优化债券市场监管体系的法律探析

武汉干部管理学院 湖北 武汉 430074 李一飞

前言：2014 年出现的“11 超日债”违约事件打破了我国债券市场公募零违约这一记录，2015 年之后债券市场违约事件不断增多。2014 年之前，我国债券市场能够保持零违约记录的主要原因就是政府会进行兜底。但是，之后政府部门不再进行兜底，而是根据市场经济发展规律，利用法制方式进行处理。但是，目前关于债券市场监管的法律体系还不够完善，因此应该重新定位债券市场的功能，加强债券市场的法律监管。

1.债券市场监管体系的变革

在政府主导等因素的影响下，我国债券市场监管体系呈现出了多部门监管的特点，这种监管体系在某一阶段当中推动了债券市场的发展，增强了债券市场的稳定性，但是逐渐显现出了一些劣势。对这种监管体系进行分析可以为优化债券市场监管体系提供帮助，因此需要综合分析这种监管体系形成的原因、具有的作用以及存在的问题。

1.1 没有债券流通市场及实体监管部门

1981 年时我国正在进行经济建设，存在财政赤字问题，所以财政部开始发行国债，标志着我国债券市场的出现。在这一阶段当中，财政部全权负责所有的债券发行活动，采用的债权发行方式是行政摊派，即未设置债券流通市场【1】。同时，在这一阶段当中没有实体监管部门对债权活动进行监管。

1.2 单一主体监管

在有关政府部门的管理下，债券市场监管活动越来越多，1987 年1 月《债券柜台交易暂行规定》的公布标志着债券二级市场的出现。国库券交易过于昌盛是开通债券二级市场的主要原因，所以债券二级市场并不是顶层设计。1987年3 月发布的《企业债券管理暂行条例》当中对企业债券的主管机关进行了明确规定，即中国人民银行是企业债券的主管机关【2】。之后颁布的《证券公司管理办法》是我国第一部关于交易机构监管的法律，具有重要意义。

1.3 多主体监管

从1993 年之后，我国一直都是由财政部、中国人民银行、银监会、证监等多个部门对债券市场进行分散监管。

2.证券市场监管体系现状

2.1 市场监管现状

从债券市场监管体系的变革当中，就可以看出多部门分散监管是债券市场监管体系的主要特点。证监会以及中国人民银行是一级市场的监管主体，银行间交易商协会是二级市场的监管主体。而银监会也是重要的机构监管部门，主要监管商业银行可转债、商业银行债等业务。

2.2 债券市场监管体系中存在的问题

多部门分散监管债券市场这种监管体系当中存在很多问题，比如各监管部门之间会出现利益冲突等问题，所以会影响到债券市场的发展。且随着债券市场的发展，债券发行数量越来越多，这种监管体系会显现出更多弊端。（1）监管标准不统一：多个部门都在监管债券市场，且每个部门的监管标准都不尽相同，这就会导致劣币驱逐良币现象的发生，继而造成监管套利，就会对债券市场的发展造成影响【3】。当前，一级市场当中的金融类债券主要包括证券类、银行类以及保险类，主要的法律政策是由证监会、中国人民银行以及保监会分别制定。这些监管机构发行的监管标准并不统一，就无法有效保护债券投资者，也无法促进市场发展。（2）监管重复：多部门监管债券市场不仅会导致各部门重叠监管，也会影响到监管效率，加大监管成本。比如说，金融机构如果想要发行债券的话需要经过银监会以及市场监管部门的共同审批，这就会浪费很多时间，降低监管效率，增加发行人的成本。中国人民银行以及证监会是债券二级市场的监管主体，中国人民银行会依据《中国人民银行法》等法律进行债券市场监管，证监会会根据《证券法》的相关条例对债券市场进行监管，这就会造成监管重叠。（3）债券市场不统一：每一个监管部门在进行债券市场监管时都会从自身的利益出发，没有从债券市场这一角度考虑问题，就会形成监管竞争，导致债券市场四分五裂，无法统一。比如说，在一级交易市场当中，一个部门审核的债券就不能在其他部门管辖下的交易所当中进行流通。同时，和债券市场有关的法律制度共计4000 项左右，这些法律制度好像非常完善，并创建了一个多层次的市场监管体系，但是这些法律制度并没有对市场监管进行严格规定，所以债券市场法律监管体系并不完善。

