内蒙古自治区民族互嵌式治理问题研究

张 彦 君

(中共包头市委党校 政治学教研室，内蒙古 包头 014060)

一、民族互嵌式治理的理论探索

民族互嵌式治理可以理解为多民族聚居区在公权力主导下积极推动，并在自愿基础上形成的通过各民族在空间、生活、文化乃至精神等诸多方面有意识地互相嵌入、相互融合，从而达到各民族平等团结和谐共处的一种良治状态的治理方式。民族互嵌式治理的基本要素可以概括为：(1)特定区域(主要是社区)内存在至少两个以上民族杂居而生；(2)杂居的各民族群众有友善共处、交流交融的主观愿望；(3)他们在空间、生活、文化乃至精神等诸多方面互相嵌入、相互融合；(4)公权力积极主动的引导推动。各民族的互嵌关系主要体现在空间嵌入、生活嵌入、婚姻嵌入、文化嵌入和精神嵌入五个方面。这五个层面互嵌关系的达成和深入推进不仅有赖于各民族的主观意愿，还取决于公权力的主动作为，即在国家权力的积极推动下，使互嵌关系能在更为制度化的渠道上加速形成并巩固发展。因此这一过程从本质上讲属于国家治理的范畴，是各民族美好愿望和国家意志高度统一和合力推进的体现。

近年来学术界对民族互嵌式治理相关问题展开了深入的研究和探索，并取得了许多富有建设性的成果。

理论界首先对“嵌入”的概念进行了深入探讨并将之应用到对民族互嵌关系的研究当中。“嵌入”这一概念最早来自自然科学研究，卡尔·波兰尼在1944年出版的《大变革》一书中首次把它引入社会科学研究中，波兰尼认为“经济作为一个制度过程，是嵌入在经济和非经济制度之中的”。[1]1985年美国学者马克·格兰诺维特发表《经济行动和社会结构：嵌入性问题》一文，“嵌入”概念正式进入社科学术界，并很快被不同领域的学者应用到经济学、社会学和政治学相关问题的分析中，从不同角度对“嵌入性理论”进行了发展。国内一些学者在对多民族社区治理情况进行研究时借鉴了西方学者对“嵌入”概念的探讨，如裴圣愚等学者根据莎伦·佐金和保罗·迪马乔的研究成果对民族社区的建设从结构互嵌、经济互嵌、关系互嵌和文化互嵌四个维度进行审视。[2]对嵌入性概念和理论的追溯有助于我们更好地理解它的深层意蕴，并保持对概念和理论误用的警惕。

对民族互嵌式治理价值和意义的研究。郝亚明等认为提出建立各民族相互嵌入的社会结构为建设多民族国家提供了新的路径探索，这是一种不同于以往的新型多民族社会结构建构模式，它通过一种形散神不散的意蕴来确保民族关系的平等与和谐。[3]

对民族互嵌式治理测量指标的研究。单菲菲、罗晶提出了民族互嵌式社区治理的五个测量维度(社区共同体意识、社区民族关系、社区治理活动认知、社区参与、社区预警情况)和测量指标，并在西北地区四个社区进行了调查。调查结果表明社区居委会在民族互嵌式治理中发挥着重要而有效的作用，提出了建立以政府为主导的社区服务多元供给模式的建议。[4]

对民族互嵌式治理模式的研究。张鹏、张为波通过对当前民族互嵌式社区治理实践的多案例比较归纳出三种治理模式，分别是关注于改善少数民族民生问题的民生内嵌型治理模式、充分利用高校资源的社区——高校互嵌合作模式以及致力于提高少数民族自组织能力的少数民族居民互助帮扶模式，继而剖析民族互嵌式社区治理面临的现实困境，并对构建民族互嵌式社区治理的整体性框架提出了具体而富有操作性的建议。[5]

对政府通过公共政策来促进民族互嵌的方式和路径的研究。李俊清、卢小平提出要平衡公民一致性与民族差异性宣传教育，建立有针对性的劳动力输出服务机制和激励基金，通过城镇化与公共服务供应结构优化促进多民族相互嵌入。[6]

