论福建南平“生态银行”式的集体林权改革

孙万，阮陲灵

(1.中共南平市委党校，福建 南平 353000；2.东北师范大学经济学院,长春 130117)

自党的十八大首次将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，十八届三中、四中、五中全会先后提出“建立系统完整的生态文明制度体系”“用严格的法律制度保护生态环境”“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念[1]。生态文明建设在顶层进行制度创新、在基层进行治理创新。基于新发展理念重新审视林业资源的保护与开发，新时代对林业开发提出更高的要求，坚持“绿水青山就是金山银山”的生态理念贯彻集体林权制度改革，探索出“林权确权-分散收储-集中输出-PPP开发”的绿色发展路径。

1 福建南平集体林权的症结

“生态银行”模式创新是“钥匙”，打开的“枷锁”是集体林权制度障碍。集体林权制度障碍有三大成因，将从发生学的历史演进视角、经济学的交易成本视角、治理效益的改革目标视角三个维度进行分析。

1.1 历史成因

我国宪法确立的农村集体经济组织的经营体制是农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。1981年中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，参照农村“统分结合、分田到户”的改革理念，集体林区改制为“均山到户”的“林业三定”政策，改革方针立足“分”的精神，呈现稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制的特点。“分林到户”改革解放部分生产力，同时引起林民为获取短期利益进行破坏性开发的滥砍滥伐。福建典型的林区生态破坏导致水土流失问题的“汀江治理”，其生态灾难也发生在1985年前后，水土流失面积达146.2万亩。1987年中共中央、国务院及时叫停集体林权改革，未“分山到户”的地方停止再分，此前1981～1987年创造了一个“分山到户”的政策窗口期，从而集体林权一分为二为已分和未分两种形式的集体林权。

福建南平先后探索过“分股不分山、分利不分林”的集体林地股份制的合作经营模式，借鉴福建三明林权改革的以“毛竹林”为主的林产品林权流转形式。习近平总书记在福建工作时，考察林业改革，肯定了“明晰集体林产权”的改革思路，并且指出“集体林权制度改革要先家庭联产承包责任制那样从山下转向山上。”表面上问题体现在山上，根源上制度体现在山下，在探索出一种制度设计，可以以何种事物为纽带联系集体林权制度，以何种模式进行经营的联合，以何种方式对接山地林地资源的前端交易和可持续开发的后端交易。解决这三个问题就是福建南平“生态银行”模式创新的痛点。

目前影响最大范围的林业基础政策，是2008年中共中央、国务院颁布的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，其改革思想内核是“明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”。林权“四权”的明确是在“分”的改革精神上的集大成者，走到了分林分山、进而划界确权的最高形式。虽然，福建三明林改经验是“流”的创新，即在“分”的改革精神下，有限地做到了区域内的林权、林产品资源流转以优化配置[2]。但是，这一程度的流转依旧不能改变“分”的改革精神指导下“林权破碎化”的问题。问题即契机，制度性创新的关键着力点就在问题痛点之上，即扭转“林权破碎化”的局面。

1.2 交易困境

集体林权以“分林到户”的改革指导下，积极面是释放出大量生产力的，并且有力支持了福建同时期省内区域经济发展的宏观调控，从山海协作的均衡发展转向重视沿海城市经济的重点发展。消极面是集体林权出现林权破碎化、收益短视化、信贷抵押难的三大交易问题。

首先，林权破碎化是合作社生产队制度瓦解后的必然选择。70%以上的林农面积小、林地分散，难以进行有效的整合开发，采用破坏式开发或撂荒式弃管的现象。其次，分散经营的林农的小农思想凸显，表现为收益短视化。林改前存在两种乱象同时叠加，一方面，福建南平每年组织各个现实在植树节前后分包20万亩的年均造林量进行绿化动员。另一方面，民间存在“要致富、偷砍树、一夜变成万元户”的盗采盗伐现象。最后，林业经济发展速度低于同时期城市经济发展速度，林农进城打工为福建城市经济发展提供充足的劳动力，但是城市居民的土地物权和城市住宅物权，“同地不同权”的现象突出，城市居民的房地产可以称为有效的银行金融抵押标的，而林农的“林地”“林权”难以提供有资质的林地资产评估机构的询价报告，银行出于质押物的安全性的保值需求而将林权视为潜在不良资产，林权存在难以市场交易、机构融资的交易困境。

