地方政府网络舆情治理现状及影响因素研究——以抗击新冠肺炎疫情为例

李书巧，谭 燕

(东华大学人文学院，上海201620)

自新型冠状病毒肺炎疫情爆发以来，社会各界均给予高度重视，虽然互联网技术的发展给疫情防控信息的传播提供了有力技术支撑，但网络信息传播的迅速性也加速了网络舆情的形成，使其成为地方政府疫情控制与形象提升的双刃剑。地方政府网络舆情治理不力会使负面舆情愈演愈烈，破坏网民对地方政府疫情防控能力的信任，同时，非理性情绪的表达易造成网民恐慌，使线上舆情容易转化为线下舆情，甚至引发群体性事件的发生，不利于疫情防控工作良好环境的构建。因此，地方政府应充分重视网络信息传播的重要性，正确引导网络舆情发展，团结一切力量共同抗击疫情。

一、重大疫情应对中的网络舆情特点

舆情是指公众在一定的社会空间内对各种公共事务所表达的多种情绪、态度和意见交错的总和。[1]网络舆情，则是指每周至少使用互联网一小时的公众，通过电子公告、博客、微博客、社交网站、微信等公开渠道，针对某一特定的公共事务输出态度、观点、意见的总和。[2]而重大疫情应对中的网络舆情则为针对疫情事件，网民在网络平台就疫情本身及其应对发表的一系列态度、情绪和观点的综合性表现。重大疫情应对中的网络舆情具有明显的特点：

(一)参与人数多，规模大

根据第45次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截止2020年3月，我国网民(过去半年内使用过互联网的6周岁及以上中国居民)规模达9.04亿人，10—39岁网民群体占网民整体的61.6%，其中20—29岁网民群体占比最高，达21.5%，在职业结构的分布中，学生群体占比最高，达26.9%。[3]在互联网时代，数量庞大的网民乐意就舆情事件发表自身的态度、观点和看法，再加上与普通舆情事件相比，重大疫情具有全民相关、危害性极强、且需要居家隔离的特质，使得网络舆情参与的人数更多、规模更大。

(二)突发性强，难以预测

一方面，疫情与每一位公众的自身利益紧密相关，网民对疫情应对中发生的事件尤其是地方政府疫情应对行为和措施关注度高且讨论的意愿强烈，舆情参与主体广泛，因而针对某一事件发表看法的角度、立场往往难以把握；另一方面，在疫情爆发期间，当某人或某群体尤其是弱势群体利益受损时，公众的同理心强，情绪表达直观强烈，支撑舆情的观点和态度更加立体化、更易引发网友共鸣，从而加速舆情形成的群体极化。与此同时，微博、微信、B站等新媒体为网民发声提供便捷的信息发布渠道，信息传播的即时性与交互性使信息呈炸裂式传播，从而导致舆情的及时准确预测更加困难。

(三)持续时间长，反复出现

普通社会热点事件往往“热搜”时间短，热度会在几天内逐渐下降直至消失，与之伴随的讨论声音也会在短时间内消逝，如“故宫奔驰事件”，而重大疫情应对中的网络舆情，不同于以往“阅后即焚”的特点，网民对事件关注度高且“发声”目的性强，要求报道事件后续和事件结果的意愿强烈，因而舆情在线的持续时间较长，如“吹哨人”的相关话题在疫情一级响应阶段频繁登上热搜，“谣言八君子”是否应该受到训诫的舆情自疫情爆发后在疫情防控过程中一直存在，并具有反复性的特点。