2、营造良好的班级氛围，以正能量文化引导学生。积极倡导班级同学参加院、系各项活动，多结交朋友、多为班级争荣誉，努力充实学生的课余活动；同时多利用班会时间，分享真善美的文章和故事，开展大学生思想政治教育和文明养成习惯，让学生形成健康的思想、良好的作风、科学的头脑。

这些研究成果拓展了民族互嵌式治理的内涵和外延，对原有理论进行了深化和发展，但也存在一些不足。比如虽然认识到了社会组织在民族互嵌式治理中的重要作用，但对如何发挥其作用却言之不详；把互嵌式治理的范围更多地限定在居住互嵌的层面，对文化互嵌、民族互助等方面关注不够。特别是对社会互嵌理论和治理理论的跨学科融合研究不够深入。社会互嵌理论出现较早而且广泛地应用于社会学、经济学、法学和政治学诸领域，而治理理论提出近三十年，主要集中在公共管理和政治学领域，近年来开始逐步延伸到社会学领域。由于诞生背景和理论基础不同，在研究重点和实践指向上呈现出较大的差异。互嵌理论更多地强调社会结构的自然生成，而治理理论则着眼于公共政策的积极施用。目前关于民族互嵌式治理的研究要么从社会学视角强调社会结构层面的变化，要么从公共管理的角度强调公共政策的设计和引导，并没有实现两种理论的有机融合。民族互嵌式治理本质上仍然属于国家治理行为，自然属于治理理论研究的范畴，但如果不能很好地吸收社会互嵌理论及其他相关理论成果，就不能充分发挥理论对政策层面的指导作用。

理论研究的不足从根本上讲来源于对实践的观照和重视不够，实践是理论不竭之源泉。事实上就全国而言，一些民族地区在民族互嵌式治理方面力度空前，成效很大，在推进双语教学、互嵌居住等方面都有较为明显的进展。其中内蒙古的实践就非常值得研究和总结。

二、内蒙古民族互嵌式治理的实践成果

作为我国成立最早的省级少数民族自治区，内蒙古自治区近年来在民族互嵌式治理方面做了很多有益的探索和尝试，并积累了不少宝贵的经验。内蒙古现有55个民族共2539.6万人，其中少数民族超过550万人，占全区总人口的20%左右。[7]55个民族能长期相互尊重，和谐友爱，广泛交融、深入互嵌，堪称民族团结的典范。因此有必要对其中的规律进行研探、梳理和总结，形成普遍性的经验，为中华民族共同体的巩固和发展提供有价值的参考建议。

为了及时总结民族互嵌式治理的实践经验，笔者对当前内蒙古自治区各地的治理实践进行了案例的搜集和整理，并对其中有代表性的案例整理如下(见表1)。本文选取的案例均来自实地调研、有关部门提供及媒体公开报道，基本能反映目前内蒙古民族互嵌式治理的现实状况。

表1 内蒙古自治区民族互嵌式治理典型案例一览表

由以上案例可以看出，内蒙古各地近年来主要做了以下几方面的探索来推进民族互嵌式治理：

(一)推进社区互嵌。民族互嵌首先体现为多民族共同居住于同一区域，社区(不仅仅局限于城市，农村地区同样涵盖在内，尽管前者是互嵌的主要区域)在推动民族互嵌方面发挥着至关重要的作用。所以基层公共组织有必要创造条件努力推动社区各族居民积极互动，在密切的日常交往中筑牢互嵌的社会基础。以兴安盟乌兰浩特市兴安街的幸福社区为例，这个典型的多民族聚居社区共有居民5000多人，近三分之一是少数民族。社区为促进各族群众的交往交流交融连续七年举办百家宴，社区居民踊跃参加，纷纷把具有本民族特色的拿手菜供大家分享。社区的朝鲜族居民还自发组织成立了阿里郎老年艺术团，积极动员吸收各族居民参加。这些活动看起来琐碎、细微，很不起眼，但正是通过社区日常生活中的深入交流逐步实现了各族群众的深度互嵌，增强了他们对社区共同体的认同。通辽市科尔沁区永清街道巴黎之春社区为方便辖区群众，特别开通了少数民族专用服务热线，专门配备兼通蒙汉双语的工作人员来接听。社区针对群众现实需要，有效利用蒙汉双语服务窗口、民族理论政策宣讲室、民族融合小课桌等平台，在各民族群众互帮互助、齐心协力共同建设美好家园的过程中促进了共同体意识的形成。

