美丽乡村建设背景下农村环境合作治理模式探析

程颖卿

美丽乡村建设背景下农村环境合作治理模式探析

程颖卿

（广西财经学院研究生处广西南宁530003）

农村环境有效治理是实现乡村振兴的重要内容。当前农村环境问题纷繁复杂，传统的“政府一元治理”使得我国农村生态环境及治理的现状不容乐观。在美丽乡村建设背景下，农村环境治理需要构建政府主导，多元主体合作治理模式。文章通过个案研究，分析现行的农村环境合作治理模式存在的问题，并提出了优化路径。

农村环境治理；协同治理；美丽乡村建设

1 问题的提出

我国农村地区由于农民环境保护意识薄弱、环境治理机制不健全、资金投入不足，以致环境形势非常严峻。当前，我国农村环境问题主要表现为：点源污染与面源污染并存；生活污染、农业生产污染、工业污染叠加；自然资源、生态平衡遭到严重破坏……这严重制约了我国农村地区可持续发展[1]。党的十八大提出建设“美丽中国”的重大目标，“美丽乡村”成为“美丽中国”的重要载体和组成部分。2013年，中央一号文件首次明确提出要努力建设“美丽乡村”，2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》进一步强调“要建设各具特色的美丽乡村”。此后，全国各地迅速全面拉开美丽乡村的建设，农村生态环境治理也迈上了快车道。研究美丽乡村建设背景下的农村环境治理问题，是值得我们深入探讨的一个重要课题。

我国对农村环境的治理尚处初始阶段，还存在着诸多困境。随着美丽乡村建设及城镇化进程步伐的加快，企业、社会组织、村民自治组织的迅速成长，村民民主意识和环保意识的觉醒，实现“美丽乡村”建设中的农村环境治理，需要从“政府一元治理”向“政府主导、多元治理”转型。文章以江西省婺源县农村地区为对象，分析农村环境污染问题及其治理中存在的困境，探索“美丽乡村”建设过程中农村环境合作治理模式。

2 江西省婺源县农村环境污染治理现状

婺源县位于江西省东北部,与皖、浙两省交界，土地面积2 967 km2，其中林地253万hm2，耕地21 万hm2。全县辖16 个乡（镇）、1个街道、1个工业园区、197 个村（居）委会，人口36 万。婺源原是传统的山区农业县，为打造“中国最美乡村”，婺源县坚持生态立县、绿色发展战略，扎实推进美丽乡村建设，努力整治环境问题，基层政府、村民委员会以及村干部、村民、企业形成了对农村环境问题的合作治理。

2.1 生活垃圾合作共治

针对农村垃圾处理点多面广、基础条件各不相同的特点，婺源县形成了“政府、村民委员会、村民”合作治理模式。为改善农村环境卫生状况，从2012年至今，婺源县因地制宜，逐步对全县范围内的村镇，实行“户保洁、村收集、乡转运、县处理”的生活垃圾整治模式。

“户保洁”即农户负责打扫房屋前后及责任区的卫生，保证家庭卫生整洁干净，并将生活垃圾倒入垃圾桶或垃圾池内；此外，村民投工投劳建设垃圾池；“村收集”则是各村民委员会对该行政村内的垃圾进行收集，并通过运输车将垃圾运往乡镇；同时各村按照每100 户配1名保洁员的标准，由村委会负责聘请保洁员，配备扫帚、垃圾桶、垃圾车等工具清理村内公共区域的垃圾；为保证村内垃圾日产日清，村委会内各村民小组的组长负责各组环境卫生整治工作；“乡转运”则由乡镇政府对本行政区内的垃圾进行分类，并转运到县城；“县处理”就是县政府对垃圾进行规范化、科学化的集中处理。

2018年婺源县对县域内所有村镇全面实行“户保洁、村收集、乡转运、县处理”的模式，所有乡镇规划建设建筑垃圾填埋场，全面完成集镇生活垃圾转运系统建设，加快推广垃圾分类回收，启动实施垃圾焚烧发电项目。2019年，婺源县启动“政府主导、属地负责、全民参与”的垃圾分类投放、分类收集、分类运输和分类处置的治理体系。

