with the proposal of deepening the

integration of physical education and cultural education to promote the

healthy development of the teenagers

LIU Hai-yuan，ZHAN En-yan

（Capital University of Physical Education and Sports，Beijing 100191，China）

Abstract： The integration of physical education and cultural education is the key content of building a powerful country both in physical education， cultural education and health which is also the main focus of all sport and education administrative departments in the new era， as well as deeply comprehending the content is the base of implementing the policy of deepening the integration of physical education and cultural education to promote the healthy development of the teenagers. Based on the careful study of the policy， this paper reviews the historical background of the integration of physical education and cultural education， summarizes the reasons for the difficulty of the integration of physical education and cultural education， gradually analyses the contents for that and proposes some definitive suggestions for implementation. In general， the implementation of the policy should be combined with the spirit of the Fifth Plenary Session of the 19th Central Committee of the Communist Party of China， taking advantage of the opportunity of drawing up the Fourteenth Five Year Plan， giving full play to the leading role of the Party Committee and the government， strengthening overall coordination， constantly improving the policy system， accelerating the modernization of youth sports governance in physical education and educational administrative departments， and enhancing the governance ability of the integration of physical education and cultural education in order to promote the healthy development of the teenagers in China.

Key words： school physical education;integration of physical education and cultural education;teenagers;healthy development

2020年8月31日，在中央全面深化改革委員会第十三次会议审议通过的基础上，经国务院同意，国家体育总局和教育部联合印发了《关于深化体教融合  促进青少年健康发展的意见》（体发〔2020〕1号）[1]（以下简称《意见》）。该《意见》印发后，迅速引起社会各界的广泛关注。国务院新闻办于2020年9月22日举行新闻发布会，教育部体卫艺司司长王登峰和国家体育总局青少司司长王立伟分别接受新闻媒体采访进行政策解读。专家学者也纷纷撰写文章，对如何落实《意见》和做好体教融合工作进行讨论。如钟秉枢[2]从加强学校体育、完善青少年体育赛事体系等方面提出了新时代体教融合促进青少年健康发展的策略;毛振明等[3]通过对中国竞技体育的问题及体教结合、体教融合的动机与意义的剖析，指出“体”的问题可以通过“结合教”“融合教”乃至“回归教”得到不同程度的解决，而“结合教”“融合教”应是过程，“回归教”应是终极目标。而在该《意见》印发之前，北京体育大学、武汉体育学院等高校分别组织全国专家举办了“体教融合”为主题的论坛，为文件的印发进行了“润场”和“铺垫”。为更好地贯彻落实《意见》精神，切实做好体教融合工作，本研究将结合国家实施的体育强国、教育强国、人才强国、健康中国等重大战略精神，以及党的十九届五中全会精神和近期国家颁发的有关学校体育方面的政策文件要求，谈谈对进一步领会《意见》和贯彻落实的思考。

1  体教融合的历史背景

对于体教结合大家并不陌生。无论是指体育学科与教育学科的结合，还是体育管理与教育管理的结合，还是体育系统与教育系统的结合，经过几十年的讨论，大家都比较熟悉，也认同了各种理解。但为什么现在提出了体教融合呢？回答这一问题，需要梳理体教结合的历史。其实体教结合是在我国体育事业快速发展中形成的、特有的体育管理体制的产物，是竞技体育“举国体制”的产物。其发展大致分5个阶段。

第一阶段称为无体教结合阶段，中华人民共和国成立初期。在1952年中央体委（1954年改为国家体委）成立之前，体育行政权力属于教育部，中华全国体育总会这个社会组织的主席职务最初也是由教育部部长马叙伦兼任。这个时期没有单独设置的国家体育行政管理部门，体育事业由教育部门一家管理，所以不存在体教结合问题。

第二阶段称为“体教结合，以体为主”阶段，1952年到20世纪70年代末。国家体委成立之后，在借鉴苏联体育管理模式的基础上，为加快发展体育运动，大力提高我国运动技术水平，积极参加奥运会等国际体育大赛，实现为国争光的任务，体育系统开始组建国家队、地方队，成立重点体校，并在中小学和少年宫及厂矿等建立業余体校开展运动训练，逐渐形成了我国体育史上的“体校—省市专业队—国家队”运动员培养的“三级训练体制”，开启了体育系统“自办教育”“自我循环”培养运动员的模式。在此阶段，体育事业主要以体育系统为主，教育系统的学校体育工作基本上要接受体育系统的指导，按照体育系统的相关要求开展工作，体教结合的“味道”很淡。

第三阶段称为“体教结合，教育发力”阶段，改革开放后到20世纪90年代后期。改革开放后，我国经济社会发展进入了快车道，各方面事业发展都取得了好成绩。竞技体育事业挤身于世界前列，取得辉煌成绩，运动健儿驰骋国际赛场，扬我国威;教育事业普及更加广泛，教育质量不断提升，受教育人口越来越多;社会就业打破旧体制，择业不再包办，不再实施统分统配，而是重视学历、文凭和能力进行双向选择。社会的这些变化给竞技体育带来较大的冲击，一方面是体育系统自办教育水平较低，出现了运动员文化教育缺失现象;另一方面是优秀退役运动员安置困难，引发社会担忧;从而导致青少年体育后备人才青黄不接，规模萎缩。为了解决这些问题，体育系统急需教育支援，在这个情况下，提出了体教结合。主要标志是1986年山东掖县会议和国家教委、国家体委印发的《关于开展学校业余体育训练，努力提高运动技术水平的规划》（1986—2000年）。这个阶段体教结合的主要任务是教育系统帮助体育系统提高体育自办教育的水平和质量，加强运动员文化教育，在学校开展业余训练，扩大业余运动员人口基数，帮助运动员上大学，妥善解决就业安置等。在这些方面教育系统给了体育系统不少特殊的政策，比如共同在中小学开展传统项目学校建设、高水平后备人才基地建设、高校高水平运动队试点工作、优秀运动员推荐上大学等，还如共同举办全国大中学生运动会、共同组织参加世界大学生运动会、共同开展全国学生体质健康状况调研等。

