农业水价综合改革奖补机制研究 ----以引丹灌区李楼镇为例

潘少斌，刘路广，吴 瑕，董 苇，张建涛，陈绪勋，杨小伟，王 剑

(1.湖北省水利水电科学研究院，武汉 430070；2.湖北省节水研究中心，武汉 430070)>

0 引 言

农业用水精准补贴与节水奖励机制是农业水价综合改革的重要内容，是建立科学合理的农业水价形成机制的关键支撑[1-4]。农业水价综合改革中，建立适宜的奖补机制有助于保障农民不因农业水价调整而增加负担、维护农户合理用水权益、保护农民种粮积极性、提高用水户节水积极性，以充分发挥水价促进节水的杠杆作用[5,6]。目前，针对农业水价综合改革中农业水权分配和水价形成的研究较多，而奖补机制的研究相对缺乏。各地已实施的奖补机制多依据国家及省市相关政策文件制定，虽然简洁明了、易于操作，但是普遍存在以下三个问题：一是灌溉定额标准(节水标准)一般采用一个固定值或根据当地定额标准采用数个固定值，而农业灌溉受降雨、蒸发等气象因素影响较大，固定的定额标准不能真实反映不同年份实际用水水平；二是精准补贴对象和补贴标准多为固定对象和固定标准，未充分考虑现行水价(农业水价综合改革前实际水价)、核定水价(改革时物价部门核定的用水成本)和执行水价(改革后实际水价)之间的相对关系所造成的补贴对象和补贴标准的变化；三是奖补机制的制定未结合计量设施布设现状，造成奖补难以实施，特别是对于难以计量到户的地区，奖补措施难以落地。本文以引丹灌区李楼镇农业水价综合改革试点项目区为例，结合项目区计量设施布设现状，确定动态的灌溉定额标准(节水标准)，研究制定适用于项目区、并可在引丹灌区推广的农业水价综合改革奖补机制。

1 项目区概况

项目区地处湖北省老河口市李楼镇，位于引丹灌区，农业灌溉水源主要为引丹灌区三干渠。项目区主要种植中稻、小麦和玉米，采用中稻-小麦和玉米-小麦轮种方式，主要灌溉作物为中稻，冬小麦和玉米灌水较少。项目区中稻种植面积1 486.7 hm2(含虾稻共作246.7 hm2)，玉米种植面积2 040.0 hm2，小麦种植面积3 526.7 hm2。

灌溉用水计量是推进农业水价综合改革的基础和关键[7]。项目区农业灌溉用水计量单元为各行政村(共21个)和用水大户(虾稻共作区)，奖补机制的建立应与计量设施的布置相适应，本研究以用水计量单元作为奖补机制研究对象[7,8]。

2 节水标准制定

精准补贴是对定额内用水进行补贴，节水奖励是对定额内的用水节约部分予以奖励，因此进行精准补贴与节水奖励首先要确定农业灌溉定额，即将农业灌溉定额作为节水标准来评判用户实际用水量是否符合奖补标准。农业灌溉受降雨、蒸发等气象因素影响较大，为合理确定节水标准，科学评判实际用水水平与节水情况，有必要根据不同的气象条件确定不同的农业灌溉定额标准，制定动态的节水标准。

依据当年的气象资料和作物种植结构计算得到的灌溉定额可作为奖补实施的定额标准，但是该方法需要的气象参数较多，且需要专业的技术力量支撑。目前，农业水价综合改革多按乡镇或灌区推进，其管理单位大多不具备逐年计算灌溉定额的条件和能力。因此，本研究提出经验公式法和横向比较法两种节水标准制定方法。

2.1 经验公式法

经验公式法，即根据项目区长系列的历史气象资料及种植情况，计算得到逐年灌溉定额，并分析其与降雨、蒸发之间的关系，拟合出经验公式，然后根据经验公式及当年的降雨量或干旱指数推算当年的灌溉定额并确定节水标准。

由于虾稻共作具有用水量大、经济附加值高等特点，供水水价核定时应采用分类水价，因此在节水标准制定时分别制定用水大户节水标准和各行政村节水标准。

(1)灌溉定额计算。目前，灌溉定额计算方法比较成熟，本研究参考已有的研究成果[9-13]，根据实测气象资料，采用Penman-Montieth公式计算逐日参考作物需水量ET0，然后乘以作物系数kc计算作物需水量ETc，最后根据水量平衡方程计算作物净灌溉定额。根据作物净灌溉定额及作物种植结构计算得到综合净灌溉定额。