2.2 治理工具多元化

为打造“中国最美乡村”婺源县以政策法规为主要治理工具，同时运用技术工具、市场化工具来推进农村地区的环境治理。2011年以来印发了《关于推进农村垃圾无害化处理工作的实施方案》，在全县范围内逐步开展农村生活垃圾收集、转运、无害化处理工作。2014年以来，婺源县制定《关于加强农村生活污水治理工作的实施方案》《加强和规范农村餐饮住宿业、沿河沿溪建设项目、农村工业企业污染防治工作管理办法》《关于进一步加强全县农村面源污染防治工作的实施意见》《社会生活噪声污染综合整治工作实施方案》《加强全县水环境质量监测考核的工作方案》等多个地方性环保政策，为该县农村地区的环境综合治理提供了政策保障，实现了多部门依法对环境污染治理的联动机制。

同时，婺源县重视运用技术工具控制环境污染，促进农村地区的可持续发展。一是因地制宜采用污水治理技术。该县在饮用水源保护区周围农村地区采用MBR膜-生物反应器技术污水治理技术；在发展旅游业的村庄采用多种生物滤池工艺，其他村庄则采用人工湿地、稳定塘等工艺。二是推广清洁生产技术，发展生态农业。该县通过秸秆还田、青贮微贮、食用菌种植等技术推动有机肥的使用，且发展沼气生态农业、生物肥料等促进农作物增产；同时，推广以虫治虫、以微生物治虫、以菌治病、以草治草等“生态减灾”技术，有效降低了农药化肥带来的环境污染问题。

此外，婺源县运用市场化工具提高环境治理的效率和灵活性。该县部分乡镇将农村生活垃圾清扫保洁转运进行外包；2017年通过BOT模式建设生活垃圾焚烧发电站，促使农村生活垃圾处理的科学化、规范化。为进一步推行环境第三方治理，婺源县在制定《国家生态文明建设示范县创建工作报告》中提出推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制[2]。

2.3 建立“政府主导、社会支持、农民参与”的环境治理筹资机制

为突破农村环境治理资金不足的“瓶颈”，婺源县采取“财政补一点、村组补一点、农户拿一点、能人捐一点”的模式。婺源县充分利用生态旅游大县优势，积极争取上级项目并科学整合新农村、环保、扶贫、旅游等资金用于农村环境治理基础设施建设，每年用于农村环境治理县乡两级财政预算投入超过1 500 万元。同时，通过村民集资、村级闲置资产的转让等方式积极筹措资金用于建设环境污染处理设施和日常保洁投入。2016年至今，按照“谁污染谁付费”的原则，婺源县通过“一事一议”等办法多方筹集乡村环境卫生整治资金，集镇商户每月出资20 元，集镇居民每户每月出资10 元，村庄农户每月出资5元，所筹资金专款专用，定期公示。此外，县政府倡导县内大小企业积极支持环境环保事业，呼吁企业为环境治理捐资出力。多年来，婺源县的环境治理也获得了企业、能人的捐赠。灵活的多方筹资机制，为该县的农村环境治理提供了充足的资金保障。

2.4 多元主体参与环境治理监督

婺源县实行“县查乡镇、乡镇查村、村查组、组查户”的四级联查制度，参与环境整治监督检查的主体包括县政府、乡镇政府的环境综合整治督查组的工作人员、县直有关部门的人员、村干部、村小组组长、村内民主选出的卫生监督员等。

该县对农村环境整治采取了多重考评与监督机制。在开展文明创建、卫生评比的同时，对各乡（镇、街道、园区）、村庄及农村垃圾治理外包公司进行考核管理；实行平时督查与年终综合考评相结合，每月组织至少一次暗访督查,督查结果及时形成书面通报与视频一同下发,并在乡镇党政主官群予以通报。并将群众举报及暗访督查情况一并纳入考核依据，督查结果与年终考核挂钩、与专项经费补助挂钩,形成环境治理激励机制。

3 农村环境合作治理存在的问题

婺源县农村环境治理的“政府主导，多元主体合作治理”模式为美丽乡村建设中的农村环境治理提供了一种可能路径。通过案例我们了解到，政府在婺源县农村环境治理中的作用突出，且政府在一定范围内与村民委员会、村民、企业开展了合作，但在农村环境的合作治理中仍面临着一些困境。

