律师调解制度的实证考察与完善路径——以京津冀地区律师调解工作实践为例

唐 守 东

(天津市人民检察院第一分院，天津 300101)

当代社会，在多元化矛盾纠纷解决机制中，调解制度逐渐成为化解矛盾纠纷的“排头兵”，受到了前所未有的重视。在众多的调解制度中，律师调解是一种特殊的调解方式，与其他行业工作者相比，律师在纠纷化解上具有天然的专业优势和实践基础，能够实现矛盾纠纷解决的“帕累托最优”。2017年10月，最高人民法院、司法部联合下发《关于开展律师调解试点工作的意见》(以下简称《律师调解试点意见》)对开展律师调解试点工作在11个省(直辖市)作出试点部署，规定了试点地区律师调解工作模式、工作机制及工作保障等内容，推动了律师调解制度的全面规范化发展。律师调解制度的试点深度契合了“十九大”全面推进依法治国的总目标。[1](P51)当然，《律师调解试点意见》对于律师调解制度的规定仅是宏观层面的方向性指引，具体的实践运作还有待继续深入探讨。有鉴于此，本文立足于律师调解制度的法律基础和价值功能，结合该制度在京津冀地区的实践探索，概括分析其实践运行中存在的问题，进而提出相应的解决对策，以期对京津冀地区律师调解制度的完善有所裨益，从而促进京津冀跨区域社会矛盾纠纷的协同解决。

一、律师调解制度的法律基础与价值功能

律师调解作为一项专门业务，肇始于2006年10月12日国内首家专门律师调解机构“青岛市涉外纠纷律师调解服务中心”的成立，其后在各地以雨后春笋之势发展开来。目前我国已有大量的律师在人民法院或其他司法行政机关主持调解活动，取得了不错的效果。并且随着实践的推进，开始逐步完善律师调解制度规范、探索新型律师调解组织，并加强司法机关、行政机关与律师调解的对接。律师调解制度之所以能够受到自上而下的积极推广，就在于该制度的形成和发展有相应的法律基础(见表1)和丰富的价值功能。

表1 律师调解制度的主要法律规范及依据一览表

关于律师调解制度的法律基础，主要规定在《中华人民共和国律师法》(以下简称《律师法》)以及最高人民法院、司法部的相关司法解释和规范性文件中，《律师调解试点意见》和《关于扩大律师调解试点工作的通知》相继出台之后，京津冀地区也分别出台了各自的律师调解规范(见表1)。这些法律基础既有宏观方面的方向指引，亦有微观层面的具体操作，为律师调解制度的实践运行提供了规范参考和借鉴，有利于促进该项制度的红利释放，也正是因为这些法律基础的规范指引作用,加之制度本身的实践价值，使得该项制度彰显了重要的价值功能。

(一)有利于推动纠纷解决机制的供给侧改革

律师调解以其专业权威性、职业伦理的信任度、社会效应的正义感等特色优势成为律师参与社会管理、实现社会治理法治化的重要途径。律师调解制度的确立，有助于提升律师职业的社会认同感和公信力，推动法律职业共同体建设。[2]律师调解是调解制度时代创新的表征，该制度抓住了完善矛盾纠纷多元化解机制的“牛鼻子”，进一步推动纠纷解决机制的供给侧改革。一方面，律师调解能够一定程度上缓解法院的案件压力，为案件分流提供新的渠道，为纠纷解决提供新的路径，在法院对案件受理后、进行审理前能够通过调解结案的进行结案，不能够调解的再进入审理程序，对案件进行了分流，一定程度上减少了法官的工作量，缓解了法院的案件压力。另一方面，律师调解也为律师群体开创了新的业务，律师不只是在诉讼中发挥作用，在诉讼前亦可通过调解发挥作用。因此，律师调解制度增加了律师的业务量，提高了律师的职业获得感，促进了律师资源的优化配置。

