构建村庄公共物品项目式供给的公众议程与政府议程治理转型机制

[摘要]村庄公共物品的项目式供给是当前村庄公共物品供给模式的主要手段，但是随着项目式的实施，这种供给模式也渐渐显露出了弊端，本文通过分析村庄公共物品项目式供给的公众议程与政府议程之间存在的问题，探索构建村庄公共物品项目式供给的公众议程与政府议程治理转型机制。

[关键词]项目式供给;议程设置;权力结构;治理转型

[中图分类号] D630

[文献标识码]A

村庄的公共物品项目式供给模式是“自上而下”的，国家作为发包者，通过各级政府一层层传递到村庄，村庄作为需求方很多时候是被动式的接受供给，导致供求存在较大偏差。究其原因主要是由于村庄公共物品项目式供给的议程设置不当，村民没有权利参与到其中，出现村庄公共物品供求偏差的严重现象。综合存在的问题，笔者认为应从村庄公共物品的公众议程与政府议程深入分析，构建村庄公共物品项目式供给的公众议程与政府议程，通过治理转型使其更加科学化、合理化。

1 村庄公共物品项目式供给议程设置概述

政策议程是任何公共政策过程的首要阶段和重要环节，合理、完善的政策议程对整个政策的有效运行和质量起到重要作用。美国政策学者科布和埃尔德将政策议程划分为系统议程和正式议程，系统议程又称公众议程，是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，并向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。正式议程又称政府议程，是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围。村庄公共物品项目式供给议程设置也主要由政府议程和公众议程构成。我国村庄公共物品的项目式供给主要以政府供给为主，農民作为被供给方，这两者是紧密联系、不可分割的，所以在公共物品的议程设置上应该既要有公众议程又要有政府议程，这样才能使整议程设置达到最优化。

2 村庄公共物品项目式供给议程设置的问题分析

村庄公共物品项目式供给的公众议程和政府议程的良性互动有利于村庄公共物品项目式的有效供给。要实现公众议程与政府议程良性互动，必须建立健全民意调查机制、民意表达机制、官民互动机制、信息公开与反馈机制、政府评估与问责机制等互动机制。虽然，在村庄公共物品项目式供给中一直强调民意调查表达、信息公开等的重要性，也出台了很多政策和方法推进公众议程，但是这些政策和方法在落地的时候却往往流于形式，导致在村庄公共物品的供给过程中，忽略了公众议程，村庄公共物品项目式供给的公众议程与政府议程依然存在较大的问题。

2.1 村庄居民参与度及决策影响力低

一方面村庄居民参与的方式有限，在农村地区，村民的诉求渠道少，参与的机制没有得到保障。村民有话不能说、有话无地方可说。在很多农村地区，虽然农民也有诸如村民大会、村民代表大会等表达意见的制度，但是大多只是流于形式。有些地方甚至不开会征求意见，而是事后直接以发选票的形式，引导村民对已经确定的事情进行投票，村民根本没有充分表达自己的真正需求。由于自身文化水平的原因，很多村民觉得自身文化水平低，身份地位低，不敢将自己的想法意愿说出来，大多时候只会随声附和，造成村民的决策影响力低。

2.2 信息公开避重就轻与反馈滞后

近年来，在政府信息公开范围和力度取得了一些成绩，但是政府信息公开仍存在诸多问题。主要表现在：政府公开的信息与群众想获取的信息存在严重偏差，有些政府对于群众反映强烈和敏感的问题却没有公开，而是避重就轻的公开一些工作的流程、法律法规等信息，并且公布的信息一般注重公布事情的结果，而对于事情的来龙去脉却公布较少。其次，政府信息公开存在滞后的现象，往往事项都已经发生和完成了才公布信息，甚至等到出现问题了才补发公布信息。另一方面，对于群众提出的问题，政府没有能够及时地进行反馈，久而久之就淡化了群众反映问题的积极性，影响了公众议程与政府议程的良性互动。

