制度何以变迁——御史“关白”制度与北宋中前期台谏政治的演化逻辑

林晓炜

(厦门大学 法学院，福建 厦门 361005)

时至中古，宪臣弹奏之制已粲然大备，御史“关白”乃唐宋两朝御史弹劾过程中极具特色之环节，其意是指御史在弹劾官员前先将欲弹劾的官员及具体情形向御史台长官汇报，待其许可后再行弹劾。御史“关白”制度肇始于唐，终结于宋，关涉君主官僚制之演化与御史制度之兴衰。

学界对“关白”制度的研究肇始于日本学者八重津洋平，其考证出“关白”制度成形于唐玄宗开元二十二年(734)。综观学界，对于御史“关白”制度所涉不多，主要是对御史“关白”制度在唐代的产生原因、在不同历史阶段的演变情况进行梳理。由于御史“关白”制度终止于宋仁宗时期，而此时正是宋代台谏制度发生重大变革的时期，因此，有必要打破断代研究的窠臼，将探索视角投射至更长的历史时段，全面认识御史“关白”制度的变迁原因及其与官僚政治运行间的关系。基于此，本文立足于御史“关白”制度，在既有学术成果的基础上对北宋时期的台谏政治和御史制度进行研究，揭示各方政治势力的博弈与台谏政治的流变，丰富对中国古代台谏制度的发展及演变的认识，以求有资于治道。

一、御史“关白”制度之流变

在唐以前，御史若察觉官吏不法，可径行弹劾，并无“关白”一说。《通典》载：“故事，台中无长官。御史……得各自弹事，不相关白。”(1)(唐)杜佑：《通典·卷二十四·职官六》，王文锦等点校，北京：中华书局，1988年版，第675页。但武周长安四年(704)，时任御史大夫李承嘉批评御史们弹劾前不征求御史大夫的意见，监察御史萧至忠答曰：若弹劾官员均须事先关白御史大夫，那么弹劾御史大夫又该向何人关白？李承嘉无言以对。不难看出，此时已出现御史弹劾前须通报御史台长官的倾向。景龙三年(709)，中宗诏令：“诸司欲奏大事……先进，令长官亲押……其御史弹事，亦先进状。”(2)(宋)王溥：《唐会要》，北京：中华书局，1955年版，第477页。该段史料包含两层信息，其一是御史弹劾前须先向君主“进状”，其二便是要求中央国家机关各部门禀奏大事之前，需经各部门负责长官署名后方可上奏。“亲押”即署名，此举基本可以认为是“关白”制度的雏形。

及至开元十四年(726)，崔隐甫任御史大夫，要求所有御史无论案情轻重，弹劾前均须向其请示汇报。若有忤意者将严加惩处。史称“[崔]隐甫一切督责……稍有忤意者，便列上其罪……群僚侧目。”(3)(宋)王谠：《唐语林校正》，周勋初校正，北京：中华书局，1987年版，第693页。

综上，从武周时期御史大夫李承嘉口头要求御史事先通报弹劾内容，到中宗时期的长官亲押，再到崔隐甫对御史台工作制度的改革，他们一步步推动“关白”制度的产生。对于“关白”制度正式确立的时间，笔者认为，“关白”制度正式确立要到开天之际，即唐玄宗统治后期。这一论断既有规范描述，亦有实践依据。《唐语林》载：唐玄宗开元末年，宰相李林甫认为御史权力过大，于是要求御史弹劾前要报告御史中丞和御史大夫，均获得许可，还需要向中书门下进状，然后才可以弹奏。如此一来，御史不能直接弹奏官吏，权势大减。

不过两《唐书》和《唐语林》中对“关白”制度确立的具体年份均语焉不详，其他史料亦未见记载。在这一点上，八重津洋平和胡宝华均认为是李林甫任相的开元二十二年(734)。但从常理推断，李林甫刚拜相时地位尚不稳固，应该还没有充足条件拿御史弹劾权来开刀，这一点有事实为依据。开元二十四年(736)，监察御史周子谅弹劾牛仙客庸碌无能，并暗讽李林甫把持朝政，结果触怒玄宗，遭重杖。(4)(后晋)刘珣等：《旧唐书》，北京：中华书局，2000年版，第3278页。这一事例明显说明周子谅奏事前未向台长“关白”，否则忤逆圣意的奏本，不可能通过复杂的审核环节。故笔者以为“关白”的正式确立与施行，应当不早于开元二十四年。

“关白”确立以后曾历经反复，唐肃宗继位后曾改革御史弹劾制度。宋人王溥所撰之《唐会要》称：“唐肃宗于至德元年(756)九月十日下诏称：今后御史弹劾官员不需要取得御史大夫的署名。”但到唐代宗统治时期，御史弹劾前又需“关白”。虽然颜真卿上书反驳，但朝廷依然要求御史弹奏前须“关白”台长。但唐德宗继位后，又反对御史“关白”制度，于是便有以下记载：“上(指唐德宗)即位……又令御史得专弹劾，不复关白于中丞大夫。”