以科斯为代表的新制度经济学家把交易成本概念引入经济分析引发的是一场经济学革命，林权资源在“生态银行”林改前的还存在制度性交易成本，即收储林权的交易成本。林权分散之后，林农即使存在流转意愿，难以流转给非本集体之外的林业企业手中。林业企业要对某地区的林业资源进行集中开发需要与“分林到户”的每一户林农进行谈判，不能达成一致意见，就难以进行规模化开发。企业在现行“分”的制度下进行逐户谈判，所产生的超高的制度交易成本，经营启动和运行过程中的经济纠纷、法律冲突难以简单调解。在中国的政策舆论环境中，林农所具有的“农民”政治身份，林业企业开发中难以公平的进行长期开发。即使是政府在纠纷发生后介入，也有“强龙不压地头蛇”的情况出现，毕竟山林地处于原先林农所在村的地理范围内。如果不能有效调和企业和在地村集体的关系，就进一步限制了林业资源的市场主导型开发。

1.3 集体林权的治理效益

集体林权所处的经济发展背景已经发生巨大变化，特别是城乡经济发展差异，改革开放初期农村以大量的小农家庭农场与少量的社队企业转向的乡镇企业为主，而城市以大量的个体户工商业和少量的集体企业、国有企业为主。两者势力并未完全失衡。然而，福建南平“生态银行”式的集体林权制度改革的背景是，农村、山村依然停留在小农家庭农场，乡镇企业在市场竞争中破产或向城市集中转变为民营经济，城市达成民营经济、国有企业、外资企业并行的局面。

中国的地方政府从原先以招商引资促发展的地方政府，开始意识到习近平新时代中国特色社会主义市场经济已经进入产业资本过剩、商业资本过剩、金融资本过剩的三大过剩状态。国家管理国有资产的方式从事无巨细地管工厂、管生产的治理形式，放开为进行宏观调控的管行业、管市场、抓关键央企国企的治理形式，特别是以财政手段和货币手段的调控行业发展。地方政府的发展继续依靠“引进消化吸收”的改革开放以来经典的投资拉动型增长开始边际效益递减，必须以治理创新的探索进行深化改革，促进适合本地发展的地方特色产业并辅以配套政策，打造新经济增长极，即向改革要发展、向治理要增长。

故而，随着城乡差异的扩大、以财政货币手段的宏观调控的治理形式的转变。对于集体林权改革提出的要求就是“城乡融合发展”与“促进资本下乡”的两大政策目标并行，治理效益不可偏废，否则片面追求林业经济发展，将导致林农失业贫困化就扶贫攻坚战的失败引发社会问题，或者资本下乡快速进入林权市场，形成局部垄断型的行业控制，追求短期利益，而非“滴水穿石”的驱动山区林业经济发展。两者的恶果都将是社会治理效益上的政策失效。

2 福建南平“生态银行”模式的治理创新

“生态银行”模式创新，是本着实事求是的调研集体林权制度问题，并针对上述集体林权客观弊端进行的探索，设计出“生态银行”的前端、中端、后端三大交易结构，以进行符合现行法规、现行改革方向、新时代中国特色社会主义市场经济发展规律的制度。