(四)影响广泛，危害性大

重大疫情应对中的网络舆情能对线下公众的行为产生实质性影响，例如疫情防控期间，有关某地方红十字会的负面网络舆情导致公众在线下物资捐赠中，要求向所需单位直接捐赠，或是因为不信任地方政府所辖慈善组织而“不敢捐赠”，给捐赠物资的有序调配工作和疫情防控救助工作的顺利进行带来了不利影响。此外，网络舆情具有危害性的突出表现是谣言与过激言论，如疫情爆发初期，“疫情特别严重，真实情况远不及此”这类谣言给人带来恐慌心理，“双黄连药物能有效抑制新冠病毒肺炎”引发网民盲目哄抢，“武汉病毒所女研究生是新冠肺炎零号病人”破坏该所新冠病毒肺炎治疗研究工作的进行等，除谣言外，过激言论同样不利于疫情的有效应对，如“武汉滞留在外人员空降杭州”事件引发部分网民发表过激言论，从对疫情应对措施不满上升到对地域的攻击，引发网络“骂战”，破坏了社会的和谐稳定，不利于疫情应对工作的有序开展。

二、重大疫情应对中地方政府网络舆情治理的现状分析

在COVID-19重大疫情应对中，“武汉加油”“中国加油”“逆行的白衣天使”“钟老再次出征”“硬核河南”等一系列正面舆情激发人们团结一致，携手共同战胜疫情，但正面舆情之外，也充斥着“H省政府新闻发布会领导口罩佩戴失范”“鄂A0260W轿车主人是谁”“武汉一车转治重症病人经历了什么”等负面舆情热点，从此次关于疫情的网络舆情治理现状来看，地方政府对负面网络舆情的治理尚有一些问题有待解决。

(一)信息发布不及时，导致负面网络舆情滋生

地方政府在疫情发生初期，并未准确及时地进行疫情信息发布。武汉市卫生健康委员会疫情通报始于2019年12月31日，但中间存在间断更新病例的情况，直到2020年1月20日，伴随中央领导人的批示和中央对疫情的重新部署，该地区才真正开始准确并持续性发布疫情应对相关信息。政府掌握疫情信息公布垄断权，信息的不及时公布使网民对疫情没有清楚的了解，少数“当事人”及事件接触者的“爆料”容易引发猜测，并通过大众传播渠道进行信息扩散，使其成为谣言与假消息滋生的温床，而政府的“辟谣”容易被当成封锁消息，加之网民从“第一视角”利用自媒体进行信息发布，信息未及时公开就变成网民表达不满情绪的导火索，这种对政府负面情绪的表达容易快速传播形成热点，并造成地方政府形象的“塔西佗陷阱”，使地方政府后来的决策或行为都容易遭到网民的不满与质疑，引发“地方政府令人失望”等负面舆情的滋生。

(二)利益诉求渠道不畅通，加速负面网络舆情迸发

疫情发生后，不同社会群体有更加频繁、集中的利益表达诉求，如急迫的患者救治诉求，急切的医护医疗物资供应诉求，迫切的普通公民日常供应品诉求等，虽然网民和地方政府之间设有政务微博、信息门户、市长热线等诸多沟通渠道，但其作用多停留在信息单向发布层面，而疫情应对中的利益需求时效性极强，若现有的官方利益诉求渠道不畅，互动性不足，就易导致公众不满情绪的爆发。同时，疫情的突发性和危害性使网民往往将视角转向最有利于快速解决问题的方式，即闹大动静，吸引关注，以求“倒逼”地方政府解决问题。自媒体时代信息发布的便捷性以及网民关注点聚焦疫情事件的特殊性降低了利益诉求表达、事件影响扩大的困难度，使开放性的网络世界变成网民诉求表达的“舆论场”，因而“医疗物资急缺”“医护物品领取困难”“家人无法收治确诊”等求助信息开始在网络平台转发传播，而这种绕过地方政府直接向社会求助的诉求表达往往夹杂着对地方政府的态度或看法，帖子的相互转发和评论也通常带有旁观者的政治态度、观点和情绪，部分网民急于在网络上宣泄不满情绪，容易导致其他网民也对地方政府的资源汲取，物资调配、发放等能力和廉洁程度产生质疑与不满，从而加剧了负面网络舆情向外迸发。

