政府环境规制、企业转型升级与城市环境治理——基于35个重点城市面板数据的实证研究

张志彬

引言

党的十八大以来，我国高度重视生态文明建设，不断完善环境治理体系，在全员劳动生产率不断提高的同时，实现了单位GDP能耗持续下降。2019年，我国全员劳动生产率为115 009元/人，较2015年提高29.14%；全国万元GDP能耗自2015年以来年均下降3.84%。但在全国监测的337个地级及以上城市中，空气质量未达标的城市超过一半，占53.4%，污染防治任务依然艰巨。在城市化快速推进和国内外形势复杂多变的背景下，城市发展要实现经济增长和污染防治双重目标面临着极大挑战。2019年，我国常住人口城镇化率达到60.60%，处于城市化快速推进阶段，势必加大城市生态环境负荷。与此同时，我国工业企业作为环境治理的主体，亟待转型升级来突破发展瓶颈，夯实高质量发展的经济基础。2019年，我国规模以上工业企业的利润总额较上年下降了3.3%，营业收入利润率较上年下降了0.43个百分点[1]。

在古典经济学理论中，企业生产经营的目标就是为了获取更多利润，并不会关心其行为对社会发展和生态环境可能产生的影响(Veblen，1978)[2]。因此，企业对社会发展的作用并非总是积极的、创新的，甚至可能会对经济运行产生危害(Baumol，1996)[3]。企业增加环境治理投入意味着增加成本和减少利润，在没有政府管制的条件下往往会选择将产生的污染直接排放到生态环境中，形成生产的“负外部性”。由于存在“搭便车”等集体机会主义行为，公众难以采取一致行动限制企业污染排放，维护公共环境利益。企业污染排放的负外部性和生态环境的公共品属性共同引发了“市场失灵”(Ostrom，1990)[4]。政府以行政命令或经济治理的手段对污染企业进行环境规制，被认为是弥补“市场失灵”，防止生态环境持续恶化的重要手段。

假设在技术条件、资源配置和市场需求既定的前提下，企业已做出最优选择，政府环境规制会挤占企业的生产性投资，削弱被规制企业的创新能力和市场竞争力，形成环境规制和企业竞争力之间的“两难冲突”(Gray，1987)[5]。因为政府环境管制要求企业购买治污设备和技术来减少污染排放，以达到强制性生产标准，势必增加企业的成本负担，使企业将原本可以用于研发创新的资金投入转移到非生产性的环境治理环节，阻碍了企业的技术升级(Xing和Kolstad，2002)[6]。但区域之间环境规制的执行差异给污染企业提供了通过跨地区转移来回避政府环境规制的空间(陆铭和冯皓，2014)[7]。实证研究表明，经济相对落后的地区更倾向于实施宽松型环境规制政策吸引投资，以此带动本地区的经济发展(李虹和邹庆，2018)[8]。污染企业也会主动从高标准环境管制地区撤离，选择环境政策较为宽松的地区继续生产，以降低排污成本和保持市场竞争力(List和Co，2000)[9]。这就是通过污染转移削弱政府环境规制效力的“污染避难所效应”(Copeland和Taylor，2004)[10]。

但是，根据“波特假说”，环境规制和企业竞争力之间具备实现“双赢”的可能性。适度的环境规制能够激励被规制企业在变动约束条件下，优化资源配置效率，激发企业创新行为，进而提高生产效率、降低企业成本，在部分乃至全部抵消企业“遵循成本”的同时，降低环境污染水平和促进产业转型升级，从而获得“创新补偿”(Porter 和Linde，1995)[11]。环境管制带来的成本增加还会迫使一些落后污染企业退出市场，有利于资源在企业间的优化再配置(王勇等，2019)[12]。一些落后污染企业的退出降低了市场竞争程度，企业预期利润有上升趋势，这将刺激企业增加投资，引致要素更多地向高生产率企业配置，提高了社会生产率。企业能够积极应对环境规制的关键在于“创新补偿”效应的大小(张成等，2011)[13]。经验分析发现，环境规制可以提高合规成本较低的大规模企业的利润率，但会降低合规成本较高的小规模企业的利润率和企业数量(龙小宁和万威，2017)[14]。