第四阶段称为“体教结合，走入困境”阶段，2000年到2010年前后。随着社会的发展，优秀运动员文化教育缺失现象更为严重，各运动项目青少年后备人才大量萎缩，竞技体育的金牌在人们心中有所淡化，社会急切希望体育管理体制能顺应社会发展加快改革。所以，2007年“中发7号”文件是以规格最高的中共中央国务院的名义，用“加强青少年体育，增强青少年体质”为标题，突出“青少年体育”，而不是用加强“学校体育”，突显了“体教结合”[4]。但2008年奥运会的成功申办和举办，以及我国取得的竞技优异成绩，在一定程度上反而强化了急需改革的竞技体育“举国体制”，弱化了体育管理体制现代化改革的力度和进程。在这种情况下，体育系统和教育系统好不容易形成的共识和合力在分离，体教结合走入了困境，一些以往的合作也逐渐“脱群”，又出现了各自为政的情形，一些文件也开始单发，一些工作也开始单做。这个阶段的体教结合可以认为是以《国务院办公厅转发体育总局等部门关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作指导意见的通知》（国办发〔2010〕23号）为收口的，从该文件精神中可以看出体教结合的实际困难和急需解决的问题。

第五阶段即体教融合阶段，为十八大以来。2013年党的十八届三中全会做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。体育事业改革后来也被列入了全面深化改革重点事项，而影响我国竞技体育持续发展的后备人才队伍建设和运动员文化教育问题至今仍未彻底解决。因此，需要国家下更大的决心、更大的毅力，从国家层面和顶层设计上根本解决以上两个问题。但是实践证明，用以往“结合”的方式还不足以打破体制机制的壁垒，还不足以触碰到改革的深层次。而当前，国家在建设体育强国、教育强国、健康中国等大战略的背景下，在解决体育系统运动员就业、文化教育、后备人才不足等问题，解决教育系统体育重视不够、体育专业水平不高、学生体质健康不强、学校体育资源供给不足等问题时，有了更高和更好的“粘合剂”，就是中央设立了深化改革的机制，加强了统筹，注重了顶层设计。所以，在各方推动及两会代表建议下，国家这次提出了体教融合。从这一阶段一系列的文件中大家也可以看出体教融合的端倪。在2016年“国办发〔2016〕27号”文件中第三大部分，提出了“注重教体结合，完善训练和竞赛体系”的要求[5]。在2016年年底的体育工作座谈会上，刘延东提出：“探索以学校体育为依托培养后备人才的体制机制，鼓励、支持和引导社会、个人投资参与青少年训练工作，鼓励各职业俱乐部下设青少年俱乐部，提高青少年训练社会化、市场化程度，形成多元化的竞技体育后备人才培养格局”[6]。2017年9月刘延东在全国学校体育工作座谈会上第一次公开提出了“构建体教深度融合的青少年训练竞赛体系”的要求[7]。2017年11月国家体育总局和教育部等7部门联合制定《青少年体育活动促进计划》，2017年12月国家体育总局和教育部共同印发《关于加强竞技体育后备人才培养工作的指导意见》都有推进体教融合的意思。2018年10月孙春兰在辽宁考察期间，专门“了解素质教育、体教融合情况”[8]。

从这些信息可以充分看出，国家高度重视体教结合，而在新时代教育强国、体育强国、健康中国建设背景下，体教结合不能走过去的老路，要走向深层的体教融合，推动体育系统和教育系统在青少年体育管理方面要“资源共享、责任共担、义务共尽、成果共有”，能做到“守望相助、相互补台、荣辱与共、共为一体”。

2  体教结合困难的原因分析

体教结合在我国走过了40年的历史，也取得了不少经验，比如“南体模式”“清华模式”“上海模式”;也出台了一些有影响力的政策，比如“传统项目学校”“高水平体育后备人才基地”“青少年体育俱乐部”“高校高水平运动队”“等级运动员高考加分”“运动训练专业单招”“运动员免试上大学”等等。但是，体教结合始终磕磕绊绊，可持续性不强。究其原因，主要有以下几个方面。

一是体育系统和教育系统的评价机制不同，导向不同。由于我国体育“举国体制”的影响，体育系统对运动训练的评价关注更多的是金牌、奖牌和锦标主义，特别是实施了以4年奥运会为一周期的奥运争光计划后，运动训练基本围绕奥运会和全运会转，在运动员人才培养方面很容易出现急功近利、系统性培养和长远性考虑不够等问题。在运动训练实践中就出现了无论怎么加强体教结合，最后不能影响金牌获得的认识。教育系统对体育的评价则更多关注普及体育教育、开齐开足体育课、教会学生基本运动技能、增强学生体质，讲究的是开课率、体质健康达标率，是学生的全面发展。这两个系统对体育的认识和评价导向不同，使得在体教结合中从思想认识、目标定位、组织实施、管理制度等方面分歧较大，结合起来较为困难。

二是体教结合中，体育部门需要教育部门支持的特殊性政策与现代教育发展趋势不同向。体教结合是因需解决运动员后备人才来源、运动员文化教育、运动员上大学和就业安置而产生的一个时代产物。在过去的体教结合中，教育系统给予了不少特殊性政策以缓解体育系统中存在的这些问题，但当教育发展到现在现代化的进程时，教育讲究的是质量、均衡、公平、公正和公开，注重公共服务性质。因此，教育政策自身也在转变，特别在招生考试中要“去特殊”。所以，再用以往的思想要教育部门给予更多的特殊政策支持时，教育部门也勉为其难，给力不足，出现体教结合难的问题。