2.1 宏观设计

生态银行模式(见图1)呈现出一张蓝图。前端通过赎买、租赁、托管、入股、质押等单一或组合形式，将破碎化的林权、分散的林木资源流转收储进入“生态银行”。中端通过科学抚育、集约经营等措施将林业资源“统”合为集中的、优质的、成规模的“资产包”。后端引进龙头企业深度开发林业资源，促成林业为基础资源的产业集群形成，打造林业经济价值链。结合竹木深加工、生物质提取、林下经济、森林旅游、森林康养等优质项目，引进产业投资商开发运作与产业资本对接。最终以通过项目收益、抵押贷款、资本运作等方式产生经济效益。2018年南平市委市政府出台《关于深化集体林权制度改革加快国家生态文明实验区建设的实施意见》，对“生态银行”模式进行政策性规范，建构现代林业产权制度。

图1 生态银行宏观设计流程一览图

2.2 前端设计

生态银行的前端设计，其核心在于扭转“破碎化林权”的现状，进行分散式输入完成集中收储。难点在于收储林权的合法性问题、林农接受林权收储的交易意愿问题、项目启动资金问题。

首先，收储林权是符合我国宪法精神的，双层经营体制中始终强调了“统分结合、分田到户”的理念，紧紧抓住“统”与“分”的辩证统一关系。“分”的目的在于保障林农的合法权益，并且出现“还林于民”的政策倾向[3]。福建省林业勘察设计院支持福建南平的“明晰林权确权”，明确了林权证上的资产价值，确实算清“生态账”。“统”的是已明晰确权的林权，实行林业资源整合。同时2014年南平市委市政府还出台《关于持续深化集体林权制度改革进一步推进林业规模经营的意见》，以地方指导文件的方式规范收储行为。

其次，林农意愿是需要多元收储模式和村党委村委基层工作同时推进的。采用多元模式的原因在于前文的历史遗留问题，表现为“破碎化林权”、实质为多轮改革过程中所造成的林权形成形式不同。多元模式主要有直接赎买、股份合作、资产托管、有偿租赁四种林权流转模式。直接赎买模式，是有资质单位评估其树种与出材量为依据，通过公开询价或双方协商，以林权转让的形式重新收归国有，政府一次性买断轮伐期内的经营权，林农直接获得大额资金。股份合作模式，是立足有共同经营意愿的企业、合作社的林农，以有资质单位评估其林业资产价值折算入股，林农变股东，以股权分享未来收益。资产托管模式，是针对无力管理或无意愿共同经营的林农，采取林业资产委托管理，按月支付管理费用(特殊贫困户免去支付托管费)，以长短结合的方式，前期领取定期收益，后期主伐后再次分红。有偿租赁模式，是承租闲置林地，依照面积支付收取租金，收储后林权依然归属林农，不影响其林权的抵押、贷款、流转等金融属性[4]。目前，四种收储方式中直接赎买超过总面积的44%，其中重点生态区位商品林赎买改革全部采用直接赎买形式，面积超12.25万亩。

基层治理组织村两委配合“生态银行”的政策样板打造和政策宣传推广。中国政府已从管理型政府向服务型政府转变，不再能够轻易发动以行政命令为代表的“行政型”收储，必须尊重市场主体的意愿，采取“服务型”收储的模式。着力在多元模式的制度创新和基层治理上，向创新和治理要经济效益。

最后，项目启动资金既是撬动项目启动的资金原动力，也是困扰普遍贫困的林区经济发展的绊脚石。2017年1月，国家发展改革委、原国家林业局、国家开发银行和中国农业发展银行联合出台《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》。南平市委市政府抓住机遇促成国家政策试点落地南平。原国家林业局与国家开发银行、福建省政府签订了《共同推进深化福建省集体林权制度改革合作协议》，南平谋划实施全国首个PPP模式解决资金问题促成闽江源头“重点生态区位商品林赎买”项目，与国家林草局的“纳入国家储备林质量精准提升” 项目相结合的试点项目。“南平项目严格防范金融风险，在不增加地方债务的原则下，创新金融、市场化运作，制定了以存量林木资源资产收益作为新增造林还款来源的建设方案，实现稳定的还款现金流”[5]。项目贷款期限25年、计划投资215亿元、国开行贷款额度170亿元，2020年将投入20亿元进行前期的项目建设。确定了项目资金规模，管控了系统性金融风险，凑足了绿色发展的第一桶金。