(二)推进文化互嵌。文化交流是推进民族互嵌式治理的核心动力，而鉴于各民族之间文化异质性程度高的现实，有必要在基层治理中介入社会资本，以调适各民族之间的文化张力，形塑一致的价值认同，形成治理合力。包头市东河区在北梁棚改过程中积极推进民族文化馆的建设，成立的民族团结进步教育基地已成为当地青少年和各族群众了解民族知识、促进民族文化交流的重要阵地，为全区广泛开展民族团结进步教育活动提供了良好的学习平台。呼市赛罕区人民路街道办事处深入开展内容丰富的“社区文化套餐”活动，以社区文化节、社区邻里节、社区电影节、社区大讲堂、消夏晚会、趣味性运动会等为载体来促进各族群众的文化交流。兴安盟乌兰浩特市兴安街幸福社区组织动员居民参加各种文艺团体，通过形式多样、富有民族特色的文艺汇演，为民族文化的交融传播搭建桥梁。呼和浩特市玉泉区兴隆巷街道办事处清泉街社区每逢法定假日、中国传统节日，都会举办乌兰牧骑歌舞表演、曲艺表演、大合唱、老年模特表演等形式多样、富有民族特色的文艺汇演，深受社区各族群众欢迎。通过这些民族文化交流的制度化平台，使各民族群众在潜移默化中对彼此的民族文化有了更直观、更深入的了解。这既是一个民族文化“去魅”的过程，也是民族文化交流交融的过程。

(三)促进民族互助。各族群众积极参与社区事务是推进民族互嵌式治理的重要动力，要让社区各族居民积极主动地参与社区事务就必须找到其利益共同点。而民生问题由于与各族群众利益攸关所以是大家共同关注的焦点问题。社会建设的终极目标是为公众提供民生服务。社区治理是社会治理的基础，社会治理目标的实现更多地体现在社区服务民生的各种努力。多民族社区民生问题处理的好坏直接影响互嵌式治理的效果。而现代治理强调多元治理，除政府机构和公共组织外，公民之间的互帮互助也是民生服务的重要方式。在这些方面，各地也做了有益的探索。呼市赛罕区兴康社区为促进各族群众的交流交融，社区特别设立了少数民族志愿者岗，安排蒙汉兼通的蒙古族青年志愿者帮助居民讲解办事流程。社区还为少数民族居民建立了档案卡，其中包括了少数民族贫困档案、少数民族孤寡残疾人档案等，为辖区各族居民解决了不少现实困难。赤峰市松山区兴安街道临潢家园社区以“少数民族之家”为核心，建立综合服务阵地，全力打造少数民族“家”服务特色社区，形成了社区各族群众团结互助、共同发展的良好局面。通过建立制度化的群众服务组织和服务平台，使各族群众在相互服务的过程中逐步形成利益共同体意识，促进了民族的团结和融合。

三、实践探索中存在的不足

基层的这些探索为民族互嵌式治理的推进提供了极富建设性的经验，但在实践中也发现了不少突出的问题。

(一)把民族互嵌式治理的范围局限在社区层面，忽视了更高层面和更广范围内的民族互嵌。目前民族互嵌式治理的实践探索主要集中在社区层面，社区自然是民族互嵌的主要场所，但并非唯一的场所，社区活动并不构成居民生活的全部内容。如果把互嵌活动局限在社区，就可能使社区变成一个个孤岛，呈现出“碎片化”的状态，从而无法真正实现各族群众深度融合的目的。我们很难设想社区内部各族群众高度互嵌，而一进入其他空间就泾渭分明，各自为政。推动建立相互嵌入式的社会结构和社会环境是以社区为主要的着力点而不是唯一的落脚点，因此民族互嵌有必要延伸到城市生活的其他领域比如学校、单位等场所。习近平总书记明确提出，要加强民族交往交流交融，推进双语教育、推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境。同时他强调要有序扩大边疆少数民族群众到内地接受教育、就业、居住的规模，促进各族群众在共同生产生活和工作学习中加深了解、增进感情。[8]习总书记的讲话对民族互嵌式治理的范围作了非常完整、明确的界定，不仅强调了居住环境层面的互嵌，还强调了教育、就业、社会结构层面也要纳入互嵌的范畴。这番讲话虽然是就特定地区的民族工作提出的具体要求，但其基本精神和政策导向毫无疑问同样适用于其他民族地区。