三是体育系统和教育系统缺少一方都能各自运行的特点，决定了可结合、可不结合。由于二者都是自成体系的系统，双方职能中没有特殊制约因素，所以一些地方和个别部门因本位主义、短期利益，固步自封、自我封闭、自我循环，从而导致各自为政、各成体系，体教结合真正实施起来较为困难。主要原因是缺乏共同的认识观，统筹不够，主动结合不够，换位思考不够，影响事业发展。

3  对贯彻落实《意见》的工作思考

3.1  关于《意见》发文规格的认识

通常来讲，当大家看到一个文件时，首先看是谁发的，是部门单发，还是部门联合发，还是中共中央或国务院或其办公厅发，因为发文的部门越多、发文的级别越高，该文件的规格就越高。文件规格越高，受重视程度就越高，约束力就越强，文件覆蓋部门就越多，在实际贯彻落实中执行力就越好。虽然《意见》发文部门为国家体育总局和教育部，属联合发文，看上去规格不高。其实不然，大家如果联系文件内容和新闻报道来看，就知道《意见》的规格并不低。《意见》是经过2020年4月27日习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第十三次会议审议通过的、是经国务院同意的，也就是说是经中共中央和国务院研究同意后印发的，规格相当高。另外，文件发送的对象是“各省、自治区、直辖市人民政府，新疆生产建设兵团，国务院有关部委、有关直属机构”，普通的两部门联合发文只能发送到各地体育局和教育厅，但《意见》的发送范围却是各地政府和有关部委，覆盖范围和部门较广。其中最重要的一点就是，但凡能列入中央全面深化改革委员会审议的文件，都是当前经济社会领域中改革的重点、改革的难点、改革的深水区。从而可以看出《意见》规格较高，是关系到国家体育事业发展的重大改革内容。此外，《意见》还提到要“充分发挥党委领导和政府主导作用”，指这个文件落实时要各地党委牵头，党委要充分发挥领导作用，要专门进行研究，各地政府主导就是指政府要发力，要认真贯彻落实文件精神，着力解决好当地体教融合工作。

3.2  牢牢把握《意见》的核心，明确工作目标指向

关于《意见》的核心，可以从标题上看出来，有“深化”“体教融合”“促进”“青少年健康发展”和“意见”5大关键词。一是“深化”。这里没有用“加强”“强化”等词，而是直接用了“深化”。“深”是深度，“化”是融化。也就是说《意见》所涉及内容的落实要深、要广，要聚合一起，所以体教融合不再是过去体教结合表面上的结合与合作，而是需要体育系统和教育系统，或者体育学科和教育学科更深层次的融合，这种融合应该是从思想上、行动上、方法上、评价上等全方位的融合。二是“体教融合”。关于“体”和“教”，有人认为指的是体育系统和教育系统，或者体育部门和教育部门，而实际也包含体育学科、教育学科。在落实《意见》时，部门之间要建立深度合作关系，从业者要充分认识到教育在体育中的作用，认识到文化教育对提升体育运动水平的作用，要充分认识到体育在教育中的作用，要认识到“德智皆寄于体”的意义。关于“融合”就是要改变过去的“结合”。“结”是指交叉点或关节点的连接，是体育和教育两个系统交叉点的结合，连接不一定牢靠。而“融”则是要做到“你中有我、我中有你”，从“点”变成“面”、变成“块”。三是“促进”。在这里“促进”属于“转折词”，意指要把“深化体教融合”的成果转化成后面的“青少年健康发展”，也就是说“深化体教融合”不是终极目的，要有更深远的意义，要助力青少年健康成长和全面发展。四是“青少年健康发展”。这里既有对象，也有目标的意思。即体教融合指向的是青少年群体，而不是指全体的人群。在《意见》中提出“推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展，促进青少年健康成长、锤炼意志、健全人格，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”，这可以说是终极目标。过去的体教结合更多的是指向提升运动员文化教育水平和培养竞技体育后备人才。而这次《意见》则是以青少年的健康发展、健康成长、全面发展为目标，具有为国育才的指向与目标，而不是单纯的去培养竞技体育后备人才，拿几个冠军。所以，落实时要站位更高、看的更远、久久为功。五是“意见”。所谓“意见”就是从国家层面提出的指导和建议，它与刚性的条例、法律、规定不一样，强调一种指向、指导。这就是说运用“意见”格式的文件，能给各省（区、市）和部门在落实时留下更广阔、更自主的创新空间，允许地方用创新的方式方法结合实际去开展工作。因此，各地在领会《意见》、执行《意见》的过程中，并不局限于《意见》中提到的内容，而是可以在这些内容的基础上，因地制宜，创新性发展。也就是说，各地在出台这样的配套政策时，可以增加条款，扩大范围。

3.3  夯实体教融合基础，全面加强学校体育工作

《意见》正文的第一大部分为“加强学校体育工作”，这充分说明加强学校体育工作在体教融合中的重要性，如果学校体育自身都弱，就无法给予体育部门更多的支持，融合起来则更难，所以，首先要加强学校体育工作。

第一条主要是关于体育教学的问题。文件中关于“开足开齐体育课”这一内容早在“中发〔2007〕7号”[4]“国办发〔2012〕53号”[9]“国办发〔2016〕27号”[5]等文件中提及，2019年發布的《健康中国行动（2019—2030年）》中也提出“符合要求的中小学体育与健康课程开课率达到100%”[10]。近期，在《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》中，不仅提出了“开齐开足”，还提出了“上好”体育课[11]，而《意见》中却没有提到“上好”，所以要将两个文件结合起来认识和理解，做到面向全体学生，开齐开足上好体育课。