(二)有利于发挥律师在全面依法治国中的职能作用

党的十八届四中全会使我国全面推进依法治国进程进入了一个“快车道”。习近平总书记多次指出“律师队伍是依法治国的一支重要力量”。可见律师不但是全面依法治国的主力军，同时也是全面推进依法治国的实践者、推动者，律师是全面依法治国进程中不可或缺的力量，既能够发挥引领作用，又能够发挥主导作用和参与作用。作为司法制度改革大背景下实现案件繁简分流、矛盾纠纷解决快速高效的重要成果之一，律师调解制度实现了律师专业法律服务与调解这一中国特色替代性纠纷解决机制的有机结合，实现了优势互补，有利于律师发挥专业优势，促成调解和矛盾纠纷解决，通过提供法律服务更好参与社会建设，实现自身价值。[3](P69)因此，从长远来看，该项制度有利于充分发挥律师在全面依法治国中的职能作用。

(三)有利于促进社会治理体系和治理能力的现代化

截至 2019年底，全国共有执业律师47.3万多人，2019年全年律师共提供各类公益法律服务134.8万多件，其中办理法律援助案件90.4万多件，参与接待和处理信访案件25万多件，律师调解17.5万多件。②律师加入调解员队伍，是多元化纠纷解决机制改革中新的增长点。律师凭借职业优势成为社会治理建设中的新生力量，为当事人解决纠纷打开了“另一扇门”，有助于纠纷解决资源的合理配置[4]，有助于社会矛盾的妥善化解，有助于社会治理法治化和国家治理体系现代化建设。2019年10月，党的十九届四中全会指出，社会治理是国家治理的重要方面。律师调解制度作为一项创新性的社会治理方式，有利于完善基层社会治理新格局，提高社会治理的法治化水平。

二、律师调解制度的模式比较

毋庸置疑，律师调解制度规范构建的基础问题就是调解模式的选择，因为选择不同的律师调解模式将会影响调解案件的来源、范围、调解协议的达成以及律师的调解收入等。《律师调解试点意见》规定了律师调解制度的四种模式③，笔者认为，四种模式可以概括为三大类型，即法院主导型、行政主导型以及律所主导型。行政主导型又包括公共法律服务中心(站)设立的律师调解工作室和律师协会设立的律师调解中心。关于不同调解类型的比较分析，具体见表2。

由表2可知，不同的律师调解模式具有不同的优缺点，当前实践中较为普遍的是第一种模式，即在人民法院设立律师调解机构。该种调解模式除了受案范围局限性之外，优势较为明显，在人民法院设立律师调解室的受案范围限于已经进入或者即将进入诉讼程序的纠纷，一旦达成调解协议，比较容易获得司法确认。实践中有的地区也采取了第二、三种模式。第二、三种模式也各有优缺点，但是相比第二种模式的纯市场化，第三种模式纠纷解决辐射领域广，而且能够保障调解的程序规范性和结果公正性。因此关于律师调解模式的选择，实践中也反映出一定的规律性，律师调解试点前期很多地区主要是选择第一种模式，即在人民法院设立律师调解工作室，因为采取该种模式简单易行，而且人民法院在案源上有充足保障。试点后期随着人民法院律师调解工作室的饱和，很多地区逐渐开展第二种、第三种律师调解模式。笔者认为，通过不同调解模式的组合能够充分发挥各自的优势，促进律师调解制度的发展，丰富多元化矛盾纠纷解决机制。

表2 不同律师调解模式优缺点一览表

三、律师调解制度的实证考察——以京津冀地区为例

(一)北京市的调研

《律师调解试点意见》自2017年10月颁布以来，不少试点地区通过成立律师调解组织和设立律师调解场所，正深入有效地开展律师调解。北京市作为试点城市之一，2018年4月北京市高级人民法院和北京市司法局联合制定了《关于开展律师调解试点工作的实施意见(试行)》(以下简称《北京律师调解意见》)。《北京律师调解意见》对《律师调解试点意见》中的不少规则作出了更加细化且可操作性强的规定，譬如在律师调解组织方面，《北京律师调解意见》创造性地规定：具备条件的律师协会(律师工作联席会)以及管理规范、专业特色突出的律所可以设立民办非企业单位的律师调解中心。

