当前基层治理中的民意表达问题研究

刘慧敏

（西华师范大学，四川 南充 637000）

习近平总书记在论及加强党的政治建设和推进民生工作时，多次提到民意的重要性，其在庆祝改革开放40周年大会上指出：“必须以最广大人民根本利益为我们一切工作的根本出发点和落脚点，坚持把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴作为制定政策的依据，顺应民心、尊重民意、关注民情、致力民生[1]。”在善治的理论视野下，治理过程强调多元主体通过合作、协商的方式实现对公共事务的管理，其良好的治理效果，取决于实现政府供给与社会需求的精准对接。因此，基层治理中的政治决策必须建立在民意的基础上，而政府制定符合民众需求的政策前提就是需求被表达，只有在民意表达的基础上，民众的正当诉求、合理意见才能进入到政府的政策议程中，被有效地回应，从而实现治理主体间的良性互动，对其他治理事项产生正向效应，推动基层社会和谐稳定的发展，化解潜在的社会风险。因此，保证民众的意见和利益诉求规范、畅通地表达是实现基层善治的前提。

1 民意表达的内涵及其时代特点

结合众多学者的研究观点，本文认为民意表达就是指公民个人或社会群体经由一定的渠道，向公共权力机构等社会系统表达自己的利益诉求、意见态度，通过对抗或者协商的手段实现其利益目标的行为[2]。民意表达的接收对象可以是社会、企业、媒体以及各种社会组织等，但本文将重点放在对公共权威力量的研究，即以政府作为民意表达的重要构成要素，强调其在民意表达过程中的领导作用，探究基层治理中两方重要力量治理合力的实现。

受政治经济发展状态的影响，民意表达显然地具有时代印记。当代民意表达呈现出利益主体多元化、表达方式多样化的特点。我国正处于经济、政治体制改革的重要时期，市场经济高度发展、民主政治的推进以及群众权利意识的觉醒，加剧了社会利益结构和利益主体的分化，不同利益主体的诉求表达意愿强烈，一改开放前社会结构单一、诉求表达沉默的局面。利益主体多元化发展在推动民意发展的同时也造成利益冲突的加剧。现实中不同主体间掌握的表达途径和资源有所差异，相对来说社会强势阶层更有优势掌握关键性的渠道合法表达自己的意愿，并强有力地影响政策制定，而弱势群体则难有机会表达出自己的声音，更遑论意见被政策吸纳。表达受阻的情况下，弱势群体会有“非法表达”的冲动，闹访、缠访、群体性事件的发生就是其例证。此外，表达方式呈现出多样化的特点。改革开放以来，党始终坚持群众路线，尊重群众主体地位，政府也将民意视为公共政策的主要合法来源，长期探索下，形成了系列具有中国特色的民意表达机制。人民代表大会和政治协商会议、巡视制度、信访制度、听证会、网络平台、基层自治组织和基层协商民主等是当前我国主要的民意表达渠道。其中网络表达渠道和基层协商民主均是新时代治理实践催生的产物，作为对传统制度化表达渠道的补充，进一步丰富了民意表达路径，使得民众可根据自身的意愿和特点，自由选择不同的方式表达其诉求。

2 当前基层治理中民意表达存在的问题

2.1 民意表达渠道不畅通

畅通民意表达渠道，是民众表达利益诉求、保证政府决策科学、实现基层善治的有效手段。当前我国的民意表达渠道种类多样，渠道设置兼顾多利益主体，确保民意有效表达，但一个不容忽略的问题是渠道的畅通性值得推敲。

当前，基层社会中自下而上的民意表达受限，对政策的影响较为微弱；自上而下的民意打捞宽度和深度不足，不充分的民意影响力有限[3]。人民代表大会是我国最重要的制度化民意表达渠道之一，但基层人大代表的履职能力相对较弱，其一是自身非专业性导致的能力素质低，其二是闭会期间没有明确的代表联系群众的工作规范，使得人大代表与群众联系并不密切，难以真切获知民意。信访制度是当前社会最普遍的民意表达机制，但基层信访机构通常权轻责重，信访处理能力和效率均不高。民众利用信访制度表达诉求的结果往往是上访之后回应少，问题解决更少，作为公民利益受到损害后的权利救助渠道，其实效发挥并不理想。基层自治组织在民意表达过程中有着重要的地位[4]。当前基层自治组织的中介作用发挥有限，使得基层利益表达机制层层不畅通。很多农村地区开始推行村干部职业化的实践，打破了村两委代表民众向政府表达诉求的平衡，村干部存在“只唯上”的倾向，不能起到很好的民意表达联系中介作用。

2.2 治理逻辑倒置以致民意表达理念扭曲

健康的治理逻辑是政府具有风险防范意识，制定有效的参与机制，兼顾各利益主体，引导其通过有序、合理、合法的行为互动方式达成目标的一致，有效维护基层社会的稳定。但目前，我国民众中存在着信“上”不信“下”、信“多”不信“少 ”、信“闹”不信“理”、信“访”不信“法”的民意表达理念，“大闹快解决”成为其解决问题的惯性策略，群体性事件发生率每年高增不减。《中国社会蓝皮书》统计显示，2017年我国群体性事件发生数量超过10万起，参与人数超过400万。