(三)网络舆情监测不到位，错失舆情引导最佳时机

一方面，网络舆情信息搜集数据平台并未建立，地方政府信息搜集与筛选能力存在不足。在疫情应对期，网民参与网络讨论的意愿强烈，网络信息大量输出，这就对网络舆情信息搜集和筛选工作提出了新的要求，但地方政府缺乏相应的数据平台和工作机制，不能把握网络舆情信息的相对聚集性，从大量信息中及时有效地筛选出可能引发危机倾向的信息也较为困难。另一方面，网络舆情信息搜集与数据分析专业技能人才缺乏，网络舆情监测技术尚不完善，地方政府网络信息分类与归因能力有待提高，例如舆情监测系统还存在信息冗余、信息分析遗漏、舆情间信息关联性不足等问题，因此从海量信息中找出网络舆情生成、发展、演进的内在规律较为困难。

根据生命周期理论，网络舆情可以分为形成期—扩散期—爆发期—消弥期四个阶段[4]，其中处于前两个阶段的网络舆情尚在“爬坡”，负面情绪未大规模蔓延，是舆情引导的最佳时机，但此时的舆情信息较难察觉、舆情影响研判困难，地方政府舆情监测能力不足往往会错过舆情引导“黄金4小时”，最终只能在舆情全面爆发并带来恶劣影响后被动应对。

(四)舆情回应缺乏策略，负面网络舆情难以疏通消解

在回应方法上，懒惰式回应效果甚微。情绪是网络舆情的基础性部分[5]，网络舆情一般由具体事件引发，其背后的网民情绪具有隐喻性，而在疫情应对网络舆情的回应中，地方政府往往单就舆情中涉及到的具体事件进行回应，而引发舆情背后的深层原因由于短时间内难以解决而回应力度不足，从而不能及时消散网民的负面情绪。例如，在疫情应对中，湖北省红十字基金会“之行”事件和“N95口罩36000个”收支不一致事件引发网民质疑，但湖北红十字会官方声明中仅就错误内容进行更正，并将其原因解释为“工作失误”，而未就网民关心的红十字会效率问题、可信度问题进行回应，导致针对该事件的负面舆情难以疏通消解。

在回应话语上，闪避式回应适得其反。地方政府疫情应对工作受到社会各方面的监督，责任重大，这使得地方政府公职人员在回应相关问题时因担心“出错”而回应过度谨慎，因此出现部分公职人员在回应质疑时，“不脱稿”“打官腔”“顾左右而言他”等现象的发生。但这种不直面问题核心的回应使原本旨在消解负面舆情的应对举措效果不佳，甚至加重了质疑声音的出现，衍生出新的负面网络舆情。

三、重大疫情应对中地方政府网络舆情治理的影响因素

重大疫情应对中，地方政府网络舆情的治理效果不仅受到疫情本身突发性强、破坏性大等特质的影响，也与公众的差序政府信任特征、媒体的选择性报道息息相关。除外部影响因素外，地方政府本身重视程度及应对能力不足同样影响网络舆情的治理效果。

(一)疫情应对的特殊性限制地方政府早期信息公开程度

首先，传染性质的疾病本身情况复杂，就公众关心的疫情发展现状短时间内难以确认。如疫情发生初期，此疾病是否人传人，传染范围、传染源等信息不易察觉，正常感冒或其他原因引起的症状与传染性病毒诱发的疾病之间难以区分，再加上疫情的传播速度不易把握等都使地方政府审慎对待疫情信息。在我国层级制政府体制下，疫情的应对措施需层层上报，信息的发布与否、发布范围等均需要有关部门经过仔细确认和商讨后才能决定，但疾病的传染速度极快容易导致层层把关的疫情应对措施“滞后”，导致地方政府关于疫情本身及疫情应对的信息公开程度不足。

其次，人们对“鼠疫”“天花”“SARS”等以往传染病的固有认知，使公众对传染性疾病具有高度的敏感性和恐慌感。而形成初期的疫情传染范围小，防控难度较低，从而给地方政府用最低成本有效防控疫情提供机会，因此地方政府在积极阻隔、消灭传染病毒的同时，基于维护社会正常秩序的需要，会谨慎且有选择的发布信息。