政府环境规制对企业行为的影响存在着现实不确定性，一定程度上制约了政府和企业参与环境治理的积极性和有效性。在城市成为经济社会发展主要空间载体的前提下，政府必须考虑到城市发展阶段和功能定位的差异性，在环境规制手段和强度上保持一定的灵活性，提高环境政策的适应性，为企业转型升级创造条件。因此，需要研究政府环境规制、企业转型升级对城市环境治理的影响机制，探寻环境规制推动企业转型升级的可构建性条件，推动企业承担环境治理的主体责任，促进绿色创新和减少污染排放。

一、理论分析与假说的提出

(一)政府环境规制对城市环境治理的影响机制

政府环境规制包括命令—控制型环境规制和市场—激励型环境规制两种基本类型，形成了“倒逼”和“激励”两种机制。命令—控制型环境规制通过设置排放标准、强制技术规范、市场准入和退出等手段，直接针对企业排污行为，“倒逼”企业进行环境治理。但由于信息不对称、激励不相容和约束不充分等问题，政府难以选择最优的环境规制方式和强度，不能以最小的成本和最有效率的方式来解决环境污染问题。当强制减少污染排放产生的费用低于企业污染治理成本时，反而会诱导企业扩大生产增加排污。只有强制减少污染排放产生的费用大于企业污染治理成本时，才会“倒逼”被规制企业通过绿色技术进步来减少污染排放，提高社会生产率。我国的国民经济和社会发展五年规划将主要污染物排放减少作为约束性控制指标，并与城市政府官员的绩效评价挂钩，能有效激励城市政府加大污染防治投入强度和环境执法力度，增加企业污染排放的成本，有助于实现降低城市污染排放的预期目标(韩超等，2017)[15]。

市场—激励型环境规制是通过排污权交易、绿色技术补贴和环境税等手段将外部性问题内部化，通过市场“激励”机制推动企业开展环境治理。排污权交易主要是在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，通过市场交易机制对排污权进行有效定价，促进企业技术创新和改善资源配置效率。2007年，国内第一个排污权交易中心在浙江嘉兴挂牌成立。我国排污权交易市场经过多年的发展，在一定程度上达到了减少排污量和保护环境的目的(任胜钢等，2019)[16]。政府通过增加污染治理的补贴使企业污染治理的成本与收益保持一致，也被认为是补偿企业绿色技术创新，解决其“正外部性”问题的有效举措。环境税通过提高企业合法性压力和增加企业成本黏性，被认为是推进企业绿色转型升级的最有效制度安排。2018年，《中华人民共和国环境保护税法》施行，环境税正式开征。实践经验表明，市场—激励型环境规制对企业绿色转型确实有“激励”作用，并且随着我国经济社会的发展和市场制度的完善，企业转型升级也会随之加速(于连超等，2019)[17]。

图1 政府环境规制对城市环境治理的影响机制

政府环境规制通过“激励机制”和“倒逼机制”对企业环境治理行为选择产生显著影响。一种选择是“转型升级”。政府环境规制通过多种途径增加企业污染排放成本，提高绿色创新收益。这种以绿色技术为引导的创新能在减少污染排放的同时，激发了污染企业的内生治理动机。一种选择是“市场退出或空间转移”。当污染企业无法通过有效治理减少污染排放时，会选择市场退出或转移到环境规制相对宽松的城市，客观上也会改善原所在城市的生态环境(见图1)。也就是说，政府环境规制虽然不一定能促进企业绿色进步，但却可以有效减少企业污染排放。将“激励机制”和“倒逼机制”并举，不仅使企业能实现治污技术的提升，而且能实现生产技术进步，为推动生态环境根本好转提供必要的技术支撑。

