加入WTO 20年：中国与WTO互动关系的演进

屠新泉 杨丹宁 李思奇

摘   要：加入WTO以来，中国切实履行各项承诺，并成功实现贸易和经济快速增长。中国的顺利融入推动了多边贸易体制向着更加平衡和多元的方向发展。但与此同时，美国等部分WTO成员对中国给WTO带来的影响产生了一些负面看法，认为WTO的现行机制无法有效应对中国带来的挑战，进而采取漠视乃至破坏WTO体制的单边主义措施打压中国，以超出现有规则的理由指责中国。这构成了当前WTO改革讨论的核心关注。中国一方面应客观分析不同成员的改革诉求，尽最大努力寻求合作空间;另一方面要针对具体议题制定灵活的谈判策略，努力满足新冠肺炎疫情后全球治理的新需求。

关键词：WTO改革;对外开放;加入WTO 20年

中图分类号：F743   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2020）11-0023-14

2001年12月11日，中国正式成为世界贸易组织（WTO）第143个成员。加入WTO以来，中国的发展超出了绝大多数人在当初的预期。中国在加入WTO之时单方面作出了广泛而重大的市场准入和规则调整承诺，以主动适应和融入多边贸易体系。在此后的近20年中，中国切实履行了这些承诺，并为WTO的运行、世界贸易和经济的发展作出了实质性的贡献。但是，中国与WTO、中国与世界的关系也在发生快速而根本性的变化，在WTO改变中国的同时，中国也在影响着WTO的运行方式、利益结构和权力框架。2018年美国挑起中美贸易摩擦，对中美关系、全球产业链以及多边贸易体系造成了巨大破坏，美国反复提及的重要依据是中国对WTO规则和精神的违背、中国对多边贸易自由化的损害，因而呼吁WTO改革以应对中国带来的挑战。应当承认，美国对中国的指责并非孤例。作为当前体系的在位既得利益者，一些发达国家与美国一样，对中国的全方位融入所带来的冲击心存疑虑和警惕，并试图通过国际规则的调整来加以约束。而对中国来说，如何评估中国与当前多边贸易体系的关系，如何看待和应对发达国家对中国的质疑和制约，如何理解中国在WTO中的权利和义务，特别是如何发挥中国的主观能动性和积极建设性作用以维护和推动WTO的发展，是中国更好推动国际国内双循环必须思考和应对的问题。

一、中国切实履行承诺及中国对世界贸易和经济发展作出的积极贡献

加入WTO对2001年的中国来说是一个重大挑战。1997年亚洲金融危机的余波未平，1998年、1999年中国经济增速下滑至8%以下，虽然2000年勉强达到8%，但2001年再度下滑至7.3%，以至于“保八”成为当时经济增长的一个默认目标。当然更重要的是中国加入WTO的条件相当广泛、深入甚至堪称苛刻[1]，对于2001年的中国来说，完整履行如此宏大的國际义务绝非易事。但中国政府从战略高度将加入WTO的挑战当作促进改革开放的机遇，发起了一场全面的WTO规则学习和执行运动[2]。而从结果来看，虽然在加入WTO时作出了重大让步，接受了众多诸如特殊贸易审议政策、特殊保障措施等条款，放弃了很多本该享受的特殊与差别待遇，中国仍然严格推进承诺履行，扩大市场准入，执行国际条约义务，对世界贸易和经济发展作出了积极贡献。

（一）中国切实履行加入WTO时的承诺

评估中国是否履行了承诺，应以中国加入WTO时签署的法律文件为准，即《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》（以下简称《议定书》）和《中国加入世界贸易组织工作组报告书》（以下简称《报告书》）。根据《议定书》第1条第2款的规定，《议定书》及其9个附件、《报告书》第342段所指的相关段落①的承诺，构成《WTO协定》的组成部分，对中国具有法律效力。具体来说，包含以下部分：

1.修订相关法律

WTO是以规则为基础的国际经济组织，由全体成员共同签署的一系列国际协议构成每一个成员必须遵守的国际法律体系。为了实现国内贸易法律体系与WTO规则的对接，中国自1986年开始“复关”谈判的同时就已经着手国内法律调整的准备工作。2001年中国加入WTO之后，进行了大规模的相关法律、法规的修订和新立法工作：中央政府清理法律法规和部门规章2300多件，地方政府清理地方性政策法规19万多件[3]。调整的相关法律包括：对外贸易法、货物贸易法、服务贸易法、知识产权法、外商投资法和立法法等。

2.履行货物贸易领域承诺

第一，削减关税和降低非关税壁垒。中国在大幅降低进口关税的同时，显著削减非关税壁垒，关税总水平由2001年的15.3%降至2018年的7.5%，关税约束覆盖率达到100%，而部分新兴市场国家如印度、南非等尚未实现关税约束全覆盖。根据2018年6月WTO秘书处发布的《中国贸易政策审议报告》，2017年中国农产品平均关税水平为14.8%，远低于发展中成员56%和发达成员39%的平均关税水平，超出了对WTO的承诺[4]。2019年中国非农产品关税降至6.5%，显著低于一般新兴市场国家，且和发达国家美国的距离在进一步缩小，除此之外，中国的所有产品平均关税、农产品关税也低于大部分发展中国家（见表1，下页）。同时，中国按承诺全部取消了进口配额、进口许可证和特定招标等非关税措施。