在具体实践中，2017年6月，北京京师律师事务所张丽芳家事调解中心由北京市高级人民法院“十佳特邀调解员”张丽芳律师领衔成立。此后，18家律师事务所加盟，拥有律师调解员88人，每年达成调解100余件，取得了不错的效果。截至2018年底，北京市高级人民法院联合市司法局、市律协选派393名资深律师和30名实习律师进驻法院开展诉前调解工作。在西城、朝阳、海淀、丰台、通州、房山等6家法院设立律师调解工作室，与律师专业调解组织对接，开展律师调解试点工作。[5]例如北京市朝阳区在辖区内各律所聘请20名优秀朝阳律师作为特邀律师调解员进驻法院；北京丰台区法院建立60人“专对专”律师调解员队伍有效促进律师调解制度的开展。

(二)天津市的调研

虽然天津并非《律师调解试点意见》中要求的开展律师调解试点工作的地区之一，但是天津结合《律师调解试点意见》的要求已经逐渐开展了相应的律师调解工作。2018年12月26日，天津市律师协会成立“律师调解中心”，明确在天津市高级人民法院、天津市第一中级人民法院、天津市第二中级人民法院设置律师调解工作室，派驻60名具有3年以上执业经验，具备扎实的法学理论功底和法律实务能力，且近3年内没有发生被有效投诉的执业律师从事该院的案件调解工作。2019年7月，天津市司法局联合市高级人民法院印发《关于开展律师调解试点工作的实施意见》(以下简称《天津律师调解意见》)，对全市开展律师调解工作作出全面部署，明确了律师调解的工作模式、纳入律师调解名册的范围，规范了律师调解的启动、主持以及履行和司法对接程序，建立了科学的经费保障机制。

在具体实践中，2019年7月2日，河西区司法局在河西区法院专门成立了律师调解室，天津凌宇律师事务所派出6名律师担任律师调解员，截至2019年9月，共值班24次，接待并处理9件民事案件。截至2019年底，全市已建立各类律师调解工作室14个，调解各类矛盾纠纷150余件，调解成功率约25%。[6](P91)2020年5月以来，天津市以及全市16个区、257个街乡镇和功能区相继成立社会矛盾纠纷调处化解中心，并在社会矛盾纠纷调处化解中心中设置了律师调解室，将进一步促进天津市律师调解工作的规范开展。

(三)河北省的调研

《律师调解试点意见》出台之前，河北省就一直积极探索律师调解制度。2015年12月22日，河北省司法厅发布《关于充分发挥律师职能作用服务法治河北建设的意见》，倡导律师提供志愿服务，探索建立律师调解中心，健全诉与非诉相衔接的纠纷解决机制。2019年6月，河北省司法厅会同省法院下发了《关于开展律师调解试点工作的通知》(以下简称《河北律师调解通知》)，对律师调解的工作模式、受案范围、组织保障和财政支持制度进行了规定，对律师调解制度在全省的开展提供了指引。

在具体实践中，河北省司法厅积极落实《律师调解试点意见》的规定，由石家庄市司法局牵头，在石家庄市建立律师调解联系点919个，发挥律师专业优势，有效化解矛盾纠纷。张家口市康保县人民法院通过法院委托型律师调解工作机制，把矛盾纠纷化解在诉前，有效降低群众诉讼成本。截至2019年底，该律师调解委员会已化解纠纷52起。在《河北律师调解通知》下发后，截至2019年底，河北省各地依托法院诉讼服务中心、公共法律服务中心、律师协会、律师事务所成立调解室(中心)271个，组建了一支1 484人的律师调解队伍，共调解案件1 500余起[7]，取得了积极成效。

(四)小结

综上所述，经过调研发现，律师调解制度正如火如荼的开展并取得了相应的成效，进一步促进了纠纷解决机制的多元化和纠纷解决的效率化。京津冀地区根据不同的地域特点和案件情况采取了不同类型的律师调解模式。北京市重点在法院系统建立了律师调解工作室，天津主要是依托天津市司法局成立了天津市律师协会调解中心。鉴于地域广、人口多，河北省综合采取了多种律师调解模式。除了律师调解模式之外，关于律师调解的其他具体规定，三地也存在不一致的地方，当然都存在一些规定比较粗疏的地方。虽然京津冀地区律师调解工作在实践中取得了长足发展，但是该制度在运行中亦存在一定的问题，实践中直观反馈出参与调解的律师人数少、律师调解案件少、达成调解协议少的“三少”问题。例如，上文提到天津市的律师调解成功率仅有25%，截至2019年底，河北省1 484人的律师调解队伍共调解案件1 500余起，平均每名律师仅调解案件1件。这也折射出了该制度运行中存在的掣肘弊端和深层次问题，笔者将在下文具体展开。