假说1：政府环境规制以“激励机制”和“倒逼机制”影响企业的成本和收益，推动企业采取转型升级、空间转移或市场退出等行为来应对，有助于所在城市的污染减排。

(二)政府规制强化和企业转型升级的可构建性条件

政府环境规制是推动企业污染减排的前提条件，但受限于政府管理半径的约束性和环境问题的复杂性，城市政府无法对企业的环境行为进行全过程管理和监督。由于城市政府和企业在推动经济快速增长上具有目标一致性，容易形成“政企合谋”，软化环境规制。公众参与城市环境治理是对政府环境规制的补充和监督，能约束城市政府的环境规制行为，强化对企业排污行为的监督。特别是在信息技术高度发达的条件下，公众能借助互联网平台交流环境信息和表达环境利益诉求，全方位参与政府环境管理和监督企业生产经营，在一定程度上缓解了城市政府和企业之间的信息不对称等问题，也降低了多元主体达成“一致行动”的协调成本，进一步强化社会监督对企业污染减排的“倒逼”效应。相应的，城市政府和企业也越来越重视公众的环境治理意见，依托互联网技术和大数据搭建城市政府、企业和公众之间的高效沟通平台，形成多元主体“合作治理”的良性互动格局。随着经济发展水平的提高，公众的环保意识逐渐增强，更倾向于购买绿色环保产品，这会从需求端“激励”企业通过转变生产方式和调整产品结构以更好地适应和满足市场需求的变化。充分发挥公众在城市环境治理过程中的作用，是提高政府环境规制效力、改善城市生态环境质量的重要条件。

企业在面临日益强化的环境规制时，不仅可以通过绿色创新降低治污成本，还可以通过重新选址逃避环境规制。大城市存在由规模收益递增、专业化劳动力市场、消费者多样性偏好与基础设施便利等共同作用形成的集聚经济，使企业为降低环境治理成本而重新选址时，需要在现实成本和未来收益之间进行权衡。一方面，更大的市场规模和多样化的消费市场意味着更多的市场机会和更高的长期经济回报率，多样化的消费需求和专业化的劳动力市场，能从需求和供给两端降低企业转型的不确定性，增加升级成功的可能性，这些因素都会“激励”被规制企业加大污染治理力度。另一方面，经济活动的空间集聚有利于减少单位工业污染排放强度。尽管单个企业没有增加环保投入、改善环境治理的动机，但企业如果处于产业集聚的形态，环保投入成本就可能在一定程度上进行有效分摊。集群内的企业可以通过绿色技术的外溢，促进企业技术创新，吸引更多相关企业的进驻，分享产业集聚的专业化经济，进而对城市环境治理产生积极的影响。市场规模更大、经济集聚度更高的城市，被规制企业更有动力通过转型升级来实现污染减排，充分发挥城市环境治理的主体作用。

假说2：公众参与度和经济集聚度能强化政府环境规制对企业转型升级的“激励机制”与“倒逼机制”，推动多元主体的目标与行为一致性，实现经济增长和污染减排的双重目标。

二、计量模型构建与变量选择

(一)模型构建与变量选择

为了考察政府环境规制、企业转型升级对城市环境治理的影响，同时考虑公众参与度和城市经济集聚水平等重要基础性条件，选用双对数模型来验证相关理论假说，具体的计量经济模型如下：

lnSO2it=α0+α1lnPITIit+α2lnProfitit+α3lnEnterprisesit+

α4lnAgglomerationit+α5lnInternetit+εit

其中，i代表城市，t代表时间，εit是随机扰动项。

被解释变量：SO2代表城市环境治理水平，用工业SO2排放量来衡量。城市污染物主要包括大气污染、水污染和固体废弃物污染，鉴于数据的前后一致性及可获取性，选取大气污染中的SO2排放量这个指标进行处理和度量(王镝和唐茂钢，2019)[18]。2013年以来，我国大部分地区频繁出现雾霾天气，引发了社会对大气污染的高度关注。三大污染防治攻坚战中，大气污染防治也是重中之重。我国大气污染主要来自工业端排放，其中以SO2为主。因此，本文用工业SO2排放量作为衡量城市环境治理水平的指标，直接反映了城市工业企业推进污染治理的成效，也避免了污染物空间扩散的交互影响。