在货物进口方面，中国将进口许可证分为非自动进口许可证和自动进口许可证，自动进口许可证的数量远远高于非自动进口许可证数量，2017年平均通关时间仅为16.7个小时。巴西虽也将进口许可证分为自动进口许可证和非自动进口许可证，但截至2016年底，非自动进口许可证至少适用于5460个税目，占巴西全部商品税目的50%以上，货物进口流程仍较为复杂。根据2017年世界银行营商环境调查，向巴西出口商品平均需要63小时和970美元以达到“边境合规性”，需要120小时和107美元以达到“文件合规性”。而在出口方面，相应的数字分别为49小时和959美元，以及18小时和226美元。巴西的进出库货物通关时间远大于中国，且在进出口上设置了较大的差别待遇。根据巴西政府的数据，2016年巴西所有海关平均通关时间为34.16小时，远远高于中国通关时间。印度对全部产品采用进口许可制，部分产品为国营企业专营，采用进出口代码（IEC）管理企业进出口，2019年全年IEC发行量较上一年下降了7%。根据最新的印度贸易政策审议报告，印度最快通关时间为8天零19小时，远远大于中国2017年的16.7个小时。从审批程序的复杂程度、清关速度以及进口条件等方面来看，印度开放程度均显著低于中国。

第二，全面开放外贸经营权。放开外贸经营权是中国加入WTO承诺中最具贸易扩张效应的贸易政策调整。自2004年7月起，中国进出口经营权由审批制改为备案登记制，大大提高了企业外贸活动的活力，尤其是民营制造业企业参与国际贸易的积极性，这也为随后中国跨境电商的大发展奠定了制度基础。2019年民营企业首次超过外商投资企业，成为中国第一大外贸主体。2019年，民营企业进出口总额达13.48万亿元，增长11.4%，占中国外贸总值的42.7%，而2001年时这一数字仅为6.6%[5]。

第三，履行WTO补贴通报义务。加入WTO之后，按照SCM的通报要求，中国多次将国内补贴政策向WTO通报。通报按内容不同分为三类：一是根据SCM第 32.6条要求通报国内相关法律、法规的变更情况;二是根据《1994年关税与贸易总协定》第 16条第1款、SCM第 25条要求通报国内有关补贴政策;三是根据SCM第 25.11条通报国内反补贴措施。截至2018年6月，中国根据SCM第25条通报国内补贴政策共四次，补贴措施涵盖时间为2001—2014年。

3.履行服务贸易领域承诺

2007年，中国加入WTO承诺中的服务贸易开放即履行完毕，开放了WTO分类下的九大类100个分部门。中国按期取消服务领域的地域和数量限制，不断扩大允许外资从事服务领域的业务范围。根据商务部相关数据，2018年中国新设立外商投资企业60 533家，同比增长69.8%;实际使用外资金额1349.7亿美元，同比增长3%。

从外商投资设立企业的产业分布来看，自2005年开始，第二产业外商投资企业占比开始逐步下降，而第三产业开始稳步上升。2008年，伴随着中国逐步放开服务业市场，第三产业外商投资企业数占比超过第二产业占比，且2018年达到了73.7%。从绝对值来看，从2005年开始，外商投资注册企业数量稳步上升，由于中国产业升级，经济发展向着高质量发展转变，中国第三产业外商投资企业增长速度较快，2018年达43.7万户，同比增长15.6%。

加入WTO以来，中国服务业的对外开放除了认真履行服务贸易具体承诺减让表外，还致力于超越WTO承诺实现自主对外开放，主动引入国际先进的负面清单管理制度，持续减少对外国投资的限制措施。2018年6月28日发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018 年版）》较之前大幅减少了对外商的限制措施，其中对服务业的限制措施仅限于22个细分领域，并对部分领域列出了取消或放宽准入限制的过渡期，过渡期满后将按时取消或放宽其准入限制。根据公告的说明，《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》之外的领域，按照内外资一致原则实施管理。

4.履行知识产权保护承诺

知识产权保护一直是中国的核心关切，也是其他国家对中国疑虑较多的领域。从制度层面来看，中国构建了完备的知识产权保护法律体系，并持续加强了知识产权保护执法力度。在立法方面，中国重新修订《商标法》《反不正当竞争法》《专利法》《著作权法》。在执法方面，中国重新组建国家知识产权局，并设立知识产权法院和专门审判机构，提高知识产权案件的执法力度和惩罚力度，为知识产权提供了有效保障。1998—2016年，国家知识产权局每年均对外公布《中国知识产权保护状况》白皮书。根据2016年《中国知识产权保护状况》白皮书，2016年，全国行政执法机关共查处各类侵权假冒案件18.9万件，公安机关侦破各类侵权假冒案件1.7万余件，检察机关起诉涉及侵犯知识产权犯罪案件3863件、7059 人，审判機关审结各类知识产权案件近17.2万件。

（二）中国对世界贸易和经济发展作出重大贡献

1.中国加入WTO带动了世界经济和贸易发展

中国加入WTO后开放了巨大的市场，提高了WTO的影响力以及覆盖的人口量和贸易量，其经济增长和产业升级为全球就业和减贫事业作出了巨大贡献。作为拥有14亿人口的发展中大国，中国自身的快速增长本身就是对世界经济发展和消除贫困的重大贡献。中国扩大对外贸易，降低世界商品价格，提升了消费者福利，扩大了对相关产品的需求，繁荣了世界市场。同时，中国还通过对外直接投资带动其他国家经济增长，通过免关税和免配额等贸易优惠措施对发展中国家和最不发达国家进行经济贸易援助，促进了世界经济平稳增长。

在经济和贸易发展方面，中国加入WTO后开放了巨大的国内市场，惠及全球各国，尤其是发展中国家。2019年中国进出口总额达45 753亿美元，其中出口24 984.1亿美元，进口20 768.9亿美元（见图1，下页）。加入WTO以来，中国经济稳步增长，GDP由2001年的1.339万亿美元增至2019年的14.343万亿美元，占世界GDP的比重由4%上升到16.3%。2018年中国对世界经济增长的贡献率为27.5%，已连续13年成为世界经济增长的第一引擎，是世界经济稳定增长的“发动机”。同时，中国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速推进，形成了巨大的消费和投资空间，为全球创造了更多就业，为全球减贫事业作出了巨大贡献。