第二条主要是关于课余训练和竞赛。这一内容实际上是对之前有关文件内容的重申。如“国办发〔2016〕27号”文件中提到“有序开展课余训练和运动竞赛，积极培养体育后备人才”[5];“教体艺〔2015〕6号”文件中提出“构建包括校内竞赛、校际联赛、区域选拔在内的青少年校园足球竞赛体系”[12]，同时在广泛开展竞赛的基础上成立学校运动代表队，也就是第三条的内容。通过建立运动代表队，扩大学校层面从事竞技体育的人口数量，随着校园竞赛、学生运动员人数的增加，从中脱颖而出的优秀运动员苗子也会随之多起来，学校体育为竞技体育输送后备人才的可能性也就提高了。可以看出，这两条内容主要是根据近年来校园足球改革发展中的一些有效的做法而提出的，鼓励学校建立高水平运动代表队，发展足、篮、排三大球，要求学校要多开展课余训练，实施校内、班级、年级比赛，实施区域内、县域内联赛，参加全国联赛和各种选拔性竞赛。用竞赛激发学生体育参与的兴趣，带动学生更广泛地参加体育活动。

第四条主要是关于青少年体育俱乐部的内容。因为前几年体育总局通过命名“青少年体育俱乐部”“青少年户外体育活动营地”等，在各地遴选了一些学校、体校和社会俱乐部积极开展青少年体育活动。这些做法在培养学生的运动兴趣、激发学生运动参与、提高学生的运动技能和运动能力方面是很好的探索。2017年国家体育总局等7部门联合印发的《青少年体育活动促进计划》中提出要“继续开展全国青少年体育俱乐部联赛、全国青少年户外体育活动营地夏（冬）令营等传统赛事和活动”[13]。“国办发〔2019〕40号”文件中也提出“促进青少年体育俱乐部、青少年户外体育活动营地等发展”[14]。但是，在各地发展青少年体育俱乐部，开展青少年体育活动的过程中，负责体育活动指导的教师却因某些政策原因很难甚至不能获得相应工作量的报酬，这就势必影响了青少年体育俱乐部的发展。为此，《意见》重新将这一问题提了出来，并提出要制定体育教师在课外辅导和组织竞赛活动中的课时和工作量计算等补贴政策。但是这一政策的落实协调起来较难，因为体育教师参加课外活动指导要计入工作量的话，得和教师的绩效工资改革联动起来，如果是新增发放工作补贴，可能还需得到人力资源与社会保障部门、审计部门等的认可。

第五条是关于健全学校体育相关法律体系的内容。修订《学校体育工作条例》，第一次是在“国办发〔2012〕53号”文件中提出[9]，《意见》又再次提出。之所以再次提到，是因为条例修订非常艰难，在国务院法制办等部门排队等候时间比较长。但是《意见》中提出的“教育部、体育总局共同制定学校体育标准”这一表述比较模糊，具体制定学校体育的哪些标准，将来还需要细化。而在有关学校体育相关工作的评估、指导和监督方面，过去更多的是教育部会同体育总局、团中央来开展，而这次《意见》中没有了团中央，增加了卫生健康部门，说明在开展体育教学、训练、竞赛的方方面面，要更加关注学生的健康发展。

第六条是关于体育纳入学业水平考试、纳入中考这一问题。早在“中发〔2007〕7号”文件中就已提出“全面组织实施初中毕业升学体育考试”[4]。而“启动体育素养在高校招生中的使用研究”是一个新事物，所以“体育素养”应成为学者们关注和研究的热点，要深入研究什么是“体育素养”，怎么编制“体育素养”指标评价体系。近期发布的《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》中也对此问题提出要求，要“启动在高校招生中使用体育素养评价结果的研究”[11]。因此，可以将这两个文件的内容结合起来、联动起来去研究“体育素养”在高考招生中的相关问题。

第七条主要是对高等体育院校提的要求。近几年来，随着高等教育实现内涵发展，特别是“双一流”“双万计划”、教育质量工程等工作的实施，高等体育院校更加注重学科建设、专业建设和科学研究等等，而在培养竞技体育后备人才方面却有所弱化。《意见》提出“加快体育高等院校建设，丰富完善体育教育体系建设”。就是希望全国14所体育高等院校要在落实国家体教融合工作的决策部署中发挥重要作用，主动把体教融合作为办学的内容之一，从理论研究、科技攻关、人才培养（教练员、裁判员、体育教育人才培养）、科学训练等方面促进和推动体教融合积极发展，做体教融合的排头兵。同时，体育职业学院也要建设好，这类院校是培养竞技体育后备人才的主要阵地，要提高这类院校学生运动员的文化教育，要为这些高水平运动员搭建好未来的出路。

第八条是关于在高校设立独立的足球、篮球、排球学院内容。这一内容主要来自“国办发〔2015〕11号”《中国足球改革发展总体方案》[15]的延伸。该方案发布后，一些院校建立了独立的足球学院，如北京体育大学、天津体育学院、成都体育学院等等。但是建立后如何处理以运动项目命名的学院和本科专业之间的关系，还需进一步的思考。目前我国体育学类专业设置是以体育教育、运动训练等来划分的，近几年也有个别学校开始以运动项目设置专业，如冰雪专业。要倡导“在体育高等院校建立足球、篮球、排球学院”，则需要打通高等学校本科专业目录设置的口子，允许以运动项目为主设立本科专业。但是，这种做法又回到了我国20世纪六七十年代专业设置的老路上了。

3.4  认真梳理与科学设计，加快完善青少年体育赛事体系

竞赛是体育发展的杠杆，赛事具有导向、激励和评价作用。在发展体育运动时，大家往往非常关注赛事问题，所以《意见》中把赛事相关的内容放在了关键位置。考虑到青少年赛事项目众多、学段层次较多的情况，如国家体育总局通常开展各项目U系列的比赛，教育部门则更多是以学段（小学、初中、高中、大学）、年级为标准，分年龄组进行比赛。因此，体育系统和教育系统在赛事组别设置上是不同的，将来在体教融合的过程中，赛制的设计、参赛组别的调整等问题都是需要细化的，也是比较困难的，因为会涉及到很多运动项目。但是，我们认为青少年体育赛事体系应该是呈“金字塔型”。