但冰冻三尺非一日之寒。建中元年(780)唐德宗宣布取消“关白”之后，曾有监察御史张著弹劾京兆尹兼御史中丞严郢成功。然不久以后又有“御史张滂复以朋党私衅弹中丞元全柔，众议不直，乃诏御史不得专举。”(5)(宋)王钦若等：《册府元龟》，北京：中华书局，1960年版，第6232页。可见唐德宗废除“关白”的诏令并没有使“关白”退出历史舞台。但唐敬宗时期，侍御史萧彻弹劾京兆尹兼御史大夫崔元略，崔元略御史大夫之职遭削。萧彻弹劾的就是御史大夫本人，显然又不存在“关白”的问题。自此之后，唐代御史弹劾前是否还需要“关白”则缺乏明确的论断。

关于御史“关白”制度被最终废止的确切时间，《宋史·刘筠传》显示：“仁宗即位……逾月，[刘筠]拜御史中丞……筠榜台中，御史自言事，毋白丞杂。”(6)(元)脱脱等：《宋史》，北京：中华书局，2000年版，第8155页。另据《宋朝事实类苑》载：“御史台故事，三院御史言事，必先白中丞。自刘子仪为中丞，始牓台中，今后御史有所言，不须先白中丞杂端，至今如此。”(7)(宋)江少虞：《宋朝事实类苑》，上海：上海古籍出版社，1981年版，第310页。因此可以确定御史“关白”制度被最终废止的时间在宋仁宗时期。

二、制度何以变迁

历史之学，最重因果。(8)柳诒徵：《中国文化史》，上海：上海古籍出版社，2001年版，第1页。制度的生成与变迁固然是一个复杂的过程，涉及诸多因素，须藉由一定理论框架排杂理陈，方可收拨云见日、柳暗花明之效。

在历史制度主义者看来，由于权力分配冲突的客观存在，制度的生成与演变即为必然之势。权力的不平等分配在群体中是在所难免的，既然如此，形成一种用于保障某一权力主体特权的制度体系便水到渠成。同时，“某些议题被组织化进入政治过程，而另一些议题则被排除在外”(9)(美)E.E.谢茨施耐德：《半主权的人民——一个现实主义者眼中的美国民主》，任军锋译，天津：天津人民出版社，2000年版，第64页。，因此无论何种制度皆有变迁的可能性乃至必要性；而制度变迁的动力则是“理性选择”，政治主体就是不断为权力而斗争、攫取各种利益的行动者。既然制度使一部分集团或个人掌握了主要社会资源，而另一部分集团或个人则不得不处于被压制的地位，那么扩展自身的权力格局或打破这一既存局面的制度变迁便成为“理性选择”的终极归宿。

需注意的是，这种“理性选择”指向的是制度变迁的动力与可能性，如同秦末农民大起义时的“王侯将相宁有种乎”口号，但这种可能性不必然导致制度的变迁；同时，制度的变迁也并非永远朝向进步的方向。美国学者，新制度经济学派的代表道格拉斯·C.诺思(以下简称诺思)注意到这一困境。在综合前人已有的研究后，诺思提出关于制度变迁的路径依赖理论。(10)(美)道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海：格致出版社·上海三联书店·上海人民出版社，2008年版，第43页。他指出，由显著的交易成本所导致的政治上的不完全市场是制度变迁的重要原因，而“报酬递增”效果则会影响制度变迁的路线。具体而言，由于制度及其配套设施相互依赖的结构会形成巨大的报酬递增，加之政治上的不完全市场，从而导致制度变迁存在“路径依赖”。一种制度意味着相应的利益分配结构，并且随着它的持续实施会形成与之相适应的非正式规则和社会心理预期。(11)屈永华：《中国法律现代化的路径分析》，北京：北京大学出版社，2011年版，第22～23页。路径依赖理论重视制度在历史传统基础上的承继，任何国家与社会均存在特定的社会制度、结构框架、阶级阶层，亦包括特定的重大事件或者其他关系，而当前的制度型构在方向、内容与模式等方面将不可避免地对其具有依赖性。纵观数千年之中国史，这一点尤为突出。中国古代政治与宗族亲缘关系长期纠缠不清，社会功能分化进程迟缓，专制主义中央集权体制自秦以降贯穿了整个中国古代史，与之相配套的，在政治上是皇帝——官僚——编户齐民的三元体制、官僚集团与传统法制，(12)阎步克：《波峰与波谷：秦汉魏晋南北朝的政治文明》，北京：北京大学出版社，2009年版，第10页。经济上是自给自足的自然经济，意识形态上则是儒家正统礼教与“外儒内法，剂之以道”的统御技术。

至于影响制度变迁的具体因素，可归纳为暴力潜能、意识形态、知识存量、特定历史事件与人物4个方面。所谓“进步的”“对社会发展有益的”制度仅仅是旁观者从整体上衡量对社会有利的一种选择，但这种选择是否对处于社会优势地位的个人或组织有利则难以确定。“如果再考虑因价值标准和思维方式的不同而导致的对‘是否有利’判断上的主观差别，这种不确定性就会显得更加复杂。”只有当制度的变迁符合他们的效用最大化原则，并且这一点为他们所认识到的时候，这股力量才会推动制度变迁。从这个意义上说，“路径依赖”理论的成功之处，不仅在于为分析人类历史上为何会存在各种不同的制度、模式提供了新的思路，更为重要的是揭示了一个民族、国家在历史上形成的发展路径对制度变迁所产生的重大影响。