2.3 中端设计

生态银行的中端设计，其定位是具备资源层面集中收储林权林地的半官方林权服务职能、资产层面专业化林业经济开发指导职能、资本层面地方政府以公权力进行资产授信职能的平台，为搭建西班牙“蒙德拉贡”合作社模式的现代化社会企业为蓝图的社会治理基础设施建设。

首先，中端设计基于林权受收储的职能，针对难以通过市场行为进行集体林权整合的问题。南平市政府授权下属国资委或下属国企为代表的出资法人，与协助开林业资源开发的央企、国企、金融机构、林业相关龙头企业为代表的合资方，共同出资成立“南平市生态银行有限公司”。实质上，是以不以营利为目的的混合所有制有限责任公司，旨在搭建集体林权管理的资源平台。

其次，中端设计基于“分散输入、集中输出”的商业银行模式，深刻受到习总书记在福建工作时期对南平调研时的重要指示，“走有山区特色的发展路子，把生态优势、资源优势转化为经济优势、产业优势”。中端设计核心在于融通资源与资本的桥梁，即资源成为产业化与产业资本化的节点资产管理，经济治理形式已经从管企业管林场转变为管行业管市场，资产管理就是财政政策和货币政策的有力抓手。生态银行下设专家委员会、研发、收储、交易、大数据、资产评估、风险防控多部门，可以对完成收储的林权林产业资源包进行专家级的、市场级的有效业务指导，提升科学培育、集约经营的产业效益[6]。

最后，中端设计基于林产品的原材料属性，需要延伸林产品的产业价值链。必须活化向生态银行进行产业聚集的相关企业的资产，打通农户小微企业融资难、农企信贷能力差、林权资产估值抵押难的融资渠道，用活国家政策性农业扶贫资金贷款额度。生态银行为第三方中介的转授信形式，既可以成为PPP项目的合法合规合作的市场主体，又可以承担林农或企业违约时承担回购性质的“最后购买人”的信用职能[7]。

故而，新时代中国特色社会主义市场经济已经进入头部企业可以进入世界市场经济，而国内中等规模以上企业在快速区域化、形成行业准入门槛和技术壁垒。在不利于小微家庭农场和中小规模农企发展的市场环境下，必须走出一条不同于以农业劳动合作为纽带的新兴合作社制度，不同于西方产权土地私有的殖民地大农场制度，可以借鉴西班牙“蒙德拉贡”合作社模式，建立企业高度嵌入区域发展的亲民生的现代社会企业模式。“生态银行”模式坚持不走劳动合作社的僵化老路、坚持不走土地私有化的歪风邪路[8]。

2.4 后端设计

生态银行的后端设计，其定位在于为林业经济发展的产业集聚搭建新增长极的基础。其旨在引进产业投资商开发运作与产业资本对接，结合竹木深加工、生物质提取、林下经济、森林旅游、森林康养等优质项目，集体林权制度改革，并不能直接改变市场需侧求的林产品行业整体平均利润，突破口在集中林权制度的供给侧改革，面对市场则在于为市场搭建适合产业集群的制度性的基础设施，引导产业规划走向林业“接二连三”的一二三产融合的六产农业模式。