此外，在风险系数较高的突发公共卫生事件管理中，地方政府趋向于避责。[6]当疫情造成的破坏力较小时，较之引发全民关注，地方政府认为疫情“可控”的情况下往往更倾向于选择不公布未明确的疫情信息，从而避免因疫情信息发布不当导致追责行为的发生。因此，在疫情不易察觉的早期形成阶段，地方政府往往“关起门来做事”，在疫情未对社会造成一定破坏前力求在保证社会生产生活有序进行的情况下，自行应对疫情，防止疫情扩散。但疫情信息的知晓度决定人们自行采取应对措施的程度，一旦疫情超出地方政府所能控制的范围，具有更强的社会破坏力时，人们便会追究地方政府的早期疫情应对措施是否合理，一旦人们发现政府未及时发布信息或发布的信息与事实不符时，便会利用便捷的网络渠道表达对地方政府的不满与质疑，导致负面舆情的大规模爆发。

(二)差序政府信任助长地方政府负面网络舆情

新冠肺炎疫情爆发后，网民更多表达对中央政府应对有力的赞美之情，而关于地方政府却多为疫情应对意识不强、能力不足等负面舆情，造成舆情不同的原因除不同层级政府能力差别外，不同层级政府信任度差异也同样影响网民对政府的整体评价。我国政府信任呈现差序格局，即公众信任度呈现出上级政府高于下级政府，中央政府高于地方政府。在差序政府信任语境下，人们普遍认为中央政府与自己的利益一致，因而是潜在的“盟友”，而地方政府与自己的利益往往对立，甚至是潜在的“敌人”。[7]加之在疫情应对中中央政府媒介资源广泛，社会动员能力强，疫情应对措施高效，从而有力地引导网络舆情正向发展。而由于媒介资源有限，疫情扩散超出应对范围等原因，地方政府在疫情应对过程中网络舆情引导效果并不理想，从而进一步加深了差序政府信任程度。而将疫情应对寄希望于中央而非地方的信任程度差异直接影响网民对地方政府行为的评价，特别是当地方政府疫情应对能力有限，疫情防控效果达不到民众满意时，网民对地方政府不当行为的感知在与中央强有力措施的感知对比下更为敏感，对地方政府的不满情绪容易转化为负面舆情快速扩散，广泛传播。

(三)媒体选择性报道诱发地方政府负面网络舆情危机

在重大疫情应对中，媒体往往热衷报道当下最能“博人眼球”的事件并极力挖掘其新闻价值来获取更多的点击率和关注度，而基于我国政府权力来源于人民，需为人民服务，受人民监督的权力性质，网民在接收信息时会给予地方政府负面报道更多的关注和讨论，以保障自身监督权利的行使。因此在疫情应对事件的报道中，媒体往往会对地方政府的负面行为报道多，力度大，甚至采取轰炸式的报道方式，以求吸引网民更多的关注。这种选择性的报道强化了重大疫情应对中地方政府决策与执行不力的放大效应，加上缺乏事件的后续报道，导致地方政府负面网络舆情历经时间长，影响恶劣。同时，媒体作为新闻信息的“把关人”与传递者，报道的新闻与信息不乏有些经过加工和改造，甚至有些无良媒体断章取义地进行虚假报道，以及部分网民对网络平台传播的信息不经确认甚至“添油加醋”后予以转发评论，使一些不利于地方政府形象和公信力提升的网络信息应运而生，极易诱发网络舆情危机，即使地方政府事后予以澄清，但负面网络舆情造成的恶劣影响往往难以消除。

(四)地方政府重视程度及应对能力不足影响网络舆情治理效果

首先，地方政府未能充分重视网络舆情治理的重要性。一方面，部分地方政府领导干部还停留在传统媒体时代，对网络舆情快速形成、广泛传播、动员性强的规律和特点缺乏清晰认识，进而忽视反映民意的网络舆情影响力，对其可能引发的严重后果认识不足；另一方面，地方政府对网络舆情主动应对意识不够，政府组织在对舆情系统进行干预的过程中，遵循政治逻辑，网络舆情治理的态度往往是：不求有功，但求无过，即现实社会中“稳定压倒一切”的指导思想向网络空间的延伸。[8]