在对外直接投资方面，据《2019年中国对外直接投资统计公报》，2019年中国对外直接投资流量达1369亿美元，位列全球第二，存量达2万亿美元，位列全球第二，投资领域向服务业倾斜，覆盖国家面极广。截至2019年末，中国共在188个国家和地区设立了4.4万家企业，以“一带一路”沿线国家为主，实现了覆盖面广、重点突出的效果。同时，投资结构更加均衡，投资领域主要为租赁和商业服务业、银行业、制造业和批发零售贸易，金融类对外直接投资占比14.6%，非金融类占比85.4%，其中制造业投资占比14.8%，推动了全球产业布局进一步优化。

同时，作为世界重要的净资本输出国，中国积极通过对外直接投资拉动其他国家经济发展，促进世界经济平稳运行。截至2019年末，中国“走出去”企业外籍员工超过220万人，拉动了当地就业市场发展，且部分项目填补了其产业空白，促进了当地经济发展[6]。

2.中国积极参与WTO各项工作

中国自加入WTO之日起，就积极参与WTO的各项工作。第一，积极参与多哈回合贸易谈判，作为WTO 的新成员，中国将自己视为富有建设性的参与者。虽然多哈回合贸易谈判始终未能成功结束，但在WTO所有在2001年之后取得的谈判成果中，都离不开中国的贡献[7]。中国是《贸易便利化协议》成功达成的重要贡献者，且主动放弃了发展中国家的优惠待遇。中国也是唯一一个参与了全部诸边倡议的金砖国家，包括《信息技术协议》扩围谈判、《环境产品协议》、电子商务谈判等。第二，中国积极参与WTO的各项发展援助和促贸援助活动。如在南南合作中，中国设立了专有研究机构对合作方式、合作范围等进行研究，同时为发展中国家的公务员提供奖学金，以加强其能力建设。许多发展中国家已将中国和印度确定为发展中国家最重要的南南发展合作伙伴与融资来源。2019年12月，第三次关于最不发达国家与发展的南南对话在瑞士举行，为发展中国家和最不发达国家提供了讨论WTO改革建议的机会，加大了发展中国家和最不发达国家的话语权①。中国积极参加WTO技术援助计划，通过最不发达国家加入计划（TCLAP）为最不发达国家的实习生提供资源，帮助其更好地解决加入WTO问题，同时帮助最不发达国家官员参加在日内瓦举行的会议，并组织有关加入问题的圆桌会议。

二、中国的融入和成长对WTO的结构性影响

在中国加入WTO谈判的15年中以及加入WTO后最初的几年里，人们关注的重点都放在WTO将如何影响和改变中国上。这已被中国快速发展的经济和贸易发展成就所证实，而近些年来，世界关注的焦点则更多转向了中国对WTO的影响。中国参与WTO对WTO的包容性和完整性具有天然的积极意义。但不可否认的是，中国巨大的体量以及独特的体制对现行多边贸易体制的运行和发展带来了挑战[8]。这种挑战也不是完全没有被预料到，但其影响显然被低估了[9]。未来的WTO改革在相当程度上将围绕中国体制与WTO体系之间的相互融合而展开。

（一）提高了WTO的包容性、代表性及合法性

中国作为最大的发展中国家，其加入为WTO接纳发展中国家尤其是经济体制处于转型期的国家提供了先例和经验。同时，中国加入WTO后通过援助和声明增强了最不发达国家的法律地位，使得WTO这一国际组织变得更加具有包容性、代表性和合法性。

从1986年正式提出申请，到2001年正式加入WTO，中国付出了15年的艰苦努力。中国特殊的经济社会制度在加入之时便是WTO成员讨论的焦点。发达国家既想打开中国市场享受贸易带来的经济利益，又担心中国利用这一特殊的、在WTO现有法律体系中尚无规定的经济社会体制捞取私利，故中国在加入WTO谈判之时作出了标准非常高的承诺条件，也付出了巨大的努力以争取取得各国理解、达成共识。最终，中国不但借由谈判提高了国民的开放意识，推动了国民对WTO印象的转变[10]，也借由加入WTO开放市场迎来了新一轮的发展机会，实现了经济增长奇迹，这一举措为后续发展中国家尤其是新兴市场国家加入WTO提供了范式。同时，由于WTO也积累了吸收特殊体制国家的经验，也使得WTO对新兴市场国家的包容度逐渐加强，吸收了更多不同经济制度、不同经济发展阶段的成员，成为一个真正意义上的世界性组织。

继中国之后，相继有18个发展中国家加入WTO，其中既包括经济实力较高的俄罗斯（2019年人均国民收入达11 585美元），也包括低收入国家尼泊尔（2019年人均国民收入仅为1071美元）以及新兴市场国家柬埔寨、越南、老挝等。可以说，中国加入WTO的經验和经济腾飞的历史进程，推动了众多发展中国家尤其是低收入国家加入WTO，进一步增加了WTO作为国际贸易组织的包容性和多元性。

（二）中国的加入使得WTO的权力结构更加平衡

中国加入WTO后经济实力的不断增强和积极参加国际事务的举措加大了发展中国家在国际贸易中的话语权，改变了WTO规则制定由发达国家主导的局面，打破了所谓的“富人俱乐部”，使贸易规则的制定和贸易的进行朝着更加公平的方向进行。但同时，这也使得WTO内部形成了发达国家和发展中国家两个相互竞争的集团，一定程度上加大了实现共识的难度。