四、律师调解制度的实践困境

(一)律师调解制度的本质属性尚需明确

《律师调解试点意见》规定了律师调解的四种工作模式，但并未明确律师调解制度的性质定位。那么律师调解制度的本质到底是什么，或者说，律师调解是否为一种独立的调解类型，其与其他类型调解之间的关系如何？关于律师调解的本质，当前主要存在两种观点：一是认为律师调解是按照调解主体分类的独立调解类型。⑤二是认为律师调解并非独立调解类型，而是附属于其他调解类型的调解形式。如有学者指出，律师调解不属于按调解主体分类的人民调解、行政调解、商事调解等类型，律师作为调解员，可以参与到以上各类调解组织中去。[8](P22)笔者认为，对于律师调解制度性质定位的明确与否将关涉律师调解制度的发展以及我国调解制度的整体结构和运行模式，因此必须予以明确，只有这样才能彰显律师调解制度的重要价值，促进律师调解制度的规范发展。

(二)律师调解中的角色冲突亟需化解

角色冲突问题是阻碍律师调解制度长远发展的关键问题之一。在律师调解制度中律师是“调解员角色”，与律师普遍呈现的“代理人角色”存在一定的冲突，“律师们对本方当事人利益的维护常常会掣肘调解的达成，于是律师在调解程序中就往往会被边缘化。”[9](P319-320)律师“代理人角色”与“调解员角色”的地位存在冲突，将导致律师调解员的中立地位受到影响，实践表现为：一方面，律师在“调解员角色”和“代理人角色”的转换中能否做到自动切换，毕竟任何律师不可能只从事调解业务而不从事代理业务；另一方面，律师调解的四种工作模式存在着政府采购与市场定价的区别，政府采购对于律师调解员的激励不足，而市场型调解收费较低也导致律师参与调解的动力不足。[10](P95)

(三)调解协议的效力保障尚不清晰

诚然，律师调解具有专业性、简易性、快捷性的优势，但缺乏强制执行效力成为阻碍其迅速推广的重要因素，为有效弥合这一“软肋”，《律师调解试点意见》规定了调解协议的即时履行性。但是在制度运行实践中仍然存在两个问题：一是不能即时履行的调解协议，除了设置司法确认程序，是否存在相应的救济途径，也就是说是否存在违反协议应当承担的后果和制裁措施。二是律师调解协议与诉讼对接机制即司法确认程序如何具体开展，例如调解协议的司法确认是一方申请即可还是需要双方申请？调解协议进入司法确认是否需要法院审查？法院是做形式审查还是实质审查？调解协议法院不予确认后如何救济等等。

(四)律师调解的配套机制仍需完善

《律师调解试点意见》虽然概括规定了律师调解制度的工作机制和工作保障，如经费保障机制、指导监督、责任追究等。但并未详细规定律师调解程序的规范流程和律师调解员的选任程序、组织机构、权利义务以及监督约束机制、奖惩机制等配套机制，这些都是该制度发挥作用的重要组成部分，亟需完善。以经费保障机制为例，《北京律师调解意见》仅明确了人民法院设立律师调解工作室的，由政府采购服务渠道解决调解经费，通过行业性、专业性调解以案定补的方式予以补贴。而对于其他律师调解模式则是语焉不详。而《天津律师调解意见》则规定了三种经费保障机制，即在公共法律服务中心设立律师调解室以及在律师协会设立律师调解室的通过政府采购方式解决经费；在人民法院设立律师调解室的纳入人民法院专项预算；在律师事务所设立律师调解室的由当事人负担调解费用。即便如此，如何实行政府采购，《天津律师调解意见》并未作出明确规定。与北京、天津不同的是，《河北律师调解通知》并未规定律师调解的经费保障问题，仅是明确了参照《律师调解试点意见》执行。经费保障机制的不明确也是上文提到的律师调解“三少”问题的重要原因之一。