解释变量：(1)政府环境规制，用污染源监管信息公开指数(PITI，PollutionInformationTransparencyIndex)来衡量。PITI是由公益环境研究机构——公众环境研究中心(IPE)与国际公益环保组织——自然资源保护协会(NRDC)共同研发，反映了一个城市政府对企业生产环境规制全过程的综合信息，包括城市政府对企业的环境规制信息、企业自我检测信息和污染排放信息等。数值越大，表示城市政府监管信息越透明，企业污染排放行为越能得到有效控制。

(2)企业转型升级行为，用一个城市工业企业的获利能力(Profit)，即规模以上工业企业的产值利润率来衡量。如果把利润表达成资本、劳动力投入的函数，那么获利的技术效率反映了实际所处的利润生成曲线同最大可能曲线(技术前沿)之间的距离，越接近技术前沿，说明企业转型升级使同样的资本和劳动力投入能产生更多的利润(顾乃华，2010)[19]。利润率的提升直接反映工业企业价值链地位的攀升，也是企业转型升级的结果(肖国安和张志彬，2012)[20]。改革开放初期，我国实行“出口导向”战略，工业企业依靠低廉的要素价格获得比较优势，整体处于价值链低端，利润率相对较低。随着《中国制造2025》的实施，我国工业企业充分利用改革开放以来形成的技术积累，通过不断创新逐步向价值链高端攀升，获利能力显著增强，为环保技术和工艺的推广应用，全面推行清洁生产提供了必要的技术支撑。

(3)企业空间转移或市场退出行为，用一个城市规模以上工业企业的数量变化来衡量(Enterprises)。随着政府环境规制的强化和城市发展向“服务经济”转型，规模以上工业企业有从沈阳、大连和太原等重工业城市，北京、天津和上海等中心城市撤离或关闭的趋势。但是，由于工业企业对城市GDP贡献率高，深圳、长沙和武汉等城市则通过有效的环境规制，在淘汰落后产能的同时推动工业企业转型升级，逐渐形成多个高水平的产业集群，带动更多相关企业发展和吸引更多优质企业进驻；中西部地区城市相对较宽松的环境规制环境，也为承接东部地区产业转移创造了条件，这些均表现为规模以上工业企业数量的显著增加。

(4)经济集聚度(Agglomeration)，用城市每平方公里贡献的GDP来衡量。经济集聚便于企业之间直接接触和交流，达到彼此分享知识和深化分工协作的目的，刺激企业改进生产、开发产品和提高质量，创造出更大的经济效益。专业化集聚和多样化集聚共同形成企业在城市集中的向心力。专业化集聚提高了工业企业生产效率，有利于绿色创新技术在更大范围内推广应用和成本分摊。多样化集聚则能发挥集成作用，推动不同的企业共同致力于解决复杂的城市环境问题。

(5)公众参与程度，用互联网发展水平(Internet)，即互联网宽带接入用户占城市年末总人口的比例来衡量。互联网技术高度渗透到了经济社会生活的各个方面，在方式和内容上提升了公众参与城市环境治理的便捷性和有效性，提高了城市环境决策过程的科学性、降低了政府环境政策推行的阻力和强化了对城市环境治理的全方位监督作用，成为城市政府环境规制的重要补充。公众利用互联网平台获取本地环境信息、及时反馈环境意见，并利用其掌握的“本地化知识”参与城市环境政策制定，提高了环境政策的适用性。