(二)社会组织在民族互嵌式治理中的作用没有充分发挥出来，系统治理、协同治理效应不足。治理理论强调基层政府治理模式要由管制型转向服务型，治理方式是以政府为主导的多元治理方式，市场、社会组织、公民个人等都可以参与到基层治理中来，公共事务的决定更多地以多元协商的方式进行，呈现出“扁平化”治理的状态，从而改变计划经济条件下政府“无所不能、无所不包”、自上而下垂直管理、基层被动执行的全能治理形态。[9]从各地实践看，目前更多地体现为党和政府自上而下以行政方式推动为主，社会组织在民族互嵌式治理过程中的作用不明显，甚至是处于可有可无的点缀状态。能够运作其间的一些社会组织也往往是在政府倡导和扶持之下建立和成长起来的，自治性严重不足，很容易异化为政府的“手”和“脚”。虽然党和政府的积极作为是民族互嵌式治理推进的基本特征，但如果各民族群众只是被动接受行政安排而不是通过自发形成的社会组织来主动进行互嵌，则治理的效果必将大打折扣。

(三)专业社工人才的缺乏直接制约着民族互嵌式治理的成效。民族互嵌式治理的深入推进需要大量专业社工人才投身于基层，而且对基层工作者提出了更高的素质和能力方面的要求。内蒙古自治区从2003年开始在高校设立社工专业并招生，到今天发展到十几所高校每年向社会输送数以千计的社工专业毕业生。[10]大批专业社工人才投身基层参与公共治理，为推进基层治理现代化提供了强有力的智力支持和人才供给。但总体而言，目前内蒙古自治区基层公共组织中专业的社工队伍规模还太小，通晓关于民族事务的法律法规和公共政策、有民族语言和民族文化背景且熟练掌握多民族社区工作方法，满足多民族社区需要的专业社工更是稀缺。而且受困于现有体制和编制管理的规定，专业社工人才一旦通不过各类公考就不能取得编制，从而无法在体制内获得较为正式和固定的身份。由于现有的工资收入、福利待遇、岗位职级与编制高度捆绑，没有正式编制就意味着收入待遇远远无法和工作中的付出成正比，从而导致社工人才的大量流失。社会治理的目标在很大程度上是通过基层工作人员一系列系统而具体的治理行为得以实现的，专业社工人才的缺乏正日益成为民族互嵌式治理目标达成的重要制约因素。

此外，还存在公共服务的供给途径和供给方式缺乏制度化，受技术条件和财力所限，大数据、“互联网+”、云计算等信息平台在民族互嵌式治理中的应用不够充分等问题，这些还需要在今后的实践探索中逐步解决。

四、推进民族互嵌式治理的基本路径

中国共产党第十九届四中全会提出，要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把制度优势更好转化为国家治理效能。而在新时代背景下推进民族互嵌式治理，进一步发展和完善作为基本政治制度之一的民族区域自治制度，就是把制度优势更好转化为国家治理效能的具体体现。

(一)充分发挥民间组织作用，推进系统治理。“治理”本身就意味着要由过去的政府发号施令、社会遵守执行这样一种垂直管理方式逐步转变为党委领导、政府负责、多方参与的共建共治共享的多元治理格局。互嵌治理过程中要积极培育和大力支持基层民间组织的健康发展，通过民间组织尤其是少数民族群众自治组织的参与，可以更好地弥补政府治理的不足。要充分发挥少数民族骨干的动员作用，拓宽少数民族居民参与渠道，提高少数民族居民自我管理、自我服务的意识和组织化水平。此外还要积极搭建区域内各族群众沟通交流的有效平台和制度化渠道，通过成立居民议事会等方式，拓宽各族群众参与基层治理事务的途径。比如兴安盟乌兰浩特市兴安街幸福社区、呼和浩特市玉泉区兴隆巷街道办事处清泉街社区都建立了专门的义工组织和志愿者组织,通过有效发挥各族群众的自组织能力为社区居民提供形式多样、内容丰富的各种服务。这些基层积极的探索和尝试对促进多民族社区的和谐稳定起到了非常正面的作用，也为民族互嵌式治理的有效推进提供了有益启示。