2.3 基层政府及组织作用弱化

人们常说村两委是广大村民的公仆，是带动村庄发展的中坚力量，村两委原本应该是村庄公共物品公众议程最有力的组织者，担负着组织引导村民转变观念、齐心协力、统一步调，根据村庄特点找准适合村庄发展的方向，不断推动乡村发展，并将村民统一形成的对公共物品的需求反馈给乡镇政府的使命，然后乡镇政府再一层层传递，政府决策者才能根据不同村庄的诉求统筹对村庄居民供给物品。但是项目式模式下基层政府特别是村两委在村庄中的作用并不明显，反而显得非常被动，只是简单机械的完成工作任务，成为了单纯的话筒作用。

3 村庄公共物品项目式供给议程设置问题分析

3.1 村民参与意识及文化水平低

村庄公共物品项目式供给的公众议程的实践过程中效果差。原因主要有三个方面：一是农民在参与村委会选举上表现出冷谈的态度，各种惠农政策的出台也使得农民的享有各种福利，农民只关心自家经济收入增长，不关心村庄的整体发展，使得村民的自治权意识淡薄。二是我国农民知识文化水平普遍偏低，对于很多政策的理解和解读不到位，缺乏对政策的关注。加上在农村地区，对于各项政策的宣传力度不够，农民获取政策信息往往是通过电视或者报纸等比较落后的信息传播途径，从而对于很多政策只是一知半解，缺乏全面和理性的认识。三是现阶段农民不再局限于耕种农作物，而是选择外出打工或外出求知、求财，有知识、有能力的农民都离开了村庄到城市去发展。在农村里剩余人口中，多是些知识文化低的村民或老人、小孩和妇女，导致了村庄严重缺乏自治的内在动力。

3.2 服务意识缺失

村庄公共物品项目式供给公众议程与政府议程的良性互动需要政府及村民自治组织具有很强的服务意识。受传统的行政管理体制的影响，一些政府人员的“官本位”思想观念仍比较严重。主要表现在：没有吃苦耐劳的精神，不愿意深入基层了解群众的困难和需求，而是安于坐在办公室里看文件，收发指令，严重脱离群众;有的公务员觉得自己是政府人员，社会地位高，身份尊贵，认为自己是主，人民是仆，在为民办事过程中，态度恶劣，服务意识差;有些政府人员及村民自治组织还利用自己职务的便利，滥用职权，以权谋私，贪污腐败。服务意识的缺失使政府往往容易忽视公众的参与，在没有全面了解群众的需求和意愿下，自行提供一些群众不需要的公共产品和服务，使得政府一方面兴高采烈的提供服务，群众却不买账的现象，出现供求错位的现象。

3.3 村庄公共物品项目式供给的权利结构失衡

村庄公共物品作为改善农村面貌的重要支撑，项目式供给的出现更是加快了新型农村的建设，但是项目式供给的权力主体并不是村两委和村民，项目制实际上是国家的对地方转移支付的一种重要手段，它具有很强的“自上而下”顶层设置思想，在运作的过程中，往往会忽略对基层意愿的讨论。村庄公共物品的项目式供给在运作的过程中就面临着这样的问题，项目的发包是从国家一层层发下来，到了县之后就停止了，也就是说县成为了项目发包的终结，这就造成项目发包直接绕过了乡镇被直接分配到各个村庄。乡镇政府、村两委在项目的实行过程中扮演的只是一个辅助的角色，在项目进村工程中机械的按照县政府的命令执行一些辅助性的工作，这便造成乡镇政府和村两委没有实质性的权利。显然这种以县级政府为主要权力主体的项目式供给极大的影响乡镇政府、村两委做事的积极性，乡镇政府和村两委作为村民与上级政府沟通的桥梁和纽带，没有在其中发挥真正的传递作用，对于公众议程与政府议程的良性互动极为不利。