第九条是关于赛事共同举办的要求。提出“义务教育、高中和大学阶段学生体育赛事由教育、体育部门共同组织”，实质上是说赛事举办权的问题，文件明确了赛事的举办者是教育、体育两个部门。此前，既有两部门共同组织的赛事，如传统学校的比赛、阳光体育运动的赛事;也有两部门各自独立举办的赛事。从2018年开始，教育部门为规范管理面向中小学生的全国性竞赛活动，切实减轻中小学生过重的课外负担，出台了《关于面向中小学生的全国性竞赛活动管理办法（试行）的通知》[16]，提出面向中小学生的全国性竞赛活动要进行申报，经审核后方可组织实施。所以在这个过程中，体育部门的一些赛事就很难被列入进来，例如，列入《2020—2021学年面向中小学生的全国性竞赛活动名单》中体育赛事只有1项，即“国奥行知杯全国青少年校园足球联赛”[17]。《意见》这一内容提出后，就是擴大了体育部门的授权，允许体育部门和教育部门共同参与组织大、中、小各学段的赛事。对于职业化的青少年体育赛事，过去多是以国家体育总局组织，这次《意见》中提出教育部学生体协也参与其中，说明体育、教育两个部门共同参与了，体现了两个部门的“融合”。而两部门共同“拟定赛事计划，统一注册资格”，就是指以后青少年的体育赛事由教育、体育部门共同研究确定，不能各自为政，要“一体化设计”“共同实施”，并建立统一的学生运动员注册信息内容，进行统一资格注册，这就需要建立一个在全国范围内比较庞大的注册系统。

第十条是关于整合体育赛事的问题。这条既是对“加强学校体育工作”部分第一、二条的呼应，也是对其内容的细化。这里明确指出要建立一个体系，包括学段比赛、区域比赛、跨区域比赛。教育、体育两个部门来进行赛事的整合，也与第九条内容是关联的。在整合教育系统和体育系统两种比赛的过程中，对原有的赛事要进行梳理和整合，能合并的合并、能重组的重组，不具备典型性或者没什么作用的就取消，从而建立起四级竞赛体系。从学段和区域来看，四级赛事体系分别包括小学、初中、高中和大学，县、市、省和国家“两个四级”。原有的教育系统的竞赛基本按这个四级体系组织的，但原有的体育系统的竞赛体系则比较复杂，赛事较多，既有U系列，也有各种锦标赛、冠军赛，还有商业赛等等。《意见》提出要整合两部门竞赛，而且是以原有教育系统的竞赛体系为蓝本加以整合，“利用课余时间组织校内比赛、周末组织校际比赛、假期组织跨区域及全国性比赛”。原则上我们认为整合后的竞赛体系应该是“金字塔型”，具体呈现形式为：最基层是小学、初中阶段的赛事，且应该是比较频繁的，以县、市组织为主，省域统筹负责;中间段是高中和大学的赛事，其中高中以省（区、市）和全国组织为主，大学以全国组织为主;而塔尖是由基层和中间段选拔上来的优秀运动员组成的青少年国家队或后备队的赛事，以国家教育和体育部门组织为主。

第十一条是关于运动会的合并。涉及青少年学生的两个全国综合性运动会要从“龙头”上进行合并，合并为全国学生（青年）运动会。此前，为贯彻落实《关于进一步规范大型综合性体育运动会申办和筹办工作的意见的通知》（中办发〔2011〕24号）文件精神，2012年全国大学生运动会和全国中学生运动会合并改名全国学生运动会。2017年在杭州举办的第十三届全国学生运动会，其实是真正合并之后的首届全国学生运动会。而此次《意见》又提到合并，应该怎么合并？全国的这两个运动会确实在参赛人群上有重叠，参赛选手中在校在籍的学生很多。这条内容的提出两个运动会合并，在一定程度上避免了资源浪费和人员的分散。但是怎么样形成四级联赛的“龙头”，这需要相关部门好好策划和研究。因此，应该马上成立专门的班子来研究“全国学生（青年）运动会”的竞赛体系、赛制、规模、赛法、组别设置、组织实施、参赛资格、参赛项目、赛事承办等具体的问题，并抓紧落实。因为可能涉及到本应该今年在青岛举办的全国第十四届学生运动会因疫情推迟到2021年举办后，下一届改名后“全国学生（青年）运动会”举办城市确定的问题。

第十二条是关于体育行业协会和行政机关脱钩的问题。社会团体组织与行政机构脱钩是大势所趋，自“发改体改〔2019〕1063号”[18]文件发布以来，部分运动项目协会已在脱钩过程中，比如中国篮球协会、中国排球协会等。与行政部门脱钩后的社团组织，将更灵活、更便利地吸收社会资源，能够更好地发挥社团组织的快捷、便利的特点以及发动社会力量来服务于体教融合。因此，体育行业协会在脱钩过程中要把服务体教融合、服务青少年健康成长纳入自己的业务领域，主动发挥融资、便捷、高效、精准的服务功能，支持体教融合、支持青少年体育、支持学校体育。

第十三条为在校学生的运动水平等级认证方面的内容。早在《青少年体育活动促进计划》中已经提出“研究建立青少年运动技能等级评定标准……各级教育部门应将运动技能等级纳入学生综合素质评价体系”[13]，而在“国办发〔2016〕27号”文件中也提出要“制定学生运动项目技能等级评定标准”[5]。可见这条内容是对以往内容的重申。制定学生运动项目技能水平等级认证标准的本意是通过等级标准的实施，让学生对自己的运动技术水平有一个判断和了解，由此形成激励机制，更好地激发学生参与锻炼的热情，进而提升自我运动水平。目前，在社会上有两套学生运动技能等级标准在开发，一套是教育部门支持的北京大学专家正在研究的《我国大中小学体育运动技能等级标准实证研究》[19]，另一套是国家体育总局支持的由上海体育学院研究的“青少年运动技能等级标准”[20]。这样一来这就使得在同一个事件上有两个不同的评定标准和认定办法。那么这两套标准怎么融合起来，这次的《意见》对此提出了解决办法，即“统一标准并共同评定”。