因此，笔者将以“路径依赖”理论为指导，从暴力潜能、意识形态、知识存量、特定历史事件与人物4个方面阐述北宋初期官僚政治的形态，探究御史弹劾制度变化的历史动因。

三、“关白”之制视角下的北宋台谏格局演化及成因分析

有论者指出，御史“关白”制度在唐代主要受宰相专权及宦官秉政的影响，呈现出屡兴屡废的抛物线特征。(13)林晓炜：《唐代御史“进状”、“关白”制度之研究》，《闽南师范大学学报(哲学社会科学版) 》2018年第4期。但北宋建国后在制度建设上力求避免出现宰相、宦官专权的状况，且御史“关白”制度在宋代并未如唐代一般时废时续，因此有必要结合北宋初期至中期的政治现实，对这一现象进行分析。

(一)暴力潜能：君主独裁政治之强化

暴力潜能是指在特定国家或社会中，能够有效组织或运用暴力的可能性力量的分布状态，既包含军队、警察、司法机关、监狱等具体的专政设施，亦囊括专制、特权、垄断权等。诺思认为制度变迁最重要的因素就是暴力潜能的分布状态，决定着制度的基本类型与演进方向。在帝国时代，能够掌握国家绝大多数暴力潜能的就是专制君主。因此君主意志对国家制度的建构和变迁影响巨大。但君主一人不足以治天下，必须藉由一定官僚组织机构上传下达，故官僚机构实际上亦掌握巨大的暴力潜能，国家制度如何生成、变迁在很大程度上取决于二者的博弈。

具体而言，御史“关白”制度最终在宋代走向瓦解，首要原因应为宋代统治者在制度的建构上对前代实践的反思。唐代曾多次出现宰相专权问题。宰相者，百官之首也，但“人臣太贵、必易主位”(《韩非子·爱臣》)，御史的职能在于纠弹百僚，因此御史弹劾权必然受到宰相的抵制。胡宝华认为是宰相专权导致进状、关白制度的产生，而非御史大夫与御史中丞的权力欲使然。(14)胡宝华：《唐代监察制度研究》，北京：商务印书馆，2005年版，第40页。其观点虽然不尽全面，但相权对御史监察权的阻滞的确是事实，“关白”进入御史弹劾程序就与之相关。再有，安史之乱后，宦官亦开始把持朝政，也极大削弱了御史查察吏治的作用。北宋建立后，统治者为防止官僚、武人、阉宦等人动摇国本，在制度建构上不遗余力。

为防止相权过重，宋初的统治者采取诸多措施。首先，以皇子视事中书。太平兴国七年(982)，宋太宗以皇长子德崇为卫王，次子德明为广平郡王，同时还将二皇子分别加检校太傅、检校太保，并同平章事衔。宋太宗还要求：“二王，兄弟也，当分日”，遂以卫王德崇高先行视事，广平郡王德明于次日前往视事。(15)(宋)李焘：《续资治通鉴长编》，上海师范大学古籍整理研究所，华东师范大学古籍研究所点校，北京：中华书局，1995年版，第523页。初步试水后，宋太宗便将皇子视事中书常态化、制度化，太平兴国八年(983)，宋太宗将其5子皆改名、封王并加“同平章事”衔，相当于让5个皇子均获得宰相的地位。

其次，改革宰辅体制。宋初中书令、侍中、尚书令不预朝政，侍郎、给事不领省职。中书门下相当于最高行政机关。以中书令、门下侍中、同中书门下平章事为主要职官。中书令极少除授，门下侍中虽有除授，却极少处理政事，唯有同中书门下平章事才是真正意义上的正职宰相。同中书门下平章事无定员，亦无严格的资序限制，全赖皇帝个人意志决定。“参知政事”作为副宰相，亦无固定编制。从职权上看，宋代宰相事无大小均得请示皇帝，在对下属机构的领导层面，宋太宗亦曾下诏：“自今大事，须降敕命。合用劄子，亦当奏裁，方可施行也”，否则下属机构有权将原札封奏，不予办理。相较于隋唐，宋代相权在体制上已大为削弱。

再次，增设机构以分中书门下之权。史籍载：“淳化年间，宋太宗担心中书门下权力太重，并且中书门下事务繁多，宰相很难做到面面俱到。当时作为谏官的向敏中就顺势上书宋太宗，建议将中书门下的吏房分出，成立审官院；中书门下的刑房则成立审刑院”(16)(宋)司马光：《涑水记闻》，邓广铭，张希清点校，北京：中华书局，1989年版，第57页。。宋太宗欣然准奏，由此宋王朝新设两大机构分割中书门下之权。审官院和审刑院的设立侵夺了中书门下对官员的考课权与审理重大刑事案件的职权，直到宋神宗时，审官院与审刑院被废除，中书门下的职权方才有所加强。