4 村庄公共物品项目式供给议程设置的治理转型

4.1 主动与被动相结合，完善村民表达机制

村庄公共物品的项目式供给不是简单的一个供给过程，它需要来自各方面信息、材料的汇集，才能够真实、全面的地反映各个村庄的不同需求，所以应该培养多元化的治理主体。在以政府为主导的前提下，充分发挥村民、各种利益群體的力量，共同参与村庄公共物品的项目式供给的治理。一方面加强对村民的教育，培养村民参与的意识和能力，在乡镇里面开设定期或不定期的举办各种形式多样的培训会，让村民真正了解政策，提高他们的参与意识和能力。同时乡镇政府与村两委要充分研讨村庄有利的地理位置、自然资源或其他特色，打造打造本村的特色工作和亮点工作，吸引更多年轻的、有知识、有本领的村民返乡创业，参与到村庄的建设中去。另一方面通过建立多种农民参与的渠道，建立村民主动参与的渠道，如建立“村民建议征集制度”、 “村民热线”、“政府有约”等模式，让村民畅所欲言。还可以建立村民的被动参与渠道，受传统观念的影响，村民不愿意主动提出自身的诉求，针对这种情况可以通过走访、问卷调查、政府人员做好实地研究考察等方式，让村民被动的参与进来，真正了解当地村庄的实际情况和实际需求。同时这种方式还可以让村民感受到政府对村民诉求的重视，将被动参与变为主动参与。只有通过广征民意，才能够凝聚大量的村民诉求，进而将村民的诉求真正提到政策议程。

4.2 推进政务公开，强化服务意识

首先要健全政府信息公布的相关法律法规，依法依规明确政务公开的主体、内容、标准、方式、程序，提高政务公开制度化、规范化水平，对于信息公布滞后和信息公布不全面的相关部分和有关人员给予相应处罚，严格各部门信息公开的管理制度。其次是深化重点领域信息公开，除依法应当保密的内容外，督促政府围绕村民反映强烈和密切关心的事项进行公开，对重要的决策、执行过程和结果进行公布。其次是创新信息公开的方法和手段，让村民能够容易看得到、听得懂、能监督政府行为，从而提高公开效果。最后，建立政府及其部门的官方网站，通过各种途径及时有效的反馈村民反映的问题。同时，政府人员要明确自己的义务和责任，摆正自己的位置，在行政意识上实现由“管”字当头到“服务为本”的转变，实现由“官本位”到“民本位”的转变，强化“以服务人民为荣，以背离人民为耻”的社会荣辱观。建立信息反馈制度，将为村民办实事作为政府绩效考核工作的重点，对于以权谋私的腐败官员一定要严肃处理，加以惩罚，切实把广大入民的根本利益作为政府工作的出发点和落脚点。

4.3 界定政府权责，保障权利结构平衡

在公共物品项目式供给的链条上，一定要明确中央、地方、县级、乡镇等各级政府的权责。首先，中央作为项目的财政主体和发包者，应根据不同性质的公共物品供给进行财政转移支付方式，而不是进行统一式专项转移支付。每个不同地区的情况不同，应该尊重地区的特点和需求进行发包。经济较落后的地区，倾向于基础性的公共产品，因此多采用专项转移支付来满足农民的需要，对于非基础性的公共产品，应该适当将财力下放，使地方政府有更多的财力满足地方农民的多元化需求。县级政府在项目中的地位举足轻重，但县级政府不能直接绕过乡镇政府进行项目操作，应该将项目的项目招标、项目资金的使用、监管验收等权利更多地交给乡镇政府，当然县级政府也不是完全将这些权利下放给乡镇政府，县级政府应该更多地对所管辖的各个乡镇政府进行项目的总体分配，并对乡镇的项目实施进行严格的监督和考核，激励乡镇政府的提高政绩。乡镇政府对村庄的特点和情况是最为了解的，所以首要任务是根据村庄的具体情况进行项目申请，打造本村工作的特色和亮点，其次在项目的实施过程中，应贯穿整个项目实施的始终，促使项目顺利进行。

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[作者简介]莫秋桂（1989-）.女，广西南宁市人，研究生，助教，研究方向：公共管理与公共经济。