其次，地方政府网络舆情应对能力存在不足。进入自媒体时代后，信息由单向传播变为多向传播，信息量激增，同时网民对海量信息的处理方式也从被动接受变为主动传播，再加上网民发声及信息传播的便捷性，使网络舆情的走向愈加难以控制。[9]然而，目前我国地方政府的网络舆情应对能力尚未跟上网络舆情治理要求。一方面，监测与预警能力不足。一是网络舆情监测与预警机制不健全，不能及时了解网民对地方政府行为的观点态度，没有系统地分析网民的观点、情绪与政府行为及相关事件的关联性，并对其进行分类、总结、归纳；二是地方政府具备网络舆情监测技术和预警意识的人才缺乏，舆情监测大数据平台有待系统性地构建，舆情监测与预警技术还不完善，使地方政府的网络舆情应对仍停留在被动层面。另一方面，沟通与回应能力不足。一是网络舆情沟通与回应机制不健全，未建立一整套网络舆情应对回应流程，地方政府对负面舆情的回应较为滞后，而负面舆情一经传播，政府再对其进行被动回应，网友往往会选择“不买账”；二是地方政府网络舆情回应的渠道单一，多是通过举办新闻发布会进行官方回应，但这种回应方式，参与人数有限，举办时间有限，灵活程度有限，不能就网民关心的问题予以及时准确的解答；三是地方政府舆情回应组织间的协调能力不足，如宣传部门和职能部门间存在“信息闭塞”，舆情回应时难以就网民关心事件的具体信息进行详细解释和说明，甚至出现“顾左右而言其他”的情况，致使舆情回应效果不理想，引发网民更多的不满和质疑，认为地方政府是在“被迫营业”。

四、重大疫情应对中提升地方政府网络舆情治理能力的应对策略

新时代网络舆情传播机制日趋复杂，并且伴随着“混沌现象”与“蝴蝶效应”相互叠加，形成了不规律的连锁反应。[10]因此，地方政府网络舆情的应对也应从信息发布机制、舆情处理机制、问责机制和多元主体合作机制的建立健全等多方面综合考虑，以应对愈加复杂的舆论环境，全面提升地方政府网络舆情应对能力。

(一)建立健全网络舆情治理信息发布机制，加大信息公开程度

在疫情应对中，地方政府要遵循“快速、准确、持续”原则，及时发布权威信息，确保信息的透明度，防止误解的重复出现，面对敏感事件和热点事件，要及时公开，及时回应，主动、准确、有效地通过官方渠道就网民关心的问题进行信息发布，杜绝虚假信息的传播。同时，地方政府要提高网民政治认同程度，不仅要公布疫情信息，还要及时公布疫情应对中的政务信息，充分接受媒体和社会的监督。在重大疫情应对中，除地方政府信息门户外，还可以利用官微、官博、官贴、联系权威媒体等方式进行信息的及时准确发布。地方政府要转变以往传统媒体作为突发或危机事件发布者的单一渠道观念，积极利用现代技术，通过“云直播”、在线互动等方式保障网民知情权，对网民关心的热点事件予以及时回应，消除网民疑虑，通过信息公开，打造阳光政府，引导网络舆情正向发展。

(二)建立健全网络舆情治理问责机制，强化公职人员责任意识

政府在面对网络舆情危机时的首要原则便是勇于承担责任[11]，但目前我国地方政府的问责机制尚不健全，仍存在问责主体缺位，问责程序不够规范，问责结果不尽如意的情况，建立健全网络舆情治理地方政府问责机制，不仅有利于引导网络舆情向良性发展，而且有利于通过责任具体化来提高地方政府疫情应对能力。