后端设计的核心在于四变，改主伐为择伐、改单层林为复层异龄林、改单一针叶林为针阔混交林、改一般用材林为特种珍稀用材林的“四改”，突出林业生产改革中的高质量发展。首先，坚持绿色发展、择伐方式，维持山坡面水土覆盖，谨防梅雨季和台风季的局部大规模降水，诱发山洪内涝的生态灾难。其次，坚持以短养长、长短互济。套种闽楠、杜鹃、黄精、南方红豆杉、黄花梨、乡土阔叶树种[9]，发挥“南平机制”的科技特派员制度的农业技术推广优势，开发以竹荪为代表的食用菌和中草药培育项目激活林下经济，形成短期收益；培育油茶、竹子,并销售以闽楠、杜鹃为代表的绿化苗木，形成中期收益；选培以红豆杉、黄花梨为代表的成材年限长的珍稀用材，形成长期收益。最后，坚持健全一站式服务体系，南平市委市政府以《福建省森林资源流转条例》为法律依据，建立市县乡三级林权流转交易服务平台，贯彻习总书记在福建工作时期所部署的“数字福建”工作指示，以政务阳光化、信息服务公开化促进“生态银行”集体林权流转交易服务平台建设，进行信息发布、交易、更名等公示[10]。依法治林、依法流转，建立配套齐全的集体林权转让、出租、入股、抵制等流转形式，为林业经济规模化经营与产业链拓展夯实治理制度基础。

3 发展对策

3.1 健全法律法规保障与可追踪农业理念相结合

前文分析集体林权改革过程中造成了诸多历史遗留问题，利用“生态银行”模式创新减少制度阻碍，降低制度性交易成本。并且结合林产品本身的商品特点，既要保护林木苗木不被盗采盗伐，又要健全配套林木交易的合法手续，可以加入农产品可追踪的理念，突破其食品安全意义上的局限，将健全的林业相关手续将林地、林权、林木“三林”关联，建构完整的林业物联网大数据。

3.2 加快全面集体林权确权与国家储备林质量精准提升工程相结合

明确产权是统分结合中“分”的改革精髓，是保障林民的林权收益的重要手段，利用本次国家项目政策支持与国开发政策资金完善我市的集体林权架构。有助于在2014～2017年新型林业经营主体数量增长66%基础上，扩大林农增收、林场增绿、生态增效的多方共赢[11]。打破七八十年代“分林到户”时期片面追求以马尾松、杉木为主的树种针叶化的人工林结构，把握“储备林质量精准提升”的政策精髓，改良树种结构、科学育林。

3.3 注重协调集体林权制度的生态根本利益与协调“资源-资产-资本”三变的发展利益的关系

集体林权制度的生态基础是附着在山林地上的林业资源，可持续发展就要坚持生态资源开发的可持续性。林业“三变”的总体改革思路是推动农村资源变资产、资金变股金、农民变股东，推动政府资源变财源、资金变股金、政府变股东，赋予“三变”新动能，力争使山林地沉睡的资源活起来、分散的资金聚起来、增收的渠道多起来。借鉴民主集中制与政治协商的精神，直接赎买的经营形式程序上相对简单的进行科学化经营关系，而合作、租赁与托管的林权资产，更要注重县、乡两级政府、村集体、控股公司、林民代表直接共商共建共享，保障其代表权、知情权，以生态银行的党支部或联席会议形式，组建西班牙“蒙德拉贡”合作社模式的现代社会企业。社会企业是构建名为“生态银行”，实为命运共同体的合作模式，政府参股的市场销售企业、“以拨代投”引导“市场带资本”控股合作社、融合“林农带资源”，生态银行公开信息接受政府审计、监管的“林农、资本、市场”三位一体的命运共同体模式。

4 结语

福建南平“生态银行”式的集体林权制度改革，是立足与南平“八山一水一分田”的林业资源进行因地制宜的山区特色经济制度探索；是遵守国家农业林业法律法规，同时积极响应林业制度创新的改革试点；是突破劳动生产队合作社与林地自由化思维局限，借鉴并探索新型林业经济以林权为纽带的合作关系建设的现代社会企业的市场试运行；是遵循新时代中国特色社会主义市场经济规律，同时建构国家对林业经济所实施的财政与货币宏观调控的经济治理体系。“生态银行”旨在践行“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，将亟待活化依附山林地资源所延伸的集体林权资产，进行金融授信、抵押信贷、农企股权化上市，最终充实中国经济治理的货币发行、国债增发的“绿色资产”标的，完成“生态产业化、产业生态化”，达成“生态资本深化”以实现“货币换锚”[12]。巩固国家经济总体安全观，防范系统性金融风险。