除事权外，宋初还设立“盐铁”“户部”“度支”三司主管财政，分宰相之财权，其权在六部之上，仅次于二府，“号曰计省，位亚执政，目为计相。”这样一来，宰相从制度上便无法垄断国家财政大权。

复次，国防事务由“枢密院”统一管理。宋初，“凡是涉及到兵籍、武官的选授，还有兵员管理等日常军政事务均归枢密院管理。”(17)(清)徐松辑录：《宋会要辑稿》，北京：中华书局，1957年版，第2688页。在武官选授方面，宋代由独立的军事领导机关统一选授，对防止武将为宰相所控制意义重大，直到庆历年间，因宋夏战争频繁，中书门下才被准许参与将领铨选。枢密院的地位与中书门下等同，高于其他国家机关，遇有大事须启奏皇帝。宋代由文人担任枢密使，为枢密院最高行政长官，晏殊、富弼等著名文臣乃至于宦官童贯都曾担任枢密使，而武将只可任枢密副使。通过“中书门下”与“枢密院”持文武二柄，宋代实现文武分权，避免宰相、宦官染指军权，亦使武将难以专权。

最后，宋初的台谏组织亦有新的发展，主要体现在3个方面，一是职官配置方面；二是选拔任用方面；三是职权运作方面。就御史台的人员配置而言，宋初与唐代相比变化不大，但宋代于天禧元年(1017)于御史台设置言事御史，编制为六员。言事御史不兼任他职，是专职的言官，负责查察百官。凡出现徇私枉法、冤假错案、任人唯亲等不法行为，言事御史均得上书弹劾。

就选拔任用而言，宋初沿袭晚唐五代之制，以御史中丞为首，由皇帝亲自任命。侍御史、殿中侍御史、监察御史及里行等虽然多采用荐举制，但亦是差额荐举、皇帝铨选。就推荐人而言，宋太祖、宋太宗朝时尚不计较推荐人的身份，但咸平四年(1001)，宋真宗要求御史台的属官须由长吏推荐，即御史中丞与侍御史知杂事。后来若御史员额空缺，通常要求“两制(学士、舍人为两制)、给舍、中丞、知杂(侍御史知杂事)同举一、二人”(18)(宋)李心传：《建炎以来朝野杂记》，徐规点校，北京：中华书局，2000年版，第184页。，因两制、给舍、中丞、知杂等不参与具体的国家行政事务，和宰相及其他同僚没有直接利害关系，由他们推荐御史有利于对百官的监督与纠弹。宋代还规定宰相的亲属、故旧不得担任台官，其本人亦不可推荐他人担任台官，“台官必由中旨，乃祖宗法也”，其意便是为防止宰相与御史朋比为奸。

再看职权运作方面。虽然唐代御史台便已成为独立的国家监察机关，但长期以来，在御史的选任上要求“本司长官共中书门下商量，并录由历进奏者。”洪迈所称之“唐王朝历代御史台官员，虽然有弹劾百官的职能，但他们的升迁、荣辱皆系于宰相”(19)(宋)洪迈：《容斋四笔》，北京：中华书局，2005年版，第768页。的局面，这种制度框架自然不利于充分发挥御史台的监察职能。宋初以降，随着相权受到抑制与御史制度的改革，御史才让世人体会到何为“百僚震恐，官之雄峻。”如宋太祖时，名相赵普因存在强买他人房屋，收受贿赂等不法行为遭到御史中丞雷德骧的弹劾；(20)(宋)王辟之：《渑水燕谈录》(卷第二)，吕友仁点校，北京：中华书局，1981年版，第21页。宋真宗时期，御史中丞张咏弹奏宰相张齐贤言语粗鄙，有辱臣节。而到宋仁宗朝时，御史台之职能进一步强化，一是实行御史中承兼理检使，若群臣吏民称其蒙冤受屈，但检院、鼓院不为其申诉、查明的，理检使可以过问，查清案情；二是恢复言事御史制度。可见，宋代的御史制度得到进一步健全，“监察的层次之高超过了前代”(21)贾玉英：《宋代监察制度》，郑州：河南大学出版社，1996年版，第113页。。

在谏官制度方面，宋代亦有巨大突破。主要体现在两方面：谏官的职能更加广泛；出现独立的谏议机关——谏院。

先看职能方面。宋代谏官职能相较于前代进一步扩大。弹劾权的取得无疑是最有代表性的一点。天禧元年(1017)，宋真宗下诏：“诏令不允、官曹涉私、措置失宜、刑赏逾制、诛求无节、冤滥未伸，并仰谏官奏论。”这是谏官纠弹百官的法律依据，仁宗朝以降，谏官和御史一样，不断弹劾宰相与百官。

再看组织机构方面。宋初，谏官沿袭唐制，隶属于中书、门下，明道元年(1032)，宋仁宗下诏将原有的门下省改为谏院，而将门下省迁往右掖门之西。这一措施意义重大，它标志着谏议机构开始脱离行政机关而独立运作，因中书、枢密二府均地处右掖，谏院所处位置与之针锋相对，蕴含避免干扰、强化监督之意。此时的谏院已然成为另一个最高监察机构，与御史台共同运作。需要指出的是，谏院的独立只是相对于各行政机关而言的，在专制皇权面前绝无独立之说。但台谏系统对宋代政治的积极作用是不容否认的，其对外戚的抑制、对相权的制衡、对干政宦官的弹击、对武将的抑制，对巩固宋王朝之内政大有裨益。