(二)健全完善法律体系，推进依法治理。民族互嵌式治理既涉及民族自治地区，还涉及广大内地，尤其是人口较为集中的城市，而现有的民族区域自治法以及其他相关民族法规无法涵盖民族互嵌的实际状况，存在着立法上的盲点，长此下去会对民族关系的和谐稳定产生不利影响。有鉴于此，非常有必要对涉及民族互嵌的相关法律法规进行修订和完善，对多民族互嵌式治理的适用范围、内容、程序和方式方法等应做出具体明确的规定，特别是把在实践中取得良好效果的成功经验以法规的形式固定下来。通过相关法律制度的完善，解决民族互嵌式治理不规范、现有规定操作性不强、不少基层行之有效的创新做法缺乏有力的法律支持等问题，从法律层面规范民族互嵌式治理工作。同时，坚持依法治理就应明确对任何民族的关爱和保护不能逾越法律的界限。要保证法律面前人人平等，民族身份不能逾越法律公民身份。“嵌入式治理”的核心是按照国家统一的法治体系保障各民族公民的合法权益。[11]要通过推进法治建设来保障民族团结，提升各族群众的守法意识。要坚决扭转民间纠纷异化为“民族矛盾”的不良倾向，这样才能保障民族互嵌有法可依、有章可循。包头市东河区北梁新区各社区建立少数民族法律援助中心，积极为社区少数民族提供法律服务，在有效保障其合法权益的同时，也提升了少数民族群众的守法意识，为民族互嵌式治理的有效开展提供了有力的法律保障，这种做法值得推广。

(三)借鉴国际成功经验，推进综合治理。民族互嵌式治理不仅涉及行政、民生，还涵盖城市规划、住房以及专业社工人才队伍建设等诸多领域。以国际范围内在民族互嵌式治理方面颇为成功的新加坡为例，在其独立建国以后，执政党人民行动党鉴于新加坡多民族共存、民族矛盾尖锐复杂且民生问题突出的现状，毅然决定实行民族互嵌式治理。比如在住房政策方面按照“居者有其屋”的总体规划，通过立法明确规定每个住宅小区甚至每幢居民楼都要按照规定比例出售给各族居民，不允许出现单一民族聚居一处的情况。在教育、就业等诸多方面新加坡也坚持了同样的原则。除新加坡外，尼泊尔、马来西亚等多族群国家也采取了类似做法来处理本国民族关系，取得了不错的效果。这些成功的经验为推进民族互嵌式治理提供了极富参考价值的样本，但考虑到中国的特殊国情，完全照搬照抄别国经验有可能导致出现南橘北枳的结果。因此推进民族互嵌型治理还必须从中国民族工作的实际情况出发，既要遵循处理民族关系的一般规律，又要因势利导，充分发挥党委政府的主导作用，积极推进，有所作为。应该综合利用经济、法律、教育等手段，通过基层党组织、居委会、服务站等资源，为各族群众提供均等化的公共服务。另外，民族互嵌式治理急需大批专业性的社工人才，而目前制约社工人才队伍建设的主要障碍就是滞后的激励和保障机制。只有制定统一的职业标准和管理规范，建立起更为公平合理的薪资体系，为社工人才专业技能的发挥和职业发展通道的畅通提供强有力的制度保证，才能真正让他们在民族互嵌式治理的基础环节发挥关键作用。