第十四条提出要将参加世界性运动会和全国性运动会取得的成绩纳入体育、教育部门两家的奖励机制中。此前教育部门组织的全国性运动会和派出参加的国际赛事，由于奖励机制的限制，很多时候无法正式表彰，特别是国家在实施清理评奖类活动后，开展奖励更难。而体育部门却有国家批准的、可以开展奖励的机制和平台，如每4年一次全国运动会上的全国群众体育先进单位、个人等，以及奥运会后的奖励。而能将教育部门的国际性和全国性的比赛成绩纳入体育部门的奖励范围中，一直是教育部门的期望，此次在《意见》中得到了体现。通过“双方奖励评估机制”把原有的教育口的比赛纳入到体育系统进行表彰和奖励，这样对提高教育系统的体育运动成绩会是个激励。

这一部分主要是赛事体系的完善，还有很多工作细则、落实办法需要去研究。因此这部分内容的工作量非常大、任务非常重，不仅仅是《意见》中这几条内容，而是涉及方方面面的问题，如项目的问题、从底端到塔尖的问题、人才输送的问题、淘汰后如何返回校园的问题等。

3.5  抓住重点环节，加强体育传统特色学校和高校高水平运动队建设

在体教结合发展中，体育和教育部门从20世纪80年代后期开始，在全国建设一些传统运动项目学校，并给予命名和支持，主要是推动这些学校开展课余体育训练，培养竞技体育后备人才。在2014年教育部牵头管理校园足球后，在继校园足球特色学校之后，又推出了篮球、排球、网球、乒乓球等特色学校，换成使用“特色学校”的名称，与“传统项目学校”名称不一致。自1987年试办高校高水平运动队以来，高校高水平运动队成为体育部门退役运动员上大学的主要途径，也有部分校成为国家队队员的来源之一，目前有高水平运动队资格的高校近300所。在以往，传统校和高校高水平运动队都是教育和体育部门共同开展、命名和指导的，但是，近年来有分离的现象，一些文件也开始由“联合发”变为“单独发”。

第十五条主要说的是教育、体育部门要联合评定“体育传统特色学校”。实际上在过去这些本就是联合的，后来教育部门有退出的趋向，所以这次《意见》中又重申此问题。传统特色学校的竞赛、师资培训等工作，以往都是由体育系统来主导，教育部门只是参与。而《意见》在表述时，把教育部门放在前面，体育部门放在后面，这样的设置就变成了教育部门来主发力，这是对过去机制的调整。同时，进一步对教育部门提出了新要求，要“支持优秀体育传统特色学校建立高水平运动队”，以往更多的是由体育部门提供支持，以教育部命名的特色学校是由教育部门给与更多的支持，而现在《意见》中明确提出要由教育部门给与两类学校相应的支持。体育部门在这个过程中要适宜地提供资源，将自身的资源向教育部门开放。比如以前有些赛事，只允许体育系统的学生、在体育部门注册的学生参与，而这次则要以开放的态度接纳教育系统的学生。另外，在这条内容里，提出要整合“传统项目学校”和“体育特色学校”，将其命名为“传统特色学校”，不再各自命名。

第十六条是要在以后的工作中，继续加强体育传统特色学校的建设，要充分利用冬夏令营活动等各种机会，重点对体育传统特色学校的学生、教师和校长等实施体育项目技能培训，并组织力量提供专业体育训练和指导，提高体育传统特色学校运动水平。

第十七条是指对传统特色学校的评估。早在“体青字〔2013〕10号”文件中已指出“各级体育、教育部门要把传统项目校工作分别纳入青少年体育和学校体育工作考核指标体系，加强传统项目校工作绩效评估”[21]。而这次《意见》提出教育部门要牵头、国家体育总局配合对体育传统特色学校每两年进行一次评估，促进其建设质量的提高。两年的频率比较紧凑，这项工作的工作量也比较大，需要进一步细化评估指标体系和评估方式。

第十八条主要是再次明确体育部门要参与高校高水平运动队的建设与管理。因为从2010年以来，高水平运动队相关的文件几乎都是以教育部门单发为主[22]，而今后还是要教育、体育两个部门联合。此部分内容还将高水平运动队在招生规模、项目布局等方面存在的问题提了出来，强调今后要从这些方面加强高校高水平运动队的建设。而此前发布的“教体艺〔2017〕6号”[22]文件中，已对高校高水平运动队项目布局、招生规范等问题提出了明确要求，在第十八条的落实上要将先前文件联系起来。

第十九条内容与“教体艺〔2017〕6号”文件中提出的“妥善处理学训矛盾，提高学生运动员学业水平”[22]在内容上是一致的，等于是对“教体艺〔2017〕6号”文件内容的重申。同时也说明当前高校高水平运动员的文化教育也可能出现了问题，所以需要加强高校高水平运动队的文化教育。

第二十条是比较新的内容。现在一些高校高水平运动队能够培养出具有国际竞争力水平的运动员，但是在组队参加国际比赛时，运动员的遴选仍然是优先选择体育系统的运动员。在这种情况下，高校高水平运动队（员）即使有较高的运动水平，也很难参加国际性的大赛。这一条内容的提出，相对来说为教育系统的优秀运动员打开了一个口子，高校高水平运动队培养出来的优秀人才将来可以代表国家去更大范围、更高层次锻炼和参赛。