(二)数据说明

中国环境治理问题的症结在于地方官员动机的缺失，当中央环境规制能有效激发城市政府官员的环保意愿时，将显著提升城市的环境治理水平(张琦等，2019)[21]。本文实证研究的对象包括直辖市、省会、自治区首府和计划单列市等重点城市，考虑到拉萨和台北的数据不全，最终的研究对象为35个重点城市①。这35个重点城市都是区域内的经济和政治中心，拥有更大的环境政策执行酌处权。由于35个重点城市不管是从地理距离上，还是从社会性距离来看，空间关联效应微弱，故使用面板数据模型来证明研究假设，而没有采用空间计量模型。除PITI来自公众环境研究中心与自然资源保护协会的研究报告，计量模型所使用的面板数据均来自历年《中国城市统计年鉴》。由于太原、兰州和西宁3个城市部分年份的规模以上工业企业利润率为负值，无法取对数，故在运用面板数据计量模型对理论假说进行验证的过程中舍去了这7个观察指标。

三、实证研究结果

(一)基准回归结果

本文用双对数模型对2011—2017年35个重点城市的面板数据进行分析，研究政府环境规制和企业转型升级对城市环境治理的影响。在处理面板数据时，进行了Hausman检验，以判断使用固定效应模型还是随机效应模型。检验结果表明，使用固定效应模型，能消除短面板数据模型中由于截面数据过多带来的个体效应。考虑到城市之间的异质性，本文将35个重点城市分为东部14个城市和非东部21个城市两组，也分别用固定效应模型进行了实证分析。在计量经济模型中，解释变量均通过了显著性检验(见表1)。

表1 基准回归结果

(1)政府环境规制的影响。政府环境规制对工业SO2排放量的影响系数为-0.176 3，表明城市政府通过环境信息披露机制公布政府的环境规制信息和企业生产的排污信息，能在一定程度上避免城市政府为了实现经济增长目标而放宽或软化环境规制的行为，提高了企业的环境责任意识和环境违法成本，有效降低了工业SO2的排放量，验证了假说1。但分区域来看，东部地区城市通过环境信息披露等政府环境规制的效力明显要更强，影响系数达到-0.793 9，而非东部地区城市的影响系数为0.128 9。一方面，东部地区城市的经济发展水平更高，GDP增长目标对政府环境治理行为的约束相对较弱，加上污染事件的媒体曝光率和社会关注度也相对较高，城市政府环境政策的制定和执行更加透明和规范。另一方面，在市场经济更为发达的东部地区城市，信誉是企业的重要优质资产。推动环保信息公开既有利于强化企业环境责任，也有利于提升企业社会形象。在非东部地区城市中，城市政府推动经济增长的压力更大，且内资规模以上工业企业比重普遍较高，达到90.17%，较东部地区城市高17.90个百分点。政府难以对工业企业的污染行为形成硬性约束，因为排污工业企业更容易利用本地化的社会关系使城市政府的环境规制“形式化”。

(2)企业转型升级的影响。我国拥有世界上最完备的工业体系，市场竞争也最为激烈。企业只有在不断创新中实现转型升级，才能应对激烈的市场竞争，获得较高的利润回报。利润率的提升既能强化对企业绿色创新的激励，也能为企业加大污染治理投入提供必要的经济保障。因此，企业转型升级有利于城市工业SO2排放量的减少，其影响系数为-0.236 1。东部地区城市的影响系数较非东部地区城市大，表明东部地区工业企业的转型起步更早、升级水平更高。

(3)企业市场退出或空间转移的影响。面临政府环境规制的不断强化，工业企业的应对行为也出现了分化，污染严重和竞争力弱的工业企业不得不关闭或者转移到环境规制较弱的城市。客观上，工业企业的数量减少能降低污染排放、减轻生态负荷，规模以上工业企业数量对工业SO2排放量的影响系数为0.734 7，二者呈同向变化关系。系数越大表明工业企业数量减少对污染减排的贡献更大，淘汰了更多的落后产能，使资源向生产率更高的企业配置，能在工业企业数量减少的同时保持工业总产值的增加。这一点在东部地区表现得更加显著，影响系数也较非东部地区城市要更大。