根据老河口气象站1973-2017年共45年的逐日气象资料，对项目区中稻、冬小麦、玉米、虾稻共作等4种作物净灌溉定额进行了计算与统计，不同频率不同作物净灌溉定额及综合净灌溉定额计算成果见表1。

表1 项目区主要作物净灌溉定额 m3/hm2

(2)经验公式推求。由于灌溉工程配套水平及气象条件、种植结构差异，项目区实际灌溉情况可分为4种模式：一是水旱模式，即项目区中稻、玉米、小麦均灌溉；二是水田模式，即项目区中稻及与中稻轮种的小麦灌溉；三是水稻模式，即项目区仅中稻灌溉，旱作物均不灌溉；四是虾稻共作模式。经验公式可按这四种模式分别推求，项目区按当年实际灌溉情况选择使用。

以水旱模式为例，根据上节所述方法及相关资料，可计算得到项目区1973-2017年逐年综合净灌溉定额，并分析综合净灌溉定额与降雨、蒸发之间的关系，见图1～图2。

图1 项目区年综合净灌溉定额与年降雨量的关系

图2 项目区年综合净灌溉定额与年水面蒸发量的关系

由图1可知，年综合净灌溉定额与降雨量呈负相关，随着降雨量的增大而减小。由图2可知，年综合净灌溉定额与水面蒸发量呈正相关，随着水面蒸发量的增大而增大。

为分析降雨量及水面蒸发量对灌溉定额的综合影响，可用干旱指数进行判断，干旱指数即年水面蒸发量与年降雨量的比值，综合灌溉定额与干旱指数之间的关系，见图3。

由图3可知，年综合净灌溉定额与干旱指数呈正相关，随着干旱指数的增大而增大，且综合净灌溉定额与干旱指数的相关性较好，相对于降雨量或水面蒸发，干旱指数更能准确反映灌溉定额的变化。

图3 项目区年综合净灌溉定额与年干旱指数的关系

综上，项目区年综合净灌溉定额由干旱指数根据经验公式进行计算，计算得到的综合净灌溉定额即可作为判断实际用水节约程度的标准，干旱指数经验公式如下：

m=1 922α+1 525

(1)

式中：m为年综合净灌溉定额，m3/hm2；α为年干旱指数。

如果项目区无水面蒸发数据，也可以采用年降雨量计算年综合净灌溉定额作为节水标准，降雨经验公式如下：

m=﹣2.970P+ 5 776

(2)

式中：P为年降雨量，mm。

参照水旱模式方法，可计算得到水田模式、水稻模式、虾稻共作模式经验公式，见表2。

表2 各模式经验公式汇总

采用水旱模式时，由于各村组作物种植比各不相同，根据整个项目区的作物种植比计算得到的经验公式对于各村并不一定适用，此时可采用同样的方法按各村组的作物种植比分别求得各村组的经验公式。采用水田模式、水稻模式时，各村组及项目区作物种植比一致，因此各村组可采用与项目区同样的经验公式。

(3)实测单位面积净灌溉用水量计算。根据上述方法求得节水标准后，与实测单位面积净灌溉用水量对比可评判当年各用水户是否节水。各用水户实测单位面积净灌溉用水量可通过该用水户灌溉面积、灌溉水利用系数及实测灌溉水量计算得到，计算公式如下：

(3)

式中：M为实测单位面积净灌溉用水量，m3/hm2；W为计量点实测灌溉用水量，m3；A为计量点控制灌溉面积，hm2；η为计量点控制范围内的灌溉水利用系数，根据该计量点控制范围内渠道布置、输水距离、衬砌情况等因素综合确定。

2.2 横向比较法

横向比较法，即根据项目区内各用水户当年实际用水水平，横向比较确定节水标准。横向比较法确定的节水标准也分为各行政村节水标准和用水大户节水标准。

根据项目区内各行政村当年实测灌溉用水量、灌溉面积及灌溉水利用系数求得各行政村当年实测单位面积净灌溉用水量和项目区当年平均实测单位面积净灌溉用水量。采用项目区平均实测单位面积净灌溉用水量乘以修正系数作为当年的节水标准，计算公式如下：

对于用水大户则单独制定节水标准进行评判，方法与各行政村节水标准制定方法一致。项目区内有多个用水大户时，项目区内横向比较；项目区内仅有一个用水大户时，则与邻近区域进行比较。