日本学者内藤湖南认为：唐宋之际是传统中国“从贵族政治转变为君主独裁政治的重要时期”(22)(日)内藤湖南：《概括的唐宋时代观》，见刘俊文主编：《日本学者研究中国史论著选译》(第1卷)“通论”，黄约瑟译，北京：中华书局，1992年版，第11页。。宋代在汲取唐代政治实践的经验教训的基础上，建立了一系列具有开创性的官僚政治制度，这些制度均围绕巩固皇权这一核心目的，使皇帝所掌之暴力潜能大大提升。曾在唐后期碌碌无为的言官群体重新抬头，伴随着宋王朝专注内政，注重官僚政治建设的东风，御史“关白”制度作为限制弹劾权的“紧箍咒”，终将退出历史舞台。宋代君主专制的强化以及官僚政治的成熟，是御史“关白”制度在宋代走向瓦解的首要原因。

(二)意识形态：“务行祖宗之法”使台谏官的言事权得以提升

此处所称之意识形态，乃一定社会之大众所普遍遵循之思想与行为方式。意识形态为人们提供一种统一的世界观、方法论，是个人社会化过程中所必须遵循的非正式约束，这种非正式约束对降低社会交往中之信息预测成本大有裨益，同时也型塑了不同的民族性与不同的发展路线。意识形态形成于长期的社会演进中，形成后即具有强大的稳定性、连续性。博登海默言道：“长期以来，没有一个当权者能够实施与当时当地的社会需要背道而驰的规则或安排。”(23)(美)博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来等译，北京：华夏出版社，1987年版，第373页。诺思也认为：“正式规则，即便是在那些最发达的经济中，也只是型塑选择的约束的很小一部分(尽管非常重要)。只要略加思索，我们就会发现非正式约束的普遍存在。”在以人治为中心的古代社会，祖先遗留的历史、文化传统无论对个人，抑或是国家，皆意味着一种难以抗拒的惯性，是一种非正式约束，若有违反，轻则寸步难行，重则遭灾致祸。这种历史、文化传统包含旧法制本身，亦包含与旧法制相配套的思维方式与价值观。诺思将非正式约束视为一种信息，其源于社会传递，是民族文化传承的一部分，“文化则可被界定为‘由教育与模仿而代代相传，并能影响行为的那些知识、价值及其他因素’”任何一项制度变革，都会打上意识形态的烙印。在宋代，这种意识形态，也就是制度变迁的非正式约束，则来自于“祖宗之法”。

有论者指出，宋代的“祖宗之法”实际上是时代的产物。遵从“祖宗家法”的理念非宋代独有，然而宋代的统治者如此痴迷“祖宗之法”，“达到了前所未有的程度。”(24)邓小南：《宋代“祖宗之法”治国得失考》，《人民论坛》2013年第16期。此处试举一例：庆历八年(1048)，北宋宫内发生一起震惊朝野的刺驾事件，行刺之人竟是崇政殿亲从官颜秀、郭逵、王胜、孙利4人。事后宋仁宗仅将负有安保职责的内侍宦官杨景宗等5人贬逐出宫，但同为内侍的杨怀敏留任。御史何郯上书表示反对：“今卫士持刃直入禁庭……如杨景宗者并当诛戮，以谢天下……盖两府大臣，畏陛下左右之怨怒，不能坚执祖宗之法也……今贼已入禁庭……怀敏纵有先报之效，其可赎失察之罪乎……苟于国体无伤，臣等何必苦更论列，所惜者祖宗之法尔……伏望陛下举祖宗之法，以塞公议……不惜出一怀敏，慰中外臣子之望，则天下幸甚。”何郯认为杨怀敏表现英勇，但依然未能在刺客闯入禁中之前将其制服捕获，有失察之罪，希望仁宗秉承祖宗之法加以问责以安人心。何郯的奏文中，“祖宗之法”一词出现3次，可见其干系之重。关于宋王朝“祖宗之法”的历史背景与形成过程，学界已有诸多探讨，笔者不欲赘述，真正需要关注的是“祖宗之法”在御史“关白”制度的存废中所发挥的作用，这就要结合宋代务行“祖宗之法”的价值追求进行分析。

邓小南认为：“宋代的‘祖宗之法’既包括治理国家的基本方略，也包括统治者应该循守的治事态度；既包括贯彻制衡精神的政策措施，也包括不同层次的具体章程。”可见“祖宗之法”涵义之丰富，既有顶层制度设计，又有具体办事规程，共同构成宋王朝的统治指导思想。宋太宗于即位诏书中即明确指出国家的一切政策、法令、制度均应遵循“祖宗之法”：“先皇帝创业垂二十年，事为之防，曲为之制……不敢逾越。”宋代统治者“行先王之教”的根本目的在于“防弊之政”，那么防治的又是何种之“弊”？宋太宗认为：国家如果没有内部的隐忧，则一定有外来的忧患；反之亦然。外忧不过边事，皆可预为之防。只有臣僚“奸邪无状”堪称是最大的内忧，作为帝王应当大力防治此类弊端。可见“防弊”便是要防治“内患”，而“内患”指向的是“奸邪无状”，即臣僚的奸佞不法之举，帝王应当严守祖宗留下的法度，以消除一切可能威胁皇权统治地位的不稳定因素。作为人君耳目，御史之职任便在于纠察百僚。在治国思想的引领下，以及现实威胁的推动下，要求御史无须请示长官便可行纠弹之事即顺理成章。