3.1 基层组织缺乏环境治理能力

婺源县推行的农村生活垃圾“户保洁、村收集、乡转运、县处理”的合作治理模式虽取得了较好的成效，但由于该模式依据距离县城远近及当地实际情况而存在“户保洁、村处理”“户保洁、村收集、乡处理”等多种模式。相对于城市环境污染处理的成熟技术，市场上有效处理农村环境问题的技术、装备等存在不足，农村环境治理明显较落后。因此，婺源县的乡镇、村委会在进行环境治理也受到技术、装备不足的限制，环境治理能力有限。调研中，婺源县T镇C村村民反映，自2011年以来，C村的生活垃圾均由C村自行处理，但C村的处理并不规范，还给村里的土地、河流造成了污染。C村是行政村，该村的6个自然村的垃圾均运到该村的垃圾池，但该村建设的填埋场由村委会组织村民自行建造，并非专业的填埋场，而是简易的填埋坑，且容量较小、没有专业的处理技术，垃圾填埋后也对土地造成了污染；另外一部分垃圾直接进行焚烧，焚烧时黑烟滚滚，且由于焚烧不充分，一些垃圾仍遗留在焚烧处，经年累月臭气熏天。这实际上给当地环境带来了二次污染。

3.2 合作治理中各主体权力不平等

在合作治理模式中，婺源县政府在一定范围内放权给村民委员会、村民值得肯定。调研发现，村民委员会、村民更多的是配合基层政府进行环境整治，很少参与本村的环境整治的决策，各村对于环境整治的愿望、建议也很少传达给基层镇府。由此可见，政府仍处于绝对的主导地位，村民委员会及村民处于弱势。且婺源县并未制定相关协议保护弱势主体的权力，而仅仅是政府进行有限的权力让渡，未能充分发挥村民委员会、村民的作用，合作治理空间存在着局限性。

3.3 环境治理部分业务外包后未形成配套的监管机制

婺源县农村环境治理的部分工作虽通过业务外包等方式由企业负责，但并未建立完善的交易规则和监督机制等。目前婺源县的垃圾清运、垃圾填埋场、焚烧厂、污水处理系统等通过公开招标的方式，承包给中标公司完成。但目前来看，一些乡镇的污水处理系统、垃圾填埋场等建设工程的招投标流程并不十分规范，中标公司的规模较小，环保工艺水平不明，甚至有些村的垃圾清运是通过个体承包。且招投标后对填埋场、污水处理系统承包公司的建设过程监管较薄弱，项目建成后的使用效果评估欠缺；对外包业务的监督缺位。

4 美丽乡村建设背景下优化农村环境合作治理的路径

农村环境治理是实现美丽乡村建设的基础。政府、村民自治组织、农村居民等多元主体合作治理是农村环境取得治理效果的有效路径。建设美丽乡村要优化农村环境合作治理路径，必须从增强公众环境意识，树立合作治理思想入手，同时建立农村环境治理民主决策机制，完善农村环境治理法律法规体系，进一步健全农村环境治理监管机制。

4.1 增强公众环境意识

农村居民环境意识相对薄弱，政府与社会和村民之间的合作意识欠缺是影响农村环境合作治理成效的重要因素。因此，要加强农村环境教育，提高农村环境合作治理各方的环境保护和治理意识，并在实践的基础上深化合作治理的共识。首先，增强公众对环境保护的认识、参与意识，需广泛、深入地开展普及性环境教育。具体做法包括：利用宣传横幅、海报、村集体公示栏、农村阅览室等传统宣传手段，将农村环境治理的意义向公众宣传到位，让生态环境治理观念深入农民群众的心里，将环保意识融入农民的日常生活中；通过地方电视台、电台、网络等媒介深入开展环境普法教育和环境警示教育，宣传环保知识，增强公众的环境危机意识和环保意识；还可充分发挥环保民间组织的作用，做好环保民间组织、专业的环保志愿者与农村民众的宣传教育对口工程，进行“接地气”的环保教育宣传，以其专业的环保知识对农村居民进行生活垃圾分类、处理，污水再利用及排放，农业生产环境保护等方面进行深入的宣传教育。其次，树立合作治理思想，培养公共参与精神，全方位多角度推动多元主体对于环境保护合作治理的主动参与。各治理主体通过信息共享，沟通交流，将环境合作治理内化为各自行为选择的基础，进行优势互补，形成环境合作治理的良性循环。