五、律师调解制度的完善路径

京津冀协同发展是国家重大发展战略，积极适应京津冀协同发展的法律服务需求，切实增强司法服务和保障的能力、水平和实效，是京津冀协同发展在法律服务领域的重中之重。针对上述问题，京津冀地区可以在京津冀一体化基础上，统筹《北京律师调解意见》《天津律师调解意见》和《河北律师调解通知》的相关规定，针对区域矛盾纠纷化解和区域律师调解问题，联合出台相应的律师调解工作实施细则，对律师调解制度的工作模式、案件范围、调解协议效力、诉调对接程序以及配套制度作出详细规定，同时在京津冀地区发布相应的律师调解质效较好的典型案例，为京津冀一体化提供充分的法律服务保障。

(一)提高思想认识，明确律师调解制度的本质属性

《律师调解试点意见》将律师调解的本质属性界定为一种与其他调解形式并列的独特调解类型。因此司法行政机关需要明确其性质定位为一种独特的专业性调解类型，区别于人民调解群众性、基层性的特点，突出律师调解的专业化、市场化的特质。同时，律师群体也需要提高思想认识，明确律师的主要任务不再是帮助当事人打赢官司，而是如何化解矛盾，这是一个重大的角色转变，需要在思想上和法律上进行明确。再者，矛盾纠纷当事人因为认识到律师调解的独特性和专业性，在纠纷产生之后尽可能通过律师调解形式化解矛盾纠纷。

(二)转变理念，化解律师调解制度角色冲突

首先，要转变律师本体对律师调解制度的认识。一是准确认识律师调解的作用，将其作为律师业务范围拓展的有效途径；二是将惯性的斗争思维转换为理性的和谐思维，即从“赢得诉讼”到“解决纠纷”转换。[11](P121)律师应当认识到，随着政策扶持力度的提升和律师调解功能价值的彰显，律师调解业务将成为多元化纠纷解决机制不可或缺的力量。

其次，要转变纠纷当事人对律师调解制度的认识。一是强调律师的社会价值和综合职能，改变人们“律师就是打官司”的传统认识；二是加强对律师调解制度价值功能和制度优势的宣传，通过在司法机关或者行政机关宣传律师调解模式、律师调解的政策支持力度以及律师调解化解矛盾纠纷的效果，鼓励纠纷当事人主动选择律师调解；三是适时推出优质的律师调解典型案例，使当事人在出现纠纷时能够优先选择律师调解制度。

再次，要完善律师调解员事前回避和事后禁止规则，该项制度是克服律师调解员角色冲突的重要程序保障。《律师调解试点意见》规定律师调解员回避包括主动回避与当事人申请回避两种情形。笔者认为，关于事前回避，可以参照《北京律师调解意见》的规定，为监督与保证律师站在中立公正的立场，当事人可以进行回避申请，法院、公共法律服务中心等主体可以对律师是否具有回避情形⑥进行审核，符合回避条件的进行指令回避。关于事后禁止规则，一方面，对于通过律师调解员调解达成的案件，律师本人及其所在律师事务所均应受事后禁止规则的限制。另一方面，案件进入司法程序后，法院、仲裁机构应对律师进行利益冲突审查，对存在利益冲突情况的要在程序上作出限制。

(三)强化法律权威，保障律师调解协议效力

首先，明确律师调解协议应当以及时履行为原则，以司法确认为例外。对于无正当理由拒绝或者拖延履行调解协议的当事人，应当负担调解和执行的全部费用。同时需要建立拒绝履行协议的禁止再次申请制度——“黑名单”制度，即无正当理由拒绝履行协议的，应当禁止该方再次申请同一内容或者不同内容的律师调解。

其次，制定调解协议的司法确认程序的具体路径。律师调解的司法确认不必解决所有问题，除非存在虚假诉讼的情况，一旦达成调解协议司法应当予以确认并督促履行。笔者认为，针对调解协议不予履行的，任何一方当事人都有权申请司法确认，在申请司法确认前应当履行催告程序，经催告后一个月内仍未履行的应当申请司法确认。人民法院应当完善对调解协议与司法确认的衔接机制，制定律师调解协议的审查细则，对调解协议进行形式审查和实质审查，经审查符合条件的予以确认，确认之后应当督促履行。

