旌德县农村土地承包政策调研报告

夏 珍

（旌德县农业农村水利局，安徽 宣城 242600）

1 基本情况

1.1 土地经营权流转情况

近年来，旌德县扎实推进农村承包地“三权分离”改革，坚持农民家庭经营主体地位，创新土地流转和规模经营模式，大力培育专业大户、家庭农场、农民专业合作社，产业龙头企业等新的经营主体，通过推进“交易平台+风险池+集储中心”土地经营权建设，进一步启动“交易平台+风险池+集储中心”建设，优化土地资源配置，促进农村土地流转，发展多种形式的适度规模经营。截至2018年底，全县土地出让面积6933.33余hm2，出让率达到59%。

1.2 社会化服务情况

旌德县积极探索以农田托管等社会服务形式开展适度规模经营。大力发展农业植保、农业机械化等社会服务组织，为农民生产前、生产中、生产后提供社会化服务，节约生产成本，解放农村劳动力，开辟农民稳定增收渠道，提高规模生产带来的单一生产收入，为农地向规模经营的自发流转创造条件。目前，旌德县有一个农业社会化服务示范镇、示范主体12个，2018年共完成粮油及茶叶等作物社会化服务面积达7240hm2，其中代耕1433.33hm2、代机插秧1213.33hm2、代机收油菜1040hm2、代机械植保1653.33hm2、代机收水稻1900hm2。实现社会化服务收入2000万元，解决320余户无劳动力家庭的农业生产急需，从事社会化服务人员增收1629万元。

2 存在的突出问题及原因

2.1 集体土地的回收调整难

二轮土地承包已经过去20年，从最初的交农业税到现在的国家实行耕地地力保护补贴，即使农户自己不耕种也有收益，同时随着城市建设的步伐加快，部分集体土地被征用，农民可以获得征地补偿。农民的占地欲望不断增强，因此，一些村集体应收回的集体土地被占用情况十分普遍，如孙村镇合庆村的葛大顺户整户消亡后其名下承包的1733.33m2集体耕地现在由其侄子葛书华耕种；三峰村的胡春华户整户消亡后其名下的933.33m2承包地由其弟弟耕种，根据调研发现基本都是帮助消亡户进行安葬，承包地作为补偿被占用。

2.2 农村土地抛荒问题解决难

2019年开展的土地确权“回头看”工作中，排查出的问题有280个属于漏登情况，占总排查问题的50%，涉及土地面积16.4hm2。旌德县属于山区小县，这些土地漏登都是因为地块位于山坡或山腰（这些地块旌德县统称山膀田），2003年旌德县实施退耕还林后，部分山膀田退耕变为了林地，仍有大部分属于耕地，这些耕地普遍地力低下，田块面积小，水源不足，交通不便，耕作成本高，抛荒现象随之而来，土地确权时很多这种地块四至根本无法分辨，航拍图中就是一片杂木林，如合庆村罗春宝、汪志勇两户都是整户外出务工，承包的土地就是山膀田，想进行土地流转却根本找不到受让方，只能任其荒废；柳溪村施之虎户，整户外出务工，确权指界时根本找不到二轮土地承包证载的地块，2017年春节其子回家后才确定地块四至。

3 解决问题的措施及建议

3.1 落实土地集体所有权，保障集体经济组织成员利益

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地承包经营权分离办法的意见》，其中指出，要始终坚持农村土地集体所有制的根本地位。农民集体是土地集体所有制的权利主体。在完善“三权分离”办法的过程中，要充分保障农民集体承包、调整、监督、收回承包土地的权利和职能，充分发挥集体土地所有权的优势和职能[1]。但是具体到农村如何实现监督、收回等权能是我们目前亟待解决的问题，建议上级出台相关的规定明确谁来监督，谁来落实集体土地的收回权能，真正把国家政策落实到位。

3.2 培育农村新型经营主体，解决农村土地荒废问题

山区耕地的抛荒现象较为普遍，这跟特殊的地理环境分不开，旌德县一直在探索解决抛荒问题的路径，如旌德县云乐镇梯云桥家庭农场，流转耕地240亩从事水稻种植，其流转的耕地基本都是山膀田，大部分承包方流转时都是承诺不要流转费用，只要受让方保持土地耕地地力水平，由此旌德县特别将梯云桥家庭农场优先申报省级家庭农场，鼓励其在解决耕地抛荒方面做出的积极贡献。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见〉的通知》（中办发〔2017〕38号）精神，建议各级政府对此类在保护耕地过程中作出积极贡献的经营主体加大扶持力度，切实保护国家的粮食安全。

3.3 完善土地承包管理机制，切实解决无地农民诉求

要完善农村土地承包经营管理平台建设，建立符合农村实际需要土地承包管理机制，根据新修订的《中华人民共和国土地承包法》第二十九条规定下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口；①集体经济组织依法预留的机动地；②通过依法开垦等方式增加的；③发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。因此要建立农村土地承包农户档案，对于各种情况集体收回的承包地要及时发包给有需求的农户，切实解决缺地少地农户的需求，维护农村土地承包的长期稳定[2]。