3.完善债券市场法律监管的策略

3.1 确立以保护投资者利益为主的法律监管体系

在债券市场发展过程中，债券市场的功能定位被逐渐简化，大多数人都认为融资就是债券市场的主要功能，因此债券融资者的地位极高，而投资者的利益就被自动忽略了。相关人员研究表明，英国等国家保护投资者的法律体系比较完善且债券市场发展水平比较高。二十世纪时，迈克尔·泰勒提出了双峰理论。双峰理论认为审慎监管以及消费者权利保护是资本市场的主要监管目标，之后英国等国家依据这些理论创建了市场监管体系。2008 年金融危机对很多国家都造成了严重影响，所以很多国家都制定了保护投资者权益的法律制度。投资者的投资信心以及投资者的投资金额影响着债券市场的发展，只有加大对投资者的保护力度才能够优化债券市场监管体系，因此在制定债券市场监管体系时不仅需要考虑融资者的权益，还需要保护投资者的利益不受侵犯。作为债券市场的主体，债权投资者在债券市场当中发挥着重要作用，为了维护投资者的权益应该提高对债券市场风险管理以及风险转移功能的重视程度。相关政府部门、监管机构以及立法机构应该加大对投资者的保护力度，充分披露发行人的信息、债券的信息，分析债权投资的风险，积极转变债券市场的交易功能，构建以投资者为主的市场监管体系【4】。首先，需要从投资者的角度出发做好关于债券违约的顶层设计，制定好事前防范方案、事中控制和处置方案、事后追责方案，从而最大程度地减少投资者的损失。其次，需要完善关于债券违约的法律法规，加大债券违约的执法力度，严厉打击各种违约行为，维护相关人员的利益。

3.2 确立政府与市场协同监管的法律监管体系

和其他国家不同，我国的债券市场是在政府主导下形成的，所以政府成为了债券市场的监管主体、债券市场制度的制定者，在这种情况下政府不仅需要培育债券市场，还需要监管债券市场。随着债券市场规模的扩大，政府在完成这两项任务时就显得力不从心，因此政府需要将部分归还市场，减少干预，但同时政府也需要加强部分领域的监管力度。我国债券市场的本质问题就是市场化问题，只有实现债券市场的市场化发展才能够为债券市场的发展提供动力和创新力。首先，政府不应干预债券价格的监管，需要将债券的定价权放归市场，从而为债券市场注入新的活力。其次，政府不能再进行兜底。之前，政府会对债券发行的各个环节进行审核和监管，只允许优良债券进行发行，这就导致政府成为债券的保证者，但是这并不符合市场经济的发展规律【5】。债券发行方不能充分借助债券市场开展融资，就无法利用债券市场为实体经济的发展提供服务。同时，投资者也不能得到相应的对价，会对投资者的冒险性和逐利性造成限制。因此，政府需要转变自身角色，从主导者转变为指导者，将风险披露作为监管重心。

3.3 建立统一的法律监管体系

只有建立统一、高效的法律监管体系才能够优化债券市场的监管，但是建立这样的法律监管体系较为困难，需要一步步地实施。第一，需要将二级市场作为起点，通过立法逐渐统一监管权力。第二，需要明确一级发行监管权力，降低出现重叠监管的几率，最后逐渐形成统一的债券法律监管体系，促进债券市场的良性发展。中国债券交易市场是由多部门共同监管，影响到了债券的流通，但是，债券具有可变性的能力，所以进行债券交易不仅可以增强债券市场的融资功能，还能够规避交易风险，维护投资者利益。因此，需要将促进债券的流通作为统一的监管标准，将购买→持有这种流通模式转变为购买→交易模式，从而增强债券市场的活力。其次，需要将证监会设置为统一的监管机构。证监会需要加强债券交易市场的监管，设计监管制度，维护投资者和融资者的利益。此外，需要根据《证券法》对债券进行分类，并进行分类监管，从而形成统一的法律监管体系。

结语：一直以来，对于债券市场的监管都采取的是各部门分散监管方式，这促进了我国债券市场的进步，但是随着债券市场规模的不断扩大，这种监管体系已经无法满足债券市场的发展需求了。为此，应该确立保护投资者利益的法律体系、确立政府与市场协同监管的法律体系，还应该建立统一的法律监管体系，减少违约事件，使债券市场向市场化、法制化方向发展。