4.2 畅通意见表达渠道确立农村环境治理民主决策机制

意见表达畅通，多元主体参与决策可促进农村环境合作治理决策的科学化。

案例中，婺源县目前的农村环境合作治理模式中，政府在政策、目标、内容、程序等方面具有决定权，而其他治理主体基本是配合行动，并没有充足的表达意见的渠道。村委会也是上传下达，组织活动，发表意见的机会较少。村民委员会、村民对于本村环境污染的实际情况，本村的人力、物力财力等情况更为了解，若能参与决策，则能促进政策的适用性和可行性。因此，要优化合作治理模式，必须制定科学合理的决策机制。其一，在决策前充分听取各方的真实意见和环境利益需求，将农环境治理中村民反映强烈的议题及时列入决策清单，同时，鼓励各主体积极参与决策；其二，治理主体在明确各自的职责分工与目标任务的前提下，结合当地事情制定切实可行的实施方案。其三，各主体可通过环保大会、环境治理意见箱、网络媒介的交流平台等多种渠道沟通交流，增进各主体间的理解与信任，促进各主体共同承担环境保护责任，深入开展合作治理。

4.3 完善农村环境治理相关法律法规

我国有关农村环境治理的法律法规亟待完善。修订和完善现有与农村环境治理相关的法律法规，增进其具体性、完整性、系统性和可操作性亦是促进农村环境治理的必要途径。以法律形式界定各级政府、环保民间组织、农村居民等相关利益主体的责、权、利，实现各参与主体间平等的法律地位。首先，可在现有的律法基础上尽快出台专门的农村环境与资源保护法。鉴于农村的环境污染类型、经济发展情况、文化背景等与城市不同，应对农村环境的治理进行专项立法，尤其要对当前农村环境污染和生态破坏的最突出的具体问题做出必要的立法和规范。同时，在地方法规中明确各个治理主体的定位，合理划分政府与社会之间的治理范围，建立互惠互利的合作格局。其次，建立适合我国国情的环境保护教育法。相较于西方发达国家，我国在环保教育上的立法尚存空白。而我国农村严峻的环境形势，与公众的环境保护意识薄弱，专业的环境知识缺乏，生产生活习惯等有着很大关系，只有尽快出台环境保护教育法，用立法的形式确立环境教育在生态文明建设和社会发展中的地位和作用，以此推动全民环境教育工作，营造全民参与环境保护的良好局面。

4.4 健全农村环境治理监管机制

要实现对农村环境治理的有效监管，还须构建长效的监管机制。首先，完善环境信息公开制度。农民是参与农村环境治理的重要主主体，在环境治理过程中应保障农民的知情权。通过环境信息定期公开制度，保证基层政府与农民间的信息对称，同时，也使得各种环境政策、治理思路、目标等能及时准确地传达给村民委员会以及广大农民。其次，建立治理效果共评机制。婺源县的农村环境治理已有系统的、规范的考核监督体系，并有配套的奖惩机制。但其考评体系是由基层政府自行建立，未将群众满意度列为考评标准。而群众满意是环境治理成效的最终评判指标。因此，在制定环境治理绩效考核标准时，应鼓励村民委员会、农村居民代表、环保专家等参与环境治理相关标准与考评办法的修订，增强考核的公正性，促进社会力量参与监督。

[1]张春楼.论农村生态环境治理的协同创新[J].辽宁行政学院学报,2014,16(9):9-10.

[2]江西省婺源县人民政府.婺源县国家生态文明建设示范县创建工作报告[EB/OL].http://www.jxwy.gov.cn/zwgk/zwzt/gjstwmjssfx/2017/08/28/322209.htm.

程颖卿(1986- )，女，汉族，江西婺源县人，硕士研究生，研究生处职员，研究方向：教育管理。

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2095-1205(2020)03-143-03

10.3969/j.issn.2095-1205.2020.03.82