(4)经济集聚度的影响。经济集聚度对城市工业SO2排放量的影响系数为-0.555 1，验证了假说2中经济聚集度提高有利于污染减排的观点。政府的环境规制会增加企业的环境服务需求，促进了环保部门从工业企业分离，通过“服务外包”的方式催生了更多的环保企业。环保市场的扩大深化了环保企业的专业化分工，以及城市环保设施的高效利用，降低了环境治理成本，提高了环境治理效率。经济集聚还有利于企业在“互动中学习”，持续地学习清洁生产技术和工艺，在绿色生产过程中进一步强化经济聚集的优势，提高城市竞争力，也为工业企业的进一步聚集提供了强大动力。依托经济集聚效应的内涵式城市发展能在提高经济增长质量的同时降低污染排放。

(5)公众参与度的影响。互联网的普及率对城市工业SO2排放量的影响系数为-0.417 8，表明互联网作为城市政府、企业和公众等多元主体就城市环境问题进行双向沟通的平台，能实现政府环境监管的透明化、企业污染治理的规范化和公众参与监督的常态化，证实了假说2中公众参与对城市环境治理的积极作用。但是，只有在东部地区的城市，互联网普及才能带来污染减排效应，而在非东部地区城市中，互联网的促进作用并不明显，这也说明了互联网只是公众参与城市环境治理的基础性条件，公众参与城市环境治理的知识、意识和能力才是有效参与的决定性因素。

(二)稳健性检验

基准回归的分析结果主要发现，政府环境规制能够有效抑制城市污染排放，但主要是通过“倒逼机制”关停并转污染企业来实现，企业转型升级对污染减排的贡献还存在较大空间。为了使研究结论更具可信度，通过稳健性分析进一步佐证基准回归结果(见表2)。

其中，第(1)列采用混合回归OLS的方法进行了验证，从政府环境规制的系数来看，该系数在5%的显著性水平上显著为负，系数符号与基准回归结果一致，表示政府环境规制的增强有助于抑制城市SO2排放，提升了城市环境治理水平。在基准回归结果当中主要采用固定效应模型，控制了城市间的个体异质性。在第(2)列中，则放松了这一假设，采用随机效应模型估计，估计结果依然显著，政府环境规制的系数符号为负。此外，模型的异方差问题可能会影响到实证结果。因此，第(3)列报告了控制模型异方差之后的固定效应估计结果，政府环境规制的系数依旧显著为负。尽管控制了模型异方差的影响，但仍有异方差与截面相关同时存在的问题可能会侵蚀实证结果的稳健性。需要进一步采用改进的SCC固定效应模型来捕捉模型中可能存在的自相关与异方差问题。SCC固定效应模型的估计结果见第(4)列，发现政府环境规制的系数依旧为负并在显著性水平上显著。由此可见，基准回归分析结果应该是值得信赖的。但是，面板数据各变量之间的联立内生性问题也许会对实证结果有所冲击。按照现有经验研究的方法，将除被解释变量之外的变量都进行一阶滞后处理，再纳入回归模型展开估计。实证结果见第(5)列的报告，发现解释变量滞后一阶的实证结果仍然显著。

表2 稳健性检验

现有研究文献指出财政分权与外商直接投资是影响城市环境治理的重要因素。为了防止遗漏变量风险所造成的估计偏误，在基准回归的基础之上，重新引入了财政分权(lnFiscalde)与外商直接投资(FDI)两个控制变量。其中，财政分权以城市一般公共预算支出与一般公共预算收入的比值衡量，外商直接投资以外商实际投资额占城市GDP的比率衡量，表2的第(6)列报告了回归结果，可以发现政府环境规制在5%的显著性水平上显著为负，与基准回归的结果一致。