再次，明确调解协议不被司法确认后的救济途径。正常来讲，人民法院对于律师调解达成的协议应当坚持“以确认为主、以不予确认为例外”，对于不予确认的应当充分说明理由。为保证确认程序文书的法律效力，笔者认为针对调解协议的确认或者不予确认，法院应当以裁定形式作出。关于不予确认调解协议之裁定的救济，应赋予当事人对不予确认调解协议裁定向上级法院复议一次的权利。

(四)细化制度规程，完善律师调解配套机制

第一，建立律师调解工作资质管理制度。实施细则应当明确律师调解员选任的资质条件。另外需要建立律师调解组织和律师调解员名册，加强规范管理。具体细则可以参照《北京律师调解意见》以及《天津律师调解意见》的规定，明确设立律师调解中心的律师事务所应当具有的资质，明确律师调解员的选任条件，包括任职条件、业务能力以及品德素养。同时需要建立健全律师调解退出机制，律师事务所受到行业惩处或者被注销的，律师调转到其他事务所的应当及时报告退出律师调解。

第二，建立律师调解工作规范。在人民法院设立律师调解工作室的，人民法院应当会同司法行政机关、律师协会制定调解工作的实施细则，规范律师调解工作。相应规范可参考试点地区的实施细则。在律师协会设立律师调解室或者其他律师模式的，应当由司法行政部门牵头地方律协和所属的律师事务所制定详细的工作规范。

第三，完善律师调解执业纪律，构建与律师调解执业纪律相关的机制。一是建立律师调解监督机制。在律师调解中，为杜绝虚假诉讼以及损害当事人利益的行为，需对律师调解员以及司法确认法官的活动进行监督，逐步建立包括行业监督、司法行政监督、新闻媒体监督与社会监督在内的全方位、多层次的监督制约机制。二是建立律师调解惩戒机制，加强责任追究。对于律师调解员违法调解的，或者在调解中谋取个人利益的，应给予相应处罚。

第四，强化律师调解的经费保障机制和激励机制。[12](P444)政府应加强对公益型律师调解的支持力度，增加对律师参与调解的补贴和奖励津贴，弥补律师参与调解的正常性支出。司法行政机关应对积极参与公益型调解的律师及组织给予物质或荣誉奖励，以此提高其参与律师调解的积极性。司法行政机关或者律协通过授予“优秀律师调解员”“优秀律师调解案例”荣誉称号的方式强化对律师调解员的精神激励。

第五，要加强与其他调解方式融合对接。打破当前存在的律师调解、人民调解、行政调解、司法调解、行业(协会)调解“各自为政”的格局，整合五种调解的资源，疏通彼此衔接渠道，建立联动机制，发挥各自优势，实现优势互补，最大限度地发挥各类调节功能，维护社会和谐稳定。

注 释：

①需要说明的是，《中华人民共和国律师法》在2001年、2007年、2012年以及2017年的修订中，关于律师调解的规定均未发生变化。

②参见司法部政府网：《2019年度律师、基层法律服务工作统计分析》[EB/OL].http://www.moj.gov.cn/organization/content/2020-06/24/574_3251377.html，2020-06-25。

③四种调解模式指的是：人民法院设立律师调解工作室、公共法律服务中心(站)设立律师调解工作室、律师协会设立律师调解中心、律师事务所设立调解工作室。

④法院主导型调解分为法院附设型调解和法院委托型调解。其中法院附设型调解指的是在法院设立律师调解室，对法院所收案件由律师调解员进行调解；法院委托型调解指的是法院通过出具委托调解函等方式将案件交付独立的律师调解机构予以调解。具体参见：卢君.法院委托型律师调解员制度构建思路与方案设计[J].法律适用，2016，(9)：77。

⑤例如最高人民法院、司法部相关负责同志就《律师调解试点意见》答记者问中指出：“建立由律师作为中立第三方主持调解的工作机制，完善与人民调解、行政调解、诉讼调解、商事调解等既相对独立又相互衔接的律师调解制度。”参见：http://www.moj.gov.cn/news/content/2017-10/16/zcjd_9039.html，2020-03-15。

⑥《北京律师调解意见》规定：“律师调解员具有以下情形的，当事人有权申请回避：(1)系一方当事人或者代理人的近亲属的；(2)与纠纷有利害关系的；(3)与纠纷当事人、代理人有其他关系，可能影响公正调解的。”