一方面，地方政府应建立健全舆情治理政府内部问责、媒体问责、舆论问责等问责机制，充分发挥政府内部监督和外部监督的作用。在疫情应对中，地方政府应及时捕捉网络舆情热点，对网络上出现的负面消息进行认真核实与监查，对事件应对中失职、作为不当的有关单位和个人及时进行追究和惩处，并将处理的结果及时公布，从而让政府部门及其公职人员在疫情应对中以责促干，避免形式主义、官僚主义作风的出现影响政府形象，破坏地方政府公信力，为地方政府负面网络舆情提供生长土壤。另一方面，要积极倡导现代化网络舆情问责方式，利用现代化的沟通技术，积极接受民众的批评、意见和建议，如新闻发布会直播中的在线提问、远程连线等。

(三)建立健全网络舆情治理多元主体合作机制，引导网络舆情正向发展

当今社会，网络舆情事件越发复杂，其治理需要增强多元主体的参与、互动与合作，其中即包括政府部门、公共部门，也包括私人部门、民众和民间社会等，以促成良性互动优势互补的治理格局。[12]提高地方政府在疫情事件应对中的网络舆情危机应对能力，引导网络舆情正向发展，需要创新社会协同机制，引导多元主体协同参与，加强地方政府与社会各方力量的合作。

一是建立健全地方政府与社会力量的合作机制。政府难以解决或解决不了的事，交给有能力的企业或社会组织去做。例如地方政府由于技术、人才缺乏，网络舆情信息处理、监测能力不足，可以加强与具备专业能力的企业或社会组织合作，充分利用其专业技术设备和人才，构建网络舆情监测大数据平台，及时掌握网络舆情动向，提高网络舆情预警能力。另外，也可以通过和高校、科研院所等机构加强合作，加快培养具备网络舆情监测能力，高效回应能力的人才，提高地方政府网络舆情危机应对能力；二是建立健全与媒体的合作机制，充分发挥新媒体的舆情正向引导功能。一方面，可以利用媒体主动制造正面舆情信息点，通过主动发布地方政府及其公职人员的正面信息，来塑造地方政府的良好形象，提高地方政府的知名度与美誉度，引导网络舆情正向发展；另一方面，要加快培育网络意见领袖，通过发表理性、客观的声音，避免不明真相的网民人云亦云，在网络上发表激烈的言辞，影响社会稳定。同时，政府可以加强与一些舆论领袖的合作，利用网络大V极高的粉丝量和极大的影响力，引导网络舆情的正向发展。

(四)建立健全网络舆情治理舆情处理机制，提高舆情监测与回应能力

第一，建立健全网络舆情监测与预警机制。“突发事件政务舆情具有集聚效应、放大效应、极化效应以及衍生效应。”[13]全民麦克风时代，若地方政府不能在网络舆情形成初始阶段监测并预判到舆情可能带来的负面影响，就会造成负面舆情大规模传播、放大，并由可控逐渐变为不可控。因此，在重大疫情应对的网络舆情治理中，一要提高政府信息收集与筛选的技术能力，培养具备信息处理技能的人才，关注网民需求，从众多信息中搜索并筛选出可能产生重大影响与关注度的信息，同时，要构建信息整合平台，将疫情中的新闻与信息归类整合，既有利于网民了解事实，也有利于地方政府发现舆情规律。二要构建网络舆情预警评估指标体系，根据事件的受关注程度、可能造成的影响、回应的必要性等指标对其进行分类，针对类别不同、等级相异的网络舆情分别制定应对方案，提高化解网络舆情危机的有效性和时效性。

第二，建立健全网络舆情沟通与回应机制。一要充分利用互联网信息技术，建立现代化沟通平台和渠道，强化地方政府与网民的直接沟通，利用多样化的直播方式，加强网民与政府之间的沟通对话，提高地方政府网络舆情回应的速度和质量；二要加快公职人员舆情回应、媒体问答的基本技能培养，提高舆情问题意识、直面回应意识，使官方回应更具温度。三要提高地方政府间舆情回应的协调能力，明确网络舆情回应的责任主体，加强地方政府间、政府各部门间的协调合作，构建各层级政府间、政府各部门间的信息共享和互动平台，增强地方政府网络舆情回应的全面性和实效性。