中国在WTO权力结构中的崛起与其不断增长的经济实力紧密相关，中国的加入加快了WTO中发达成员与发展中成员之间权力关系的调整。50多年来，WTO及其前身《关税与贸易总协定》（GATT）一直是“发达国家俱乐部”，由美国和其他主要发达成员主导，而发展中成员则处于边缘地位，利益在很大程度上是被忽略的。但是，自多哈回合贸易谈判以来，随着中国和其他大型新兴经济体的崛起，以前发挥中心作用的美国、欧盟、加拿大和日本（QUAD）的四国集团影响力逐渐下降，并向中国和其他发展中经济体发生了根本性的权力转移。

中国的加入极大地改变了核心决策圈中发达成员与发展中成员之间的力量对比，对美国和其他主要发达经济体的统治地位提出了挑战。这促使最初占主导地位的参与者（如美国和欧盟）将注意力转移到WTO之外的区域和双边谈判，以利用实力差距实现其利益。同时，因为中国和部分发展中成员形成的新权力格局削弱了其权威，结束多哈回合贸易谈判也变得更加困难[11]。中国日益增长的影响力给WTO提出了“如何最好地处理权力移交”的问题，因为从历史上看，像中国这样的发展中国家成为多边贸易体系的重要参与者是前所未有的。

尽管WTO的结构变化已反映出权力转移，但中国尚未拥有与美国相同的权力水平。WTO现在出现的权力结构是多极的，中美两个重要大国需要在多哈回合贸易谈判中就关键问题进行合作并达成共识。但是，双方在政治体制和经济需求上存在较大分歧，在贸易投资自由化的速度、深度和广度上也存在分歧。除非美国和中国发展出可与大西洋沿岸建立的美欧跨太平洋关系相似的跨太平洋关系，否则就难以结束多哈回合贸易谈判[12]。现在，美国对多边主义的作用提出了诸多质疑。面对这样的挑战，预计中国将在WTO中发挥建设性作用，同时还需要采取步骤确保美国和其他主要发达成员不脱离多边贸易体系。

（三）中国经济体制与WTO规则的相容性

不可否认，中国特殊的政治体制和经济体制对WTO的已有规则和新规则的制定提出了巨大挑战。特殊的市场经济体制和成本低廉的劳动力使得中国在加入WTO之时便饱受争议，由此在加入WTO后便承担了更多的责任，且享受了更少的属于发展中国家的特殊待遇。但随着中国贸易规模的扩张、实力的增长以及社会主义市场经济体制的中国特色日益凸显，部分成员不仅不满足于要求中国在现有规则下承担与发达国家对等的义务，而且主张对现有体系进行系统性改革，以有效约束中国的竞争行为。

中国的身份具有一定的复杂性，导致其在WTO内的角色定位及其他国家对中国的角色期待难以明确和统一。一是社会经济制度的复杂性。与许多转型期经济在改革初期进行大规模私有化不同，中国始终采取一种渐进主义的混合模式。中国仍然致力于“社会主义市场经济”的构想，其特征是基于市场的定价体系和混合所有制结构，大型国有部门具有一定的主导地位。二是发展程度的复杂性。中国被认为具有发达国家和发展中国家的特征。尽管中国已经是全球最大的出口国和第二大经济体，但人均收入水平仍然低于发达经济体。国内贫富差距仍然较大，其世界级城市可以与发达国家媲美，而农村地区也面临着与发展中国家类似的贫困问题。由于这种复杂性，人们对中国应在WTO中扮演什么角色的期望不一，也对其应享有的WTO待遇爭论不止[13]。

三、WTO改革的背景和其中的中国因素

自1995年成立至今，WTO通过推动多边贸易谈判、贯彻贸易政策审议、协调并处理国家间的贸易争端等措施，增强了成员之间的政治互信、政策的可理解性和透明度，明确了贸易法律框架，为进行自由贸易提供了一个多边平台以及保障各国贸易获利的经济和法律工具。但是，随着多哈回合贸易谈判的停滞，WTO的谈判功能受到较大削弱。2016年后，美国频繁采取单边主义贸易保护措施，严重破坏了WTO的权威性。更有甚者，美国持续阻挠上诉机构法官任命，导致WTO最重要的争端解决职能无法履行。但与此同时，美国又联合欧盟、日本等发达国家，指责发展中国家特别是新兴经济体的崛起对WTO现行体制产生了冲击，主张改革WTO以实现成员之间义务的对等。

归纳起来看，美国对WTO体制的不满及改革要求反映在四个方面：第一，美国认为，基于协商一致原则的多边谈判机制削弱了美国的力量优势。于是，美国试图利用单边或双边机制以发挥其优势。第二，美国认为，争端解决机制损害了美国国家主权，限制了美国的行动自由，特别是美国采取单边措施时，受到了争端解决机制的约束。第三，美国认为，发展中国家享受特殊和差别待遇是占了美国的便宜，应当取消中国等国家的发展中国家地位，并实行对等开放。第四，美国认为，现有WTO机制无法有效约束非市场经济国家的不公平竞争，必须修改和扩展规则加以规范[14]。其他发达国家虽然在争端解决机制问题上与美国有较大分歧，但在其他三个问题上立场基本是一致的。而在这三个问题上，中国是最主要的目标。这其中既有针对中国是否完全履行WTO义务的质疑，也有对中国利用发展中国家身份规避义务以及利用特殊的经济体制获取不公平竞争优势的不满。