(三)知识存量：“以文治国”理念的影响

所谓知识存量，指的是一个社会的统治阶级对如何实现有效统治的理论认识所达到的高度。如果说意识形态表达的是统治者希望藉由统治达到何种目标与价值，那么知识存量体现的则是实现这种目标与价值的工具与方法，是对如何实现有效统治的理论认识。“知识存量对制度变迁的影响虽然既不如暴力潜能那样重大，也不如意识形态那样深远，但制度的变迁必须首先从知识存量的变化发展开始。”制度的变迁即使有利于统治者，但如果行动主体的眼界不足以使其认识到这一点，那么制度的变迁亦无从谈起。反之，知识的增长会促使意识形态发生改变，并有可能促使新势力、新集团的出现。就宋王朝而言，由于统治集团大兴文教、崇尚文治，使士大夫集团不断壮大，对台谏制度的发展亦产生重大的影响，以下详述之。

宋王朝虽诞生于军事政变中，但亲眼目睹唐末五代纷乱扰攘的宋代统治者于建国之初即定下“兴文教，抑武事”的基本国策。一方面，在政治上“崇文抑武”，降低武人的政治地位，尽夺藩镇之权，兵也收了，财也收了，赏罚刑政一切收了，并通过枢密院制度、更戍法与军事通信传令体系例如军情日报制度、急递传送制度、凭信制度、“字验法”等确保皇帝对军队的集中统一领导，形成上下相维，不得专制的局面，有效预防宰相、宦官以及武人专擅军权，故终宋之世，鲜有武将叛乱之实例。

另一方面，重视科举，壮大文官势力。首先，宋代进士考试的受重视程度远高于唐代，皇帝在殿试时常常亲自主持，甚至亲自阅卷、亲赐状元。其次，以制度防范舞弊，保障取士公平。宋太宗、宋真宗时期逐步建立考官锁宿制度，凡官员接到权知贡举及试官官员的任命后，就必须“锁宿”，断绝与外界之联系，以防有人事前请托。除锁宿制度外，还有糊名、誊录制度。此外宋王朝亦严厉打击考生夹带字条、以他人替考的行为。再次，扩大取士规模，提高士人待遇。宋太祖时，科举录取的人数亦延续隋唐五代的态势，但太宗朝以后，科举取士的人数急剧增加，授予官职也较前代优渥，太平兴国二年(977)，太宗继位后的第一次科举即一次性录取五百余人，并且“第一、第二等进士及九经授将作监丞、大理评事，通判诸州，其余皆优等注拟，宠章殊异，历代未有也。”(25)(元)马端临：《文献通考》，北京：中华书局，1986年版，第284页。此后宋代的科举考试基本沿袭大量录取的模式，士人及第以后，其升迁速度亦较恩荫等其他手段入仕的官员迅速。《宋史》记载：“天圣初……时取才唯进士……名卿钜公，皆繇此选……登上第者不数年，辄赫然显贵矣。”在这一过程中，宋代士人的总体学术水平及个人修养达到了空前的高度，范仲淹、欧阳修、王安石、司马光、苏轼等宋代士人皆为“集官僚、文士、学者三位于一身的复合型人才”，在政坛上亦有重大影响。

“以文治国”的治国理念使士人群体不断扩大，出现“君主与士大夫治天下”的现象。余英时对此高度评价，认为这是“一项具有突破性的大原则。”(26)余英时：《朱熹的历史世界：宋代士大夫政治文化的研究》“自序二”，北京：生活·读书·新知三联书店，2011年版，第8页。“君主与士大夫治天下”并不意味着今日所谓“分权制衡”“民主政治”，而是在特定的传统礼制秩序背景下，君主与士大夫集团皆须在礼制所框定的政治原则下活动。从权力结构上看，皇权自然位于权力金字塔之顶，然而在一定程度上，“治权的方向(‘国是’)已由皇帝与士大夫共同决定。”在这种格局中，士大夫集团与皇权或配合、或斗争，斗而不破，专制君权的强化与文官集团的制衡构成一种特别的“张力”。“君主与士大夫治天下”一语虽出自神宗时期，但其描述的政治格局早已形成。御史“关白”之制废止于宋仁宗朝，此时宋代的文官集团已然十分强大，御史作为典型的文官，在宋代“以文治国”“崇文抑武”理念的大背景下，相对独立性亦大大增强，停“关白”之制已是不可逆转之势，这也正是宋代君主与士大夫“同治天下”的缩影。