四、基本结论与政策建议

提高政府环境规制、企业转型升级的主动性和有效性，是构建现代环境治理体系和提高城市环境治理能力的关键所在。企业在承担经济责任的同时也涵盖了向其社会性的利益相关方主体承担社会责任，如更广义层面的社区、政府与社会环境等承担公共责任[22]。以2011—2017年我国35个重点城市的面板数据为研究样本，分析了政府环境规制、企业转型升级对城市环境治理的影响。结果表明，政府环境规制以“激励机制”和“倒逼机制”影响企业的成本和收益，推动企业采取转型升级、空间转移或市场退出等行为来应对，有助于所在城市的污染减排；公众参与度和经济集聚度能强化政府环境规制对企业转型升级的“激励机制”与“倒逼机制”，推动多元主体的目标与行为一致性，实现经济增长和污染减排的双重目标。现阶段，城市污染减排更多来自工业企业的空间转移或市场退出，转型升级的贡献还有待进一步提升。比较而言，东部地区重点城市的政府环境规制效力更高，企业转型升级对环境治理的贡献更大。

“既要金山银山，也要绿水青山”，意味着我国城市既要保持经济发展，更要改善生态环境，实现经济增长与环境保护的双赢。政府环境规制既要考虑对污染企业规制的适应性，也要考虑城市之间的异质性。首先，将公开透明的环境规制政策和创新导向的产业政策相结合。推动城市环境政策的制定、执行和监督透明化，并作为政府官员考核的重要标准，接受来自社会的全面监督，弱化城市政府牺牲环境发展经济的行为动机。由于清洁技术转变存在路径依赖，同时技术路径转变具有经济外部性。这就需要政府积极干预，适当的研发补贴和污染排放征税政策等措施有利于清洁技术进步(Acemoglu等，2016)[23]。城市政府还应扩大绿色信贷规模，营造一个激励绿色创新的报酬结构，促使企业家更多地从事生产性的创新活动而非寻租活动，引导企业把绿色发展从外部压力转化为内生动力，把成本负担变成转型机遇。

其次，将提高资源配置效率的竞争机制和缓解收入分配失衡的补偿机制相结合。突出政府的政策引导和服务功能，完善公平、有序的市场竞争机制，淘汰污染排放大的落后产能，引导优质要素更多地流向绿色生产企业，实现城市产业转型升级。中央政府需要考虑城市之间发展的异质性，鼓励东部地区城市的清洁技术向中西部地区城市转移，利用中央财政对落后区域进行减排专项转移支付，在总体效率与区际公平之间进行有效平衡，在缓解收入分配区域失衡的同时为中西部地区城市实现经济绿色增长注入内生动力，提升社会的总体福利水平。

最后，将构建公众参与平台与提高公众参与能力相结合。自觉接受来自社会的监督是提高政府环境规制效力和推动企业绿色转型的重要条件。需要指出的是，互联网在提供沟通渠道的同时，也存在环境信息参差不齐等问题，容易形成误导，甚至引发群体性事件。城市政府要整合环境信息发布平台，及时、准确、全面发布环境信息，加强对公众的环境保护教育和环境行为引导，构建多元主体参与城市环境治理的良性互动机制，推动城市经济可持续发展。

注释：

① 35个重点城市包括：北京、天津、上海、重庆、石家庄、太原、沈阳、长春、哈尔滨、南京、杭州、合肥、福州、南昌、济南、郑州、武汉、长沙、广州、海口、成都、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、呼和浩特、南宁、银川、乌鲁木齐、大连、宁波、厦门、青岛、深圳。东部城市包括：北京、天津、上海、石家庄、南京、杭州、福州、济南、广州、海口、宁波、厦门、青岛、深圳等14个城市，非东部城市包括：重庆、太原、沈阳、长春、哈尔滨、合肥、南昌、郑州、武汉、长沙、成都、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、呼和浩特、南宁、银川、乌鲁木齐、大连等21个城市。