（一）部分国家对中国履约情况的质疑及实际情况

正如前文所述，中国以极其认真负责的态度切实履行了加入WTO时的承诺。2011年，中国政府发表《中国的对外贸易》白皮书，宣布已于2010年全部履行完毕加入WTO时的承诺。2018年6月28日，中国又专门发布了《中国与世界贸易组织》白皮书，阐述了自身履行承诺的情况。但中美在关于中国履行承诺问题上的立场相差甚远。美国贸易代表办公室于2018年发布的“Report to Congress On China's WTO Compliance”从贸易权、进出口政策、外商投资、知识产权、农业及服务业几大细分领域指出中国仍未按照承诺开放国内市场，并对外商投资和外商经营采取了不同程度的隐性限制措施。美国主要关注点为中方法律或规则的执行，但执行的观测有很大的个体差异，且美国的大量证据来自部分美国出口商的言论或美国产业协会的报道，不具有普适性和说服力。美国的立场始终是中国有没有对美国商品开放足够的市场以及有无给予美国出口商足够的便利以使其在中国市场获利，其关注的也是美国利益而非多边贸易规则的执行，这种主观的指责无客观数据作为支撑，是不公正且有违事实的。

在知识产权和技术转让方面，美国认为中国立法仍存在不足，如对某些侵犯版权行为不追究刑事责任、未能澄清体育广播符合版权保护的条件等，同时指出中国仍然存在执法不足、窃取商业机密、恶意注册商标和强制技术转让问题，认为中国以技术转让或在中国进行研发作为投资批准的条件。而事实上，中国在加入WTO之后，建立健全了相对完整的知识产权法律保护体系，重新组建了国家知识产权局，并不断发挥知识产权司法保护主导作用，推进设立知识产权法院和专门审判机构，成立了专门的商品检验队伍，对工商质检部门进行机构改革，进一步加强市场管理。目前，中国已经加入世界几乎所有主要的知识产权国际公约，先后与24个国家专利审查机构签订了“专利审查高速公路”（PPH）协议①。根据美中贸易全国委员会的《中国商业环境调查》报告②，2019年有近60%的受访企业表示，中国加强了知识产权保护，且该比例为历年调查最高。受访美国企业认为，这归功于中国政府更加重视知识产权保护，并出台了一系列加强知识产权保护的新法律法规。就技术转让而言，2017年，中国定期修订了《外商投资产业指导目录》（以下简称《目录》），该目录是规范中国外国直接投资的主要工具。《目录》明确提出中国对外国投资项目没有技术转让的要求③。根据美中贸易全国委员会的调查，在中国市场可能面临的27个主要挑战中，这一关切仅排在第24位，且只有5%的受访企业声称被要求转让技术。可见，美国对中国知识产权和技术转让方面的关切是脱离客观事实且极大超过中国加入WTO时承诺标准的，不构成对中国履约情况的合理评价。

在产业政策方面，美国多次在公开场合发表声明或通过“中国加入WTO履约报告”指责“中国制造2025”计划依靠政府干预，限制外国供应商，从而起到了支持本国制造业发展的作用④，并认为中国政府为实现“中国制造2025”而使用的政策工具方式和规模是其他WTO成员未曾使用过的，其中包括旨在促进中国产业发展的广泛国家干预和支持。美国对“中国制造2025”的指责缺乏具体的WTO规则依据，特别是对中国本土创新的指责更是站不住脚。事实上，“中国制造2025”是中国根据经济发展阶段变化、自身产业转型升级需要，以及为应对新一轮科技革命和产业变革而出台的发展愿景，并不针对任何国家和地区。中国政府的支持方式主要集中在弥补市场失灵的产业创新平台建设、行业关键共性技术研发和人力资源培训等方面，并没有损害公平竞争原则，这也是发达国家的普遍做法。根据美中贸易全国委员会的调查，中国最受关注和最具争议的产业政策“中国制造2025”对大部分受访美国企业影响有限。认为“中国制造2025”为其业务创造积极机会的企业数量占11%，比2018年翻了一番，认为无影响的占78%，说明企业对该政策的态度出现了转变。这表明，中国政府为外国企业提供更多产业政策的部分努力开始产生效果。任何国家都有通过一定的产业政策发展国内产业的权利，补贴和产业政策本就起源于发达国家，中国始终坚持在遵守WTO规则的前提下发展自身并严格遵守加入WTO时的承诺，美国对中国产业政策的不合理指责是中国不能接受的。

中美两方的分歧其实也代表了中国与一些發达国家之间的分歧，这一方面是由于双方对WTO规则和承诺的理解存在差异;而更重要的另一方面是由于美国及一些发达国家提出的要求已超出WTO的规则领域，这是不公正、不合理的。事实上，一个更好的判断依据是中国在WTO争端解决机制中的表现，因为如果美欧等确实掌握了中国未能充分履行WTO承诺的证据，它们会诉诸争端解决机制。从2001年加入WTO至2020年10月21日，中国共被诉44起，其中美国23起，欧盟9起。在已经结案的29起案件中，中国大多数被裁定败诉或主动调整政策以达成和解。从这个角度来看，中国在履行加入WTO时的承诺方面仍有不足。但这并不是特殊现象，中国被诉案件远少于美国、欧盟，更重要的是，中国对于不利裁决都做到了严格执行。迄今WTO对拒不执行裁决的被诉方授权报复的情况共发生了21次，其中的15起针对美国，而中国一次都没有。因此，美国等指责中国不遵守WTO义务并不是基于WTO规则和中国加入WTO时的承诺，而是基于其对自身应得商业利益的预期。

（二）WTO改革方案中的中国因素

正如前文所述，美欧对中国的不满在于现行WTO规则本身。因此，它们把应对中国挑战的希望相当部分寄托在改革WTO，以制定新的规则来约束中国的竞争力。到2020年10月，欧盟、美国、加拿大等都提出了WTO改革的一些方案和设想，有的方案较为全面，而有的只针对具体问题。从目前来看，WTO并未就改革议程和目标展开系统讨论或谈判，各个成员都只是从自身利益出发提出设想。但分析这些方案尤其是发达国家的方案，可以看到其中的大部分内容都将中国当作主要的约束对象，并针对与中国高度相关的议题提出相应的建议，试图引导未来的规则制定。