(四)抓住关键环节，推进源头治理。进一步铸牢中华民族共同体意识是民族互嵌式治理的主线和衡量标准，而要确保这一目标的实现归根到底取决于全面加强党的建设，在各级党组织的领导下，致力于经济发展的同时不断地推进民生建设，使各族群众都能平等充分地享受到发展的成果。只有各族群众从日常生活中真正感受到党和政府的关爱、各族兄弟姐妹的深情厚谊，中华民族共同体的向心力和凝聚力才能深深扎牢。因此，党的领导、经济发展和民生的改善是民族互嵌式治理有效推进的基本前提。应将民族工作纳入基层党建工作目标之中，与社区其他各项工作有机结合。多民族社区可组建少数民族党员先锋服务队为社区各族群众提供均等服务，充分发挥基层党组织在民族互嵌式治理中的战斗堡垒和先锋模范作用。社区还可积极与辖区企业开展共建活动，为社区各族群众扶危济困，排忧解难，提供就业，带动社区少数民族贫困家庭脱贫致富。为方便少数民族群众，有条件的社区应设立专门服务窗口，配备双语工作人员。总之，多民族社区以基层党组织为核心，通过调动辖区企业、社会组织及业委会等多方力量共同参与基层治理，使各族群众从经济、文化、就业等诸多方面深入互嵌，在互嵌中逐步培育出开放包容、互敬互爱的精神，真正成为命运共同体。

(五)充分利用信息技术，推进科学治理。当前信息技术飞速发展，对社会治理的影响呈现出双刃剑的效应。一方面现代化的技术手段给各种有损民族团结的负面信息迅速、大面积传播提供了可乘之机，并更容易在涉及不同民族群众发生摩擦时利用其进行有组织的串联，从而给社会稳定带来巨大隐患；另一方面如果对其能正确运用，也会给基层治理提供极大的便利，更加有效提升民族互嵌式治理的针对性和精准化水平，更加及时高效的回应各族群众的利益诉求和民生关切。可通过建立提供专门服务的信息系统，及时排查出影响社会稳定的安全隐患，有效化解各族群众间的摩擦和纠纷；通过搜集并整合就业、医疗、教育、养老等关系群众切身利益的基础信息，不断提升社区智能化服务水平，让各族群众享受到高质量、精细化的公共服务。社区各族群众也可借助各类信息平台随时随地进行交流沟通，线上线下实现无缝对接，通过各种信息资源的互联互享，促进各族群众顺畅交流和主动融合，为民族互嵌式治理提供有力的技术支撑。

五、结 语

民族互嵌式治理的目标就是不断增进相互认同、相互包容，使各族群众能像石榴籽一样紧密地抱在一起，建设各民族共有精神家园，筑牢中华民族共同体意识。中国特色社会主义进入新时代以来，内蒙古为实现这一目标进行了诸多的探索，在社区互嵌、文化互嵌和民族互助等方面形成了不少宝贵的经验。当然，考虑到民族工作的复杂性以及城市化进程快速推进累积起来的各种矛盾，民族互嵌式治理仍然存在不少理论探索的盲区和实践改善的空间。比如民族互嵌式治理与其他治理类型有哪些联系和区别，不同地区、不同领域的治理方式和治理内容是否也应该有差异，能否有统一的治理标准等等。另外，虽然完备的法规制度体系和良好的治理环境等是推进民族互嵌式治理必不可少的因素，但是治理现代化归根到底是人的现代化。因此在治理过程中应该高度关注“人”的因素，关注各族群众之间的情感建设，而目前的研究很显然对此重视不够。所有这些问题都需要我们在实践当中不断地进行摸索，在此基础上适时从理论层面进行系统梳理和总结，从而形成一整套行之有效的有中国特色的多民族和谐共处、水乳交融的良治模式。基于此，本文也只是做了一个初步的尝试，希望可以起到抛砖引玉的作用，为民族互嵌式治理现代化目标的实现添砖加瓦。全面深化改革的决定并没有在社会治理问题上对民族地区有任何特殊表述，这也正好给民族地区社会治理留下了诸多可能性空间。[12]而为政策设计和治理实践提供智力支持和理论支撑是学术界共同的责任，聚焦民族互嵌中“人”的思想和行为的种种反应和变化将是下一步研究的重点，期待着有更多学界同仁的关注和参与。