这些一定程度上与政府“不闹不解决”的管治逻辑有关，基层政府间依然存在以推诿、敷衍、施压方式化解问题的现象，又由于政绩考核的压力，通常会对管治范围内的聚众抗议示威活动予以特别关注，迅速采取策略满足诉求方的相关要求以尽早实现息事宁人。在这种问题治理逻辑下，利益受损方会有将利益扩大的本能冲动，放弃诉求表达的正常途径和程序，转而将目光投向非正常途径，从而导致“群体性事件”的多发。群体性事件已经成为当今中国最重要的民意表达形式之一[5]。虽然群体性事件以一种特殊的形式表达了民意，使得其诉求得以解决，但这种形式成为基层社会治理的不稳定因素，有违和谐社会建设。因此，基层政府的治理思维和治理能力应进一步转变提升，引导民众树立正确的民意表达理念。

2.3 民意表达过程存在偏好隐藏倾向

基层群众的民意表达过程中，存在隐藏真实偏好的倾向，即使民意被表达，也不见得是真实的偏好。或因决策的风险预期，或因顺从多数的压力，或因其他不愉快原因，都会导致表达偏好被隐藏[6]。

民意表达偏好隐藏存在两种情况，一种是民众主动隐藏自己的真实意见和诉求，一种是部分群体表达出来的诉求被隐藏，最终不会在公共政策中体现出来 。前者表现为民众表达的意愿较为淡漠，选择不进行表达或抱有与己无关的态度，这与当前我国民众的政治认同感相关，我国民众对各级政府的认同感是自上而下递减的，认同感低从而参与度也低。因此在基层社会中，大部分人仍存在理解偏差，认为即使向政府表达了自己的诉求，也不会得到回应，或是不敢表达自己与他人不同的意见，怕会遭致“约谈”或日后办事被设门槛。因此，相较于明确表达自己的利益诉求，更多人选择从众，被动接受达成的结果。后者则大多表现为政府“代民表达”“官意主导民意”。如果我们承认利益驱动假设，就应该承认利益群体的普遍性[7]，出于实现自身利益最大化的考虑，一些地方政府认为部分民意表达会影响其政绩考核，会对民意进行筛选过滤，或是为政策简化顺利推行，会先行替民表达，这些都导致一些决策和行政行为与真民意相去甚远。揭示真实的偏好，对于民意表达至关重要。“未曾表达和未充分表达”的民意的沉默，则可能造成更大的社会治理风险的出现。

3 基层治理中提高民意有效表达的对策分析

3.1 加强民意表达的制度建设和法律保障

加快民意表达的制度建设和法律保障，能确保民意表达渠道的畅通，有效避免非正常化的表达行为的滋生，规范基层民众及其政府工作人员的行为活动，使民意表达朝着理性化轨道运行，从而减少基层社会冲突的爆发。

首先，加强民意表达的制度化建设重点在于完善当前的制度设计。尽管我国已经初步形成了以人民代表大会制度和政治协商制度、听证制度、信访制度等为代表的多样化的制度化民意表达渠道，但在实际运行过程中依然缺乏具体制度的规范、细化。人民代表大会制度中代表的提名、履职制度以及闭会期间人大代表联系群众的制度尚需完备。信访制度则需上层设计和具体细节同步推进以完善，当前我国的信访制度承担了司法系统的部分社会权利救济工作，需对信访制度的功能重新进行定位。让司法系统真正承担起社会权利救济的重任，对我国现有的司法体制和社会环境进行相应的系列改革。[8]同时要具体落实信访工作责任制，实行基层党政主要领导负责制，完善信访事项的受理、督办制度。

3.2 提升基层政府的治理能力

加强基层政府建设，提升政府治理能力对于民众理性表达诉求和民意吸纳起着至关重要的作用，有利于及时回应民众的利益关切，化解基层社会治理风险。

提升基层政府的治理能力：一是要依法治理，强化政府的法治思维。善治的基础是实行法治，基层政府必须依法履职，依法行事，政府及其行政人员要做守法的模范，积极回应民众诉求，不绕开法律和制度来解决问题。特别要防止形成负面导向，即不守法反而会比守法得到更大的利益；二是要关注弱势群体，整体听取民意。在治理政策制定和实施过程中搜集的民意应该具有广泛性和代表性，弱势群体在参与治理、表达诉求的渠道和机会方面比其他人少，他们在决策中是被边缘化的，因此基层政府在制定公共政策的过程中应主动听取他们的意见和建议，这样才能确保决策的科学性和公平性，有利于实现基层良善治理；三是要创新基层民意表达方式。除通用的民意表达机制之外，地方政府应根据本地区政治社会发展情况，引导基层创新高效可行的民意表达方式，已有的实践如“民意表达工作室”“民主恳谈会”“代表工作站”等。

3.3 提高民众自身的表达能力

民众较高的表达能力一方面能帮助自身进行正当维权，满足合理的利益关切，另一方面能帮助基层政府收集到更具理性、更有价值的民意，从而制定出适应性更高的公共政策以解决社会冲突。因此，提高民众自身的表达能力是解决民意表达现实问题的对策之一。由于我国传统国情和政策制定方式的影响，许多人在面临恰当的时机可以表达自身意愿和诉求的时候，反倒表现出无所适从的状态甚至政治淡漠化，缺乏正确的政治参与意识和能力。首先，基层政府应通过政策宣传和回应民意的实际行动，引导民众意识到自我表达的重要性，增强民众的政治参与获得感，以正向激励民众的表达意愿。其次，民众自身要努力配合，形成理性化民意表达理念，主动学习相关法律知识和政策内容，善用制度和法律武器对政府进行监督问责，正当维护自身利益。同时，应培养独立思考的自我意识，拒绝被目的不纯的人煽动，在掌握完整客观信息的基础上积极与公共权威沟通，根据自身情况选择合适的表达渠道反映诉求，以免单方面沉默后的触底反弹而产生的非理性民意或群体性事件。