1.市场经济体制与国有企业补贴

中国的社会主义市场经济体制自中国申请加入WTO开始就是各国争议的焦点。《中国与世界贸易组织》白皮书指出，中国始终坚持社会主义市场经济改革方向，不断健全社会主义市场经济法律体系，提高市场在社会资源配置中的作用，降低政府干预度，提高政府行政效率等。但在WTO改革议程中，发达国家认为中国特殊的市场经济制度、过高的政府参与程度和由此引发的国有企业补贴造成了不公平贸易，亟须改革。

2018年9月18日，欧盟公布了关于WTO现代化的概念性文件，涵盖规则制定与发展问题、日常工作和透明度以及改革争端解决机制。在规则制定与发展方面，欧盟建议应约束产业补贴和国有企业活动;解决包括强制性技术转让在内的市场准入壁垒、外国投资者的歧视性待遇;以约束渔业补贴等方式解决贸易的可持续发展问题、灵活处理发展中国家的特殊与差别待遇以及加强WTO规则制定的灵活性，如在无法获得多边协商一致的领域推动适用最惠国待遇的“开放式”诸边谈判等。在日常工作和透明度方面，欧盟建议加强透明度和通报机制、加强委员会之间的协作、精简无效的委员会等。在改革争端解决机制方面，欧盟建议首先要打破上诉机构遴选僵局，增强上诉机构与WTO成员的互动，以及上诉机构的独立性，而后再处理争端解决机制在WTO规则适用方面的实质性问题。

2018年11月29日，欧洲议会通过了关于“WTO：未来之路”的决议[15]，指出WTO需要更新规则以解决导致市场扭曲的补贴和国有企业、知识产权保护、投资市场准入、强制源代码公开和其他导致产能过剩的国家指令性活动，解决包括技术转让、合资企业和本地成分要求的服务和投资管制壁垒。2018年8月30日，加拿大形成了一个题为《加强与现代化WTO》的讨论文件[16]，从提高WTO监督职能的效率和有效性、维护和加强争端解决机制、21世纪贸易规则的现代化三个方面阐述了对WTO改革的建议，要求解决近期对竞争扭曲的担忧，如国有企业的市场扭曲效应、产业补贴、技术转让和商业秘密以及透明度问题。可以看到，发达国家在扩展与深化WTO规则方面，有着清晰的共同利益和目标，即对所谓导致市场扭曲的国有企业、产业补贴、技术转让等问题制定更加严格的规则。

2.发展中国家的界定

WTO通过自我认定的方式确定一国的发展中国家身份，且对发展中国家设置了特殊与差别待遇原则，对发展中国家的规则制定和规则执行都给予了一定的宽限，并会定期给予贸易救助。而随着全球经济放缓，部分西方国家自顾不暇，无意为广大发展中国家提供公共产品，开始对发展中国家的认定方式提出质疑。如美国指出，自我认定国家体制威胁了WTO的规则谈判、制定和执行。早在2017年12月，美国贸易谈判代表莱特希泽在WTO部长级会议上就明确表示应澄清WTO框架下的发展问题，美国不能容忍所有新规则仅适用于少数成员，而大部分成员可以通过自我认定为发展中成员加以逃避[17]。2019年7月26日，美国在《改革世界贸易组织发展中国家地位备忘录》中提出关于发展中国家认定的政策，并以中国为例，认为中国各项经济指标已经显示其远超于发展中国家的经济实力。同时，提出改变WTO与发展中国家地位相关的灵活性;结束不公平贸易利益。可以看出，发达国家在WTO改革中涉及的发展中国家界定问题主要是针对中国这一综合实力上升而国内贫富差距仍较大且人均GDP仍不高的特殊发展中国家。

四、关于WTO改革的中国立场和方案

WTO改革将会是一个长期的过程，也是一个中国重塑国际角色、承担与其增强的实力相称的更多责任的过程。WTO改革对中国带来的影响将是全方位的。一方面，WTO改革将是当前复杂国际形势下中国参与全球经济治理体系建设的重要组成和战略实践，关系到中国如何在巨变的世界经济体系中寻找自身新的定位。中国一直对WTO进行必要改革持开放、包容、建设性的态度，维护一个强有力的多边贸易体制也切实符合中国的经贸利益和治理需求。中国政府已经就WTO改革提出两份官方文件，阐明了中方的原则立场①。同时借助WTO改革的倒逼力量，有可能为中国经济转型、产业升级和科技创新创建外部制度性基础，促使中国经济实现高质量、创新性、可持续发展，增强中国参与全球经济治理体系的能力。但另一方面不可回避的是，在WTO改革的讨论进程中，中美经贸摩擦中的焦点问题正逐渐演变成为WTO改革中可能重点关注的问题，美欧日等发达成员提出的所谓“非市场导向”议题和“结构性改革”诉求触及中国经济体制内部，指向性和约束性明显。而当前新冠肺炎疫情的全球性危机无疑加速了上述两方面因素的演化及其对中国的影响。就此，这里提出三方面的建议。

（一）分析WTO改革中不同利益集团的核心诉求，积极寻求共识、化解分歧

在WTO改革讨论中，一方面由于各成员发展阶段和比较优势不同，对WTO改革的关注重点不同，提出的改革方案差异较大;另一方面各成员就不同议题相互联合，形成了不同的利益集团和机制，中国对此应深入分析并区别对待。在协调与兼顾各方立场时，应坚持以我为主，把握核心诉求、守住改革底线，促进各方WTO改革方案的一致性，弥合各方WTO改革方案的差异性，防止个别WTO改革方案的极端性。