(四)特定历史事件与历史人物：“天禧诏书”的推动与宋仁宗对台谏的倚重

特定事件与人物对人类历史的演进具有何种影响？这一问题历来为史家所争论，在制度变迁领域，这一问题便是“特定主体在何种程度上推动制度变迁”。诺思认为制度是一种约束，是一种人为设计的，用于型塑人们互动关系的事物，也可以称之为一种博弈规则。“制度变迁的直接工具是政治的或经济的企业家，他们试图在那些看起来最能赢利的机会上实现最大化。”在诺思看来，制度变迁取决于特定人物的意志；而社会达尔文主义或演进主义的变迁观则认为社会制度的建构基于人们的相互交往，藉由“试错过程”与“适者生存”而形成、演进。哈耶克就指出：“在各种人际关系中，一系列具有明确目的的制度的生成，是极其复杂但却条理井然的，然而这既不是设计的结果，也不是发明的结果，而是产生于诸多并未明确意识到其所做所为会有如此结果的人的各自行动。”(27)(英)弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，北京：生活·读书·新知三联书店，1997年版，第67页。

笔者无意评价各派学说的高低正误，只就客观层面而言，私以为特定历史事件与历史人物对制度变迁还是具有重大的影响，这种影响平时看似不存在，但在制度生成与变革的临界点时便会展现得淋漓尽致。事实上，注重客观性、必然性的马列主义唯物史观亦不排斥特定历史事件与人物对历史发展的重大作用，只是更加强调人民群众在历史、制度变迁中的主体作用与偶然性背后的必然性，诺思则认为只要是有意识地推动制度变迁或者对制度变迁施加影响的单位，都是制度变迁的主体。无论是政府、阶级、企业或其他组织、社会团体乃至个人均可在制度变迁中扮演主要角色。虽然诺思将制度变迁解释为一种“经济行为”有失偏颇，但亦不妨碍我们对特定历史事件与历史人物及其能动性作用作出正确分析与评价。

天禧元年(1017)，宋真宗下诏：“夫谏诤之臣，本期述嘉谋而矫枉；风宪之任，亦当遵直指而绳愆……自今两省置谏官六员……置侍御史以下六员，并不兼领职务。每月添支钱五十千，三年内不得差出。其或诏令不允、官曹涉私、措置失宜、刑赏踰制、诛求无节、冤滥未伸，并仰谏官奏论，宪臣弹举。每月须一员奏事，或更有切务，即许不依次入对。虽言有失当，必示曲全；若事难显行，即令留内……候及三年，或屡有章疏，实能裨益，将越常例，别与升迁；或职事无闻，公言罔睹，移授散秩，仍遣监临。”上述便是传播深远的天禧诏书，其中涉及台谏的内容较多，须对其进行分析。

从对象上看，诏书以“谏诤之臣”和“风宪之任”并举，反映了宋真宗对台谏官一视同仁，也预示着台谏官地位的提高。这一时期，台谏官弹劾朝臣的事例也不断增加。由于职事出现混同，台谏官原有的“论事不相通”“不相往来”的体制遂被打破，御史、谏官间的界限逐渐模糊。

在诏书的结尾，还明确了与御史履责相关的两点内容，一是职责要求；二是具体考核方法，即“每月须一员奏事，或更有切务，即许不依次入对。”“或屡有章疏，实能裨益，将越常例，别与升迁；或职事无闻，公言罔睹，移授散秩，仍遣监临”。该诏书对在赋予御史更多弹劾、言事之权的同时，也对御史履职提出更高要求，若官员有以下犯上、以权谋私等不臣之举时，作为宪臣的御史必须进行弹劾。既然最高统治者以法律形式赋予御史更多的言事权，那么“关白”这一限制御史言事的制度便没有必要存在。

御史“关白”台长之制在宋仁宗朝时被废止，与宋仁宗个人倚重台谏官亦有很大关系。宋仁宗朝时，有朝臣劝仁宗收揽权柄，仁宗认为君主不可独断专行，否则一旦决策不当便难以改弦更张，因此“不若付之公议，令宰相行之。”(28)(宋)陈亮：《陈亮集》，邓广铭点校，北京：中华书局，1987年版，第28页。若天下不以为便，台谏官可批评指摘，决策错误便容易纠正。可见仁宗本人还是清醒地认识到广开言路的必要性。仁宗亦极其看重台谏官的综合素质，不仅强调台官要“忠直淳厚、通世务、明治体者，以革浮薄之弊”(29)(清)毕沅：《续资治通鉴》(卷五十二·仁宗皇佑三年)，“标点续资治通鉴小组”校点，北京：中华书局，1957年版，第1261页。,而且还要有基层工作经历，天圣七年(1029)，仁宗采纳“自今御史并举历知州、同判人，其见在台资浅者，且令出知州”的建议，景祐元年(1034)再次重申“诏台谏官未尝历知州者，且与知州。”当然，这与其说是宋仁宗个人素质极高，不如说是为时势所迫，仁宗朝时，西夏国不断入侵，辽国强迫增加纳币，令宋王朝不胜其扰。在国内，官僚队伍大为膨胀，国家财政不堪重负；而各级官吏贪腐、压榨百姓现象日益突出，导致社会矛盾空前激化，民变时有发生，统治者不得不集思广益以求善治。废“关白”、广纳言、除弊政，正是整肃吏治、扶大厦于将倾的必由之路。