3.6  深化体校改革，狠抓体校内涵建设和提升办学质量

体校是体育系统自办教育的典型，在我国竞技体育事业发展中曾起过非常重要的作用。但是随着社会的发展，体校办学质量不高，愿意上体校的学生越来越少，体校的办学资源和条件也越来越跟不上教育系统的主流学校。为加强此类学校建设，2011年国家体育总局颁发了《少年儿童体育学校管理办法》《中等体育运动学校管理办法》。少年儿童体育学校是指九年义务教育阶段培养少年儿童体育专项运动技能的体育特色学校（含体育中学、单项体育运动学校、少年儿童业余体育学校），日常简称为“少體校”。少体校的主要任务是为国家和社会培养、输送具有良好思想品德、文化素质和体育特长的优秀体育后备人才。中等体育运动学校是指对青少年学生进行系统体育专项训练和体育职业技术教育的中等职业学校，日常简称为“运动学校”。根据体育运动项目的特点和训练需要，运动学校可以招收义务教育阶段的适龄儿童、少年，依法实施九年义务教育。运动学校的主要任务是为国家培养德、智、体、美、劳全面发展的高水平竞技体育后备人才和社会需要的具有体育专项运动技能的中等体育专业人才。少体校和运动学校目前虽然数量不多，但却是体育系统培养竞技人才的主要阵地，所以《意见》中专门拿一部分内容出来讲体校。

第二十一条专指体育系统自办体校的改革。过去体育部门办的体校吃住条件较好，场地设备齐全，有优秀的教练员，也能让参加训练的学生“改变命运”，所以曾经一段时间，体校学生也非常多。但是，随着社会的发展，我国教育质量的提高，人的成长成才路径的多样化，现今在体校就读的学生数量减少，这就造成了体校场馆、人员等资源的闲置。而教育系统学校的体育场地器材、师资条件却配备不全，尤其是标准化的场地、专业的教练员等十分有限。基于这种情况，实现资源优势互补，体校可以与当地的中小学进行合作，为其提供场地设施、师资力量等资源，推动体校和中小学在体育教学、训练、师资力量等方面的合作。

第二十二条同上一条的内容相似。提到要继续贯彻落实《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作的指导意见》（国办发﹝2010﹞23号）。该文件是2010年3月30日由国务院办公厅转发体育总局、教育部、财政部、人力资源社会保障部4部门联合起草的文件，提出“处于九年义务教育阶段的运动员的文化教育，应根据《中华人民共和国义务教育法》的要求，与九年义务教育学校紧密结合，接受教育行政部门的业务领导，保证达到国家规定的基本质量要求”[23]。同时，要求“地方各级政府要加强公办体育运动学校建设，将其纳入当地教育发展规划，将文化教育经费纳入同级财政预算，并加大经费投入，不断改善办学条件。教育行政部门负责向公办体育运动学校选派优秀文化课教师，公办体育运动学校文化课教师工资待遇按国家有关规定执行。公办体育运动学校要积极吸纳当地优质教育资源，通过联办、共建和远程教育等多种形式，不断提高运动员文化教育质量。”[23]本条内容基本上是“国办发﹝2010﹞23号”有关内容的重申。

第二十三条是为体校教师争取权益的内容。虽然要求体校教师纳入教育系统范畴，但实际上，由于分属部门不同，一些在教育系统广泛实施的制度或培训，在体校可能并不广泛。因此，体校教师的一些权益和职业发展得不到保证。主要原因还是体育系统自办教育不在教育体制范围内。

第二十四条内容其实是给当前体校闲置或过剩的教练员提供进入学校的机会，鼓励体校教练员参与体育课教学和课外体育活动，为学生提供专项运动技能培训服务，并按规定领取报酬。但是，这一条实施起来估计较为困难，教练如何进入校园、如何取酬需要政策支持。

3.7  规范社会体育组织，助力体教融合

最新数据表明，全国共有各级各类学校53.01万所，各级各类学历教育在校生2.82亿人，数量庞大，分布范围广，有城市、区县、农村。因此，在深化体教融合的过程中，仅靠行政力量、教育力量、体育力量很难达到全覆盖，特别是在技术、资源保障、需求等方面，很难做到对口服务，那么就需要广泛动员社会组织来提供服务。近年来，一些地方采用政府购买服务的形式来促进青少年体育发展，由此，青少年社会组织迅速多了起来。但是，随着数量的增多，其服务资质、标准、质量参差不齐的问题也随之出现。

第二十五条提出“鼓励青少年体育俱乐部发展，建立衔接有序的社会体育俱乐部竞赛、训练和培训体系”。同时，国家层面也要出台鼓励政策，如减免税费、低价征用或划拔土地等。但是，随着社会体育俱乐部数量的增多，服务也出现了不少问题。因此，国家要研究制定社會体育俱乐部的准入标准、服务标准、验收标准等，对俱乐部进行规范和管理，但不能进行行政审批。学校也要熟悉这些标准，将来用这套标准购买相应的俱乐部服务。

第二十六条内容是对过去相关文件内容的重申。在“国办发〔2016〕27号”文件就提出：“完善政策措施，采取政府购买体育服务等方式，逐步建立社会力量支持学校体育发展的长效机制，引导技术、人才等资源服务学校体育教学、训练和竞赛等活动。”[5]

3.8  大力培养体育教师和教练员队伍，加强体教融合的师资队伍建设

第二十七条是要落实《学校体育美育兼职教师管理办法》（教体艺〔2017〕7号）。该《办法》是教育部于2017年10月8日印发的，对如何选聘优秀退役运动员等兼职教师进入学校设定了条件、程序和保障措施。但是在《办法》的实施过程中遇到了困难，一是《办法》的实施是以县级统筹来招聘的，在招聘过程中与各学校需求不能对应;二是当前最缺少体育教师的地方其实是在农村地区、偏远地区，这些地区无法吸引优秀教练员、退役运动员去工作。在经济条件好的城市学校虽然不缺体育教师，但是其运动技能水平有限，教学能力受限，而因编制问题，优秀教练员、退役运动员也进不去城市学校，所以要“畅通优秀退役运动员、教练员进入学校兼任、担任体育教师的渠道”。这一政策的落实可能要在教师专业标准、教师资格认证等方面做出相应修订，给优秀运动员、教练员进入学校留政策口。