第一，对美欧日三方机制的改革风向标作用应保持密切关注。虽然美欧日在WTO争端解决机制上存在原则性分歧，但在推动WTO通报机制和透明度改革、发展中成员特殊与差别待遇方面已取得基本一致立场，并且在产业补贴、国有企业、强制性技术转让等“非市场导向”议题方面正从立场协调转向具体行动。美国希望先在核心议题上与欧盟和日本达成一致，再推动更多成员加入展开诸边谈判，最终达到重塑WTO规则的目的。对此，中国尤其要对美欧日提出的“非市场导向”问题保持警惕，在深入剖析美欧日“市场经济”话语体系的含义和规制“非市场导向”问题的逻辑和诉求基础上，就“市场经济”问题形成中国自身的话语权。同时，中国应处理好与欧盟和日本的关系，在美欧日之间尚存分歧的领域，努力寻求与欧盟和日本的合作空间。其一，对中欧WTO改革双边机制应高度重视，继续深化中欧双方在反对单边主义和贸易保护主义、维护WTO权威性和争端解决机制有效性等方面的共识与合作，借由中欧合作增加中国在WTO改革中的协同力量，并推动欧盟在中美之间发挥积极的桥梁作用。其二，跟踪了解日本的立场和态度，借当前中日关系改善之际，通过在区域层面加快中日韩自贸协定谈判等路径，弥合同日本间的经贸治理规则差异，从而扩大中日在WTO改革中的合作空间。

第二，建立与加拿大牵头的“渥太华集团”的合作对话机制。充分发挥国际经济治理中的多极化力量的作用，寻求多方间的广泛共识。特别是在WTO改革取向方面，中国与“渥太华集团”共同强调争端解决机制是WTO的中心支柱，同时认为需要探讨如何在规则制定工作中更好地涵盖发展议题。此外，中国和加拿大共同认为推进多哈回合未决议题仍是当前WTO改革的重要内容。

第三，与广大发展中成员形成谈判合力。WTO中85%的成员为发展中成员，因而缺少发展中成员参与的WTO改革是不可能成功的。作为发展中国家，中国与发展中经济体具有广泛的共同利益，中国应联合广大发展中成员，更加关注WTO改革中的“公平”和“发展”问题，在谈判中争取较大回旋余地，为中国内部调整预留时间和空间。尤其针对美国提交的有关部分发展中成员身份认定的提案，中国与发展中成员的利益高度一致，可共同应对。

（二）对具体规则议题进行深入研究，明确对不同议题的接受程度及谈判方案

就规则层面而言，目前各方的改革诉求可以分为两类：一是针对全球价值链下数字经济和服务贸易等快速增长的国际商业活动新业态，要求加快制定新规则;二是认为既有的WTO规则未能得到很好遵守，或相关规定不合理，要求加以改革。对此，中国应深入研判不同规则议题的发展动向及其与国内深化改革要求之间的一致性，以此明确对不同规则议题的接受程度及谈判方案。

在新议题的谈判上，目前各方所讨论的电子商务、投资便利化、中小企业等议题，基本反映了当今全球价值链时代对国际经贸规则的新需求。在这些议题上，中国是利益攸关方，相关规则的制定也符合中国自身的发展方向，因此应积极推动上述议题的谈判，不排除在具体问题上达成“早期收获”。对于中国在谈判中的权利与义务，一方面应区分“进攻利益”与“防守利益”，针对中国国内经济发展和对外开放实践，针对性地提出谈判方案;另一方面应在坚定支持给予发展中成员特殊与差别待遇的基本原则、同时坚持中国“发展中国家”身份的前提下，不必一般性地主张享受特殊与差别待遇，而是基于具体行业、议题和能力，通过互惠谈判方式来确定中國应承担的义务和应享受的权利。

在既有议题的规则强化上，中国的诉求可分为三类：

第一类为中国可积极推动的改革议题，既包括在WTO成员改革方案中广泛提及的维护WTO权威性和有效性（遏制滥用国家安全例外和单边主义措施）、争端解决机制、通报和透明度等议题，也包括未在发达成员改革方案中过多涉及，但关乎广大发展中成员利益的农业补贴、贸易救济、渔业补贴等多哈回合贸易谈判遗留议题。特别是中国应联合广大发展中成员继续推进多哈回合贸易谈判未决议题，防止发达成员将注意力过多集中于反映其利益诉求的新议题而刻意忽略多哈回合贸易谈判中遗留的这些老议题，促进WTO改革谈判方案的平衡以及发达成员与发展中成员谈判利益的协调。

第二类为中国可适度接受的改革议题，包括发达成员较为关切的竞争中立、产业补贴、知识产权、强制技术转让等议题。在这些议题上，中国面临较大的对外谈判和对内改革压力，对此要理性分析并持开放心态，既不能因为针对中国就一概反对、完全拒斥;也不能全盘接受、处于被动。一些看似对中国不利的诉求，如市场准入、公平竞争、知识产权等方面的内容，有些也符合中国深化改革的方向，中国应当通过对上述问题的国内改革形成符合国际惯例并反映自身诉求的价值和规则体系，并以此与其他成员进行协商，作为中国在多边、诸边和双边层面规则谈判的出价，同时在谈判目标和方式上保持更大的灵活性。

第三类为中国应坚决抵制的改革议题，主要明确两条底线：一是不应将WTO成员的发展模式问题纳入WTO改革方案，应坚决反对将颇具针对性且又充满不确定性内容的“市场扭曲”议题纳入WTO多边规则;二是不应以“公平竞争”“竞争中立”之名行企业所有制歧视之实。WTO改革应坚持尊重成员各自的发展模式，尊重现存的各种所有制形式，增加多边贸易体制的包容性。