至此，笔者认为，御史制度绵延至唐宋时期已然十分成熟，而唐代出现的弹劾前须“关白”台长的做法事实上是御史弹劾制度的“变异”。从更宏观的角度看，“关白”制度与贵族宗王政治，宰相、外戚、宦官专权等一样，均为皇权政治和官僚政治的“变异”，其必然会在皇权政治和官僚政治的进一步成熟后回归常态，即使在一个朝代存续期间看不出端倪，也必然在更长的历史时间段内回归主流方向。“贵族政治在唐末至五代的过渡期式微，代替的是君主独裁政治。”当然，无论“变异”还是“回归”，其本质皆为制度之变迁，均需仰赖一定的主、客观因素，藉由暴力潜能、意识形态、知识存量、特定历史事件与历史人物4要素，便可统揽全局，解析御史弹劾制度“变异”与“回归”的历史动因。

四、余论

“治历史者，职在综合人类过去时代复杂之事实，推求其因果而为解析，以诏示来兹。”在古代社会，御史为君王之耳目，亦是官僚集团的一部分，台谏是作为一种政治工具出现在历史舞台上的。“关白” 制度为皇权政治和官僚政治的“变异”，其必然会在皇权政治和官僚政治的进一步成熟后得到修正，回归常态，继续充当皇权与士大夫集团之间互动的桥梁与纽带。

及至宋代，统治者强化独裁，在上层建筑领域对台谏官的职权进行提升，在这一过程中，御史“关白”之制被废止。“台属各举纠弹之职”事实上使御史言事获得更多自主性，宋人吕中对此高度评价：“自仁宗即位，刘中丞令台属各举纠弹之职，而后台谏之职始振。”(30)(宋)吕中：《类编皇朝大事记讲义》(卷之九·台谏)，张其凡，白晓霞整理，上海：上海人民出版社，2014年版，第189页。虽说此语过于夸大“关白”制度废除的作用，但废除“关白”制度确实为台谏系统的壮大创造了至关重要的条件，为日后宋仁宗倚重台谏扫清了法律上的障碍。宋仁宗继位后，摆脱“关白”制度这一紧箍咒的御史和谏官一起，终于站到政治舞台的前方。皇祐三年(1051)，名相文彦博因“守蜀日造间金奇锦，缘阉侍通宫掖”遭时任殿中侍御史唐介弹劾；至和元年(1054)，又有“殿中侍御史马遵等弹[梁]适奸邪贪黯，任情徇私”。仁宗朝后御史、谏官言事更加无所顾忌，自天子至百僚，无事不论，以至于“言及乘舆，则天子改容；事关廊庙，则宰相待罪”。而只要出现弹劾，宰相几乎都会待罪。有学者考证后指出：从明道初至嘉祐末二十余年间，因台谏论列而被罢免的宰执，有23人之多。仁宗一朝因台谏弹劾导致罢相的比例为57%，哲宗朝时甚至高达80%。苏辙向宋哲宗上书时也指出：“时执政大臣岂皆尽贤，然畏忌人言，不敢妄作……故虽人主宽厚，而朝廷之间无大过失。”可见台谏系统在北宋官僚政治的正常运转中曾发挥积极的作用，时人有“尝考宋之立国，元气在台谏”的说法。

但事物皆有两面性，漫长的帝国时代，统治者所孜孜以求者，无非永保帝位而已。仁宗朝以降，伴随着御史“关白”制度的废除以及台谏合流，台谏官的言事权大大强化，由于君主专制背景下，公权不受制约，君主以台谏系统潜御群臣，使台谏官与生俱来的工具性得到进一步张扬，台谏由此逐步沦为朝臣党争的重要助力。“濮议之争”中，吕诲等人就对欧阳修进行了围攻；王安石变法期间，亦有台谏官围绕变法所产生的弊端对王安石大加挞伐，称其“文言以饰非，罔上而欺下。误天下苍生”。而熙、丰之后，宋王朝的朋党之争、文字狱更是有增无减，著名的“乌台诗案”“车盖亭诗案”即是典例。当然，台谏于党争而言，只如同润滑剂一般，添油加醋而已，台谏的作用归根结底还要取决于党争中究竟何方能赢得君主最终的支持。但纵观宋代文人党争，无不有台谏官卷入其中。台谏徇私论列，大兴文字狱，使百僚人人自危，有志者投鼠忌器、举步维艰。元祐以后，士大夫集团间的党争彻底沦为意气与仇恨之争，使朝政日益腐化，社会风气败坏，国力无端消耗，乃至于亡国灭家。宋王朝之兴衰，真可谓“成也台谏，败也台谏”。反思历史，有资于治道，笔者研究御史“关白”之制的存废与宋代台谏政治的演化，非为简单评价其功过，乃为以小见大，深化对于中国古代御史制度的理解，正确认识传统官僚政治的局限性，为当代的制度建设提供镜鉴。