第二十八条是组织开展体育教师运动项目技能培训。目前各地的“国培计划”以及其他教师技能培训的对象也包含体育教师，但是这类培训更多侧重于教学组织技能方面，而这里提出以后可能会专门开展针对体育教师运动项目技能的培训，以提高其运动水平和对运动项目规律的认识，从而提高其教学训练水平。

第二十九条是新的提法。过去在中小学只有教师编，现在又提出了教练员的岗位制度。落实这项制度，不仅仅是体育和教育部门要研究，可能还需人力社会资源保障部、中央编制部门等方面给与更多的政策支持，并且需要出台更细化的实施细则。

3.9  加快政策研究，保障体教融合的顺利推进

第三十条非常关键，涉及到体育特长生考试政策。当前体育特长生在升学考试、学籍流转等方面确实遇到了问题。过去体育特长生在小升初、中考、高考的考试招生中都有相应的加分或特殊政策。但是后来出于教育考试的公平化、推动学生的全面发展、减少择校热等方面的考虑，教育部逐步在基础教育阶段招生考试中取消特长生，也取消各种加分，特别对择校热的城市，采用对口直升、多校划片等政策来促进公平。而本条却又提出特长生的升学政策，与现阶段基础教育的相关政策在某些方面是有抵触的。所以须把这个问题纳入基础教育阶段招生政策范围内，加以研究，统筹考虑。

第三十一条意指鼓励地方在国家特长生政策还未出来之前，要积极想办法在划片升学、对口升学时考虑体育因素，考虑学校的体育项目，重新划片、做好划片、做好对口，从而使开展同类项目的学校组成升学通道。

第三十二条加强场地设施共享利用，就要把体育系统的场地和教育系统的场地盘活，都能为青少年开展体育锻炼、训练、竞赛提供场地设施的便利，使青少年有地方去练、有地方去赛。“鼓励存量土地和房屋、绿化用地、地下空间、建筑屋顶等兼容建设场地设施”，与近期“国办发〔2020〕36号”[25]加强全民健身设施建设的文件内容是一致的。所以各地在加强体教融合的时候要充分领会这个文件的精神，将其与《意见》结合起来一起去贯彻落实。

第三十三条内容意指青少年优秀运动员“掐尖”现象。因当前我国职业运动员转会和反补制度不完善，在一些项目上培养出优秀运动员后，个别中介或社会俱乐部将这些优秀苗子抢先注册，未来将这些运动员输送到国内、国外顶尖俱乐部后，从中获取运动员输送、转会等带来的荣誉和奖励，而其真正培养的学校或单位却得不到好处或补偿。为了保护基层单位的权益，《意见》提出要“严格规范青少年运动员培训、参赛和流动，加强运动员代理人从业管理，坚决执行培训补偿政策，切实保障‘谁培养谁受益”。这就需要加强政策研究，加强管理规范，加强行业自律，建立举报、申诉机制，切实保障基层培养单位的权益。

第三十四条是关于宣传方面的政策。就是加大对青少年体育的宣传报道，在全社会形成影响。这就需要新闻宣传部门的支持，要在电视体育频道、新闻报道、体育广播、报纸、官媒等各种宣传中，加强加大青少年体育、学校体育方面的宣传报道，给与青少年体育更多的支持。

3.10  加强对体教融合工作的领导，积极组织实施并使各项政策落地

第三十五条是说明要加强组织领导，要成立由15个部门组成的部际联席会议制度。其实“中发〔2007〕7号”文件发布以后，成立了由6部门组成的联席会议制度[4]，“国办发〔2016〕27号”文件中提出了要“进一步加强青少年体育工作部际联席会议制度”[5]。这次再次提出部际联席会议制度，而且增加了容量，由之前的6个部门，变成现在的15个部门，说明解决体教融合牵扯部门较多，协调事项较难。部际联席会议制度要尽早成立，并推动其真正成为研究解决青少年体育以及体教融合重大事项的合力。同时，需要对《意见》进行任务分工，明确各部门职责和任务、时间节点和内容标准。

第三十六条主要针对地方而言。各省级、市级和县级党委和政府要压实地方责任，将工作落实下去。这与《意见》开篇提到的“充分发挥党委领导和政府主导作用”是遥相呼应的。各地要通盘考虑体教融合的问题，通过加强考核机制和资源配置，通过奖、惩、补、评、表等方式调动地方的积极性。

第三十七条提出要“建立联合督导机制”。把体教融合纳入全民健身的督导，纳入竞技体育的督导，对地方政府进行督导，并对督导评估的结果进行追责。这等于是对体教融合工作的收口，没有最后的评价，工作可能就不了了之。因此，在落实时要最大限度地发挥督导机制的作用，要把督导结果运用好，使其成为推进体教融合工作的“上方宝剑”。

体教融合是新时代体育事业和学校体育事业发展的重要方面，是促进青少年学生健康成长、全面发展的重要举措，是建设体育强国、教育强国和健康中国的基础。各地各部门在落实《意见》时，要联系近年来有关教育、学校体育和青少年体育方面的政策文件认真领会《意见》精神，结合本地实际，以改革创新为驱动，以机制体制建设为根本，以推进治理现代化和提升治理能力现代化为目标，将体教融合纳入“十四五”规划、摆上重要议程，大力加快推进，为推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展，促进青少年健康成长、锤炼意志、健全人格，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人做出更大贡献。

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