（三）将新冠肺炎疫情下的全球治理新需求作为推动WTO制度建设的一大契机

当前，全球新冠肺炎疫情对国际贸易造成巨大冲击。根据WTO官方预测，2020年国际货物贸易将因新冠肺炎疫情下跌13%～32%，这一降幅可能会超过2008—2009年全球金融危机造成的贸易衰退。同时由于实行运输和旅行限制以及关闭零售、餐饮和娱乐业，国际服务贸易也将受到严重影响。新冠肺炎疫情对国际贸易的重大影响凸显了WTO在维护贸易自由化方面的重要性，也提出了WTO改革的新课题，中国可在其中发挥积极和建设性的作用。

第一，WTO应在维护贸易自由化，特别是抗疫物资、医疗用品和生活必需品贸易自由化方面发挥更大作用。为应对疫情对本国公共卫生和经济社会的沉重打击，WTO成员大量出台相关贸易措施。根据WTO秘书处数据，截至2020年9月2日，WTO成员共采取了391项与新冠肺炎疫情相关的贸易措施，其中包括242项货物贸易措施、94项服务贸易措施和55项知识产权相关措施①。在各成员采取的贸易措施中，包括对货物贸易的数量限制，特别是对抗疫药品、医疗用品、个人防护物资和基本生活品的出口限制措施;对产品标准和动植物卫生检疫的管制，特别是对活动物及其产品的进口限制和禁令;对服务贸易跨境流动的海关（边境）管控措施，如对关键技术人员、农业和工业从业人员的流动限制。上述贸易措施既对抗击疫情发挥了一定的积极作用，但也可能违反WTO贸易自由化和非歧视原则，对重要供应链构成风险，并引发更大范围的经济保护主义。对此，需要厘清WTO现有规则对疫情防控贸易措施的规制性和有效性，并考虑在WTO发起与疫情防控贸易措施有关的专项谈判倡议[18]。从WTO现有规则体系来看，目前各成员主要援引关贸总协定（GATT）1994第11条“普遍取消数量限制”及其例外、GATT 1994第20条“一般例外”、GATT 1994第21条与《服务贸易总协定》第14条（b）款的“安全例外”，以及《技术性贸易壁垒协定》《实施卫生与植物卫生措施协定》等有关规定采取贸易措施，但这些“例外”条款的规定不够清晰明确，有可能造成滥用，导致以“例外”为幌子的贸易保护主义措施增多。对此，可考虑在相关WTO协定委员会讨论和澄清上述“例外”条款，并发起针对疫情防控贸易措施的专项谈判。中国可作为倡议者和发起国，邀请德国、日本、印度、巴西等主要医药用品制造国和出口国，以及美国、俄罗斯、墨西哥、土耳其等主要进口国，谈判拟定WTO项下的全球疫情防控贸易措施协定或倡议，全面、系统地监督各国与疫情防控有关的各项具体贸易措施。

第二，WTO应在贸易便利化领域发挥更大作用。新冠肺炎疫情的暴发使国际海运、空运受到巨大影响，国际运输通道出现阻隔，对贸易便利化造成极大阻碍。对此，中欧班列作为国际铁路联运的新型组织方式，具有分段运输的独特优势，因而全力承接空运、海运货源，持续保障跨境物资的运输，成为全球合作应对疫情、稳定国际经贸形势的战略通道。2020年1—6月，中欧班列共开行5122列，运送货物46万标箱，同比分别大幅增长36%和41%[19]。中欧班列沿线国家基本上是WTO成员，因而WTO可作为促进中欧班列合作的一大平台，在《贸易便利化协定》指引下，组织中欧班列沿线国家签订新冠肺炎疫情下中欧班列的合作倡议，从提高班列通关效率、开通救援物资通道、增开重点地区班列线路等方面，进一步发挥中欧班列的贸易便利化优势，保障重要医疗用品和其他必需物资和服务的正常跨境流动，减轻对全球供应链的冲击。

第三，WTO应优先推动电子商务规则谈判以应对疫情挑战。新冠肺炎疫情期间，数字经济发挥了核心作用，使电子商务成为各国应对经济冲击的一个重要解决方案，并可以通过提高经济竞争力来支持中小企业。新冠肺炎疫情的暴发进一步凸显了达成WTO电子商务规则的重要性。对此，WTO可推动成员为应对疫情达成部分优先共识，签订早期框架性协议，包括解决提供数据服务如数字支付和移动转账的交易成本过高、网络容量与数据扩展服务能力不足、通过电子商务落实贸易便利化措施不充分、网络安全、价格欺诈、产品安全、网络采购和供应政策监管不足等问题，促使电子商务成为疫情后时代经济增長和国际贸易的重要驱动力。

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Twenty Years after China's Entry into WTO： the Evolution of the Interactive Relationship between China and WTO

TU Xin-quan  YANG Dan-ning  LI Si-qi

Abstract： Since China's accession to the WTO， China has earnestly fulfilled its commitments and successfully realized the rapid growth of trade and economy. China's smooth integration has promoted the development of the multilateral trade system towards a more balanced and diversified direction. However， at the same time， the United States and other WTO members have formed some negative views on China's impact on WTO， believing that the current mechanism of WTO cannot effectively meet the challenges brought by China， and then take unilateralist measures to suppress China by ignoring or even destroying the WTO system， and accuse China on the grounds of exceeding the existing rules. This constitutes the core concern of the current WTO reform discussion. China should objectively analyze the reform demands of different members and try its best to seek cooperation space， and develop flexible negotiation strategies for specific issues to meet the new needs of global governance after the outbreak of COVID-19.

Key words： WTO reform; opening to the outside world; 20 years of WTO accession

基金项目：国家社会科学基金重大项目“逆全球化动向与国际经贸规则重构的中国方案研究”（17ZDA098）。

作者简介：屠新泉，对外经济贸易大学中国WTO研究院院长，教授、博士生导师;杨丹宁，对外经济贸易大学中国WTO研究院研究生;李思奇，对外经济贸易大学中国WTO研究院副教授。