3 奖补机制制定

(1)奖补对象确定。奖补对象的确定应符合相关政策文件要求，并充分考虑计量设施布置现状[14-16]。项目区奖补对象确定为李楼镇农民用水户协会、各行政村、各种粮农户及用水大户。其中，由于虾稻共作用水成本及效益均远高于粮食作物种植，节水奖励促进其节水效果不明显，因此用水大户仅作为精准补贴对象，不纳入节水奖励范围。

对于农业用水超定额、总量超水权、未缴纳水费的农户或未缴纳水费的灌溉面积不予奖补。

(2)精准补贴方式及标准。根据项目区实际，将精准补贴与改革后执行水价挂钩，根据项目区核定水价(P核)、执行水价(P执)、现行水价(P现)，动态确定补贴方式及补贴标准，见表3。

表3 精准补贴方式及标准确定

按照总体上不增加农民负担的原则，定额内用水的提价部分补贴种粮农户，补贴标准按执行水价与现行水价的差额确定，若执行水价不高于现行水价则不予补贴。定额内用水成本与运行维护成本的差额部分补贴李楼镇农民用水户协会，补贴标准按核定水价与执行水价的差额确定，若执行水价不低于核定水价则不予补贴。农民用水户协会、用水大户补贴直接发放至农民用水户协会和用水大户，各种粮农户补贴由农民用水户协会制定具体办法发放至各种粮农户。

(3)节水奖励方式及标准。为充分调动用水户节水积极性，节水奖励采取现金返还形式。用水量在定额标准以内的，对节约水量，按照单位水量分档进行奖励。为充分提高用水户主动节水的意识和积极性，节水奖励为“两部制”奖励。

一是对节约用水的各种粮农户按节约水量根据统一标准进行奖励。在定额内节水10%(含10%)以下的部分，根据实际节水量，按0.05 元/m3的标准进行奖励；在定额内节水10%以上30%(含30%)以下的部分，根据实际节水量，按0.075 元/m3的标准进行奖励；在定额内节水30%以上的部分，根据实际节水量，按0.10 元/m3的标准进行奖励。

二是对节水成效显著的用水户重点进行奖励。由于目前只能实现计量到各村，根据各村实测水量、节水标准计算得到各村节水水平(节约水量占节水标准水量的比例)后，对节水成效显著的若干个村(建议不超过节水村总数的50%)，按75～150 元/hm2的标准进行奖励。对于纳入奖励的村，可按节水水平从高到低递减奖励标准，也可按统一标准进行奖励。

奖补标准应与财力状况相匹配，随着农业水价综合改革推进、奖补资金筹措额度变化等，应及时调整奖补标准。

(4)奖补程序。当年灌溉结束后，由李楼镇农民用水户协会汇总审查项目区内各用水户实测用水量、灌溉面积、种植作物、水费计收等情况，核定灌溉定额标准(节水标准)，确定奖补范围及奖补标准，制定奖补方案后报水利主管部门审核批准。水利主管部门审核批准后，李楼镇农民用水户协会将审核批准的奖补方案进行公示，公示无异议后将奖补资金发放至各种粮农户，并将奖补结果报水利主管部门备案。

4 结论与建议

本文提出的经验公式法、横向比较法等两种节水标准制定方法，可作为项目区推进农业水价综合改革、评判用水对象是否符合奖补机制要求的依据，也可供其他项目区确定节水标准参考。其中，经验公式法简便易行，可作为类似项目区制定节水标准的主要方法。项目区有降雨、蒸发观测资料时，推荐通过干旱指数计算确定节水标准；项目区只有降雨观测资料时，节水标准则由降雨量推求。对于无降雨资料的项目区则建议采用横向比较法。由于经验公式根据历史资料拟合得到，个别年份存在净灌溉定额标准偏差较大的情况，此时可酌情考虑使用横向比较法确定节水标准或使用横向比较法对节水标准进行修正。

精准补贴根据核定水价、执行水价和现行水价分别补贴农民用水户协会和种粮农户，核定水价与现行水价相差较大时，可逐步提高执行水价，并根据执行水价的变化适时动态调整补贴对象和补贴标准。

在奖补资金总量有限的情况下，节水奖励分两部分进行，既对节约用水普遍奖励，又对节水成效显著的用水户重点奖励，以激励节约用水行为，提升农业节水意识。

由于项目区目前只能实现计量到村，判定各种粮农户是否在定额内用水时，根据该农户所属村的用水量测结果判定，各种粮农户奖补资金由农民用水户协会制定具体办法发放至各种粮农户。随着农业水价综合改革的深入，计量设施配套不断完善，当水量计量可精确到农户时，可直接根据该农户用水量测结果判定是否在定额内用水，此时奖补资金